全球社会保障的最新动态与未来展望

2018-06-15国际劳工组织

社会保障评论 2018年2期

国际劳工组织

一、导论

社会保护（或称社会保障）是一项国民权利，是一整套旨在减少和预防整个生命周期中的贫困和脆弱性的政策和制度。社会保护包括儿童和家庭福利、生育保障、失业支持、工伤保障、疾病津贴、养老保障、残障福利、遗属福利，以及健康保障。社会保护体系通过多种缴费型项目（社会保险）和非缴费型的税收筹资福利（包括社会救助）的组合来提供上述政策领域的保障待遇。

鉴于社会保护对社会和经济的积极影响，其处于发展议程的前沿。社会保护是促进人类发展、政治稳定和包容性增长的国家战略关键要素。它确保人们享有收入保障，能有效获得健康和其他社会服务，并能够抓住经济机遇。这些政策通过提高家庭收入，在拉动内需、支持国民经济结构转型、促进体面工作、营造包容性发展和可持续发展环境方面发挥着关键作用。它们也为奉行可持续发展战略的企业创造了有利的环境。

当人们在生命周期中受到诸如疾病、生育、老年、贫穷或社会排斥等的冲击时，缺乏社会保护将使人们面对财务压力时倍显脆弱，因此被排除在社会保护之外令人难以接受。此外，缺乏社会保护将伴随着深度和持久贫困、不平等和经济不安全，从而构成经济和社会发展的主要障碍。

2015年联合国大会通过的“可持续发展目标”（SDGs）是各国的共同承诺，承诺为减少和预防贫困（可持续发展目标1.3）而“实施适合本国国情的全民社会保障制度，包括制定最低标准”。这一对全民社会保障的承诺重申了各国政府以及工会和雇主组织代表在2012年通过的《关于国家社会保护底线的建议书》（第202号）中所提出的社会保障扩面的全球性协定。

社会保护对实现可持续发展目标、促进社会公正并实现人人享有社会保障的权利而言至关重要。通过对可持续发展社会和经济支柱的贡献，社会保护直接或间接地反映在17个可持续发展目标中的至少5个，具体包括：可持续发展目标1.3：实施适合本国国情的全民社会保障制度和措施，包括最低标准，到2030年在较大程度上覆盖穷人和弱势群体；目标3.8：实现全民健康保障，包括提供财务风险保护，人人享有优质的基本保健服务，人人获得安全、有效、优质和负担得起的基本药品；目标5.4：认可和尊重无偿护理和家务，各国可视本国情况提供公共服务、基础设施和社会保护政策，在家庭内部提倡责任共担；目标8.5：到2030年，所有男女，包括青年和残障人士实现充分和生产性就业，有体面工作，并做到同工同酬；目标10.4：采取政策，特别是财政、薪资和社会保障政策，逐步实现更大的平等。社会保护通过促进向更加绿色的经济和社会发展的“公正转型”，也助力于环境支柱。因此，社会保护在加快实现可持续发展目标方面发挥了关键作用。①Markus Kaltenborn,Global Social Protection: New Impetus from the 2030 Agenda for Sustainable Development,Global Governance Spotlight No. 7,Bonn,Development and Peace Foundation,2015;UN (United Nations),Progress towards the Sustainable Development Goals,Report of the Secretary General,Document No. E/2017/66,New York,2017;UNRISD (United Nations Research Institute for Social Development),Policy Innovations for Transformative Change: UNRISD Flagship Report 2016,Geneva,2016.

社会保护体系不仅在减贫方面至关重要，在预防人们生命周期中陷入贫困方面亦是如此。②Francesca Bastagli,Jessica Hagen-Zanker,Luke Harman,Georgina Sturge,Valentina Barca,Tanja Schmidt,Luca Pellerano,Cash Transfers: What does the Evidence Say? A Rigorous Review of Programme Impact and of the Role of Design and Implementation Features,London,Overseas Development Institute,2016;Chronic Poverty Advisory Network,The Chronic Poverty Report 2014–2015: The Road to Zero Extreme Poverty,London,Overseas Development Institute,2014.社会保护在所有旨在不让任何人落后（可持续发展目标1.3）的政策框架内都是关键要素。目标1.3特别强调：全球承诺建立社会保护最低标准，并作为各国社会保护制度的基本要素，以确保人人享有至少基本水平的社会保障，并将社会保护覆盖范围扩大到尚被排除在外的群体。这种社会保护最低标准保证了人们在整个生命过程中享有至少基本水平的收入保障，并能有效获得健康服务，从而对减少并预防贫困、脆弱性以及社会排斥而言非常关键，也符合国际劳工组织2012年的《关于国家社会保护底线的建议书》（第202号）的内容。③UN (United Nations),Extreme Poverty and Human Rights,Report of the Special Rapporteur,General Assembly Document No. A/69/297,New York,2014;UN (United Nations),Report on the World Social Situation 2017: Promoting Inclusion through Social Protection,New York,Forthcoming.

社会保护体系亦有助于健康产出，特别是通过促进全民健康保障的实现，包括健康方面的筹资保障，确保人人享有优质的基本健康服务以及安全、有效、优质和可负担的基本药品以及疫苗（可持续发展目标3.8）。投资于实现全民健康保障，对于实现包括减少健康领域的不平等①参见Angus Deaton,The Great Escape: Health,Wealth and Origins of Inequality,Princeton University Press,2013.在内的可持续发展目标而言极其重要②b WHO (World Health Organization),World Health Statistics 2017: Monitoring Health for the SDGs,Geneva,2017.。

社会保护也被视为有助于促进性别平等，尤其是在认可和尊重无偿护理和家务方面（可持续发展目标5.4）。随着公共护理服务和基础设施的提供，社会保护体系可在重新分配照护责任、认可和尊重无偿工作方面发挥重要作用。社会保护包括一系列照护政策，既包括生育保障、陪产假、育儿假、幼儿保育和教育服务等，又包括老年照护。③ILO (International Labour Office),Women at Work: Trends 2016,Geneva,2016;UN Women (United Nations Women),Progress of the World's Women 2015–2016: Transforming Economies,Realizing Rights,New York,2015.

社会保护对于促进体面工作和包容性增长同样不可或缺（可持续发展目标8.5）。作为体面工作的四大支柱之一，社会保护有助于促进就业、提高劳动生产率与对人力资本和技能的投资，亦可在重大经济危机期间稳定总需求。④ILO (International Labour Office),World Social Protection Report 2014/15: Building Economic Recovery,Inclusive Development and Social Justice,Geneva,2014.全球面临着高失业率、不充分就业和非正规就业的困境，社会保护体系也随之调整适应，以确保包括不稳定和非正规就业群体在内者的收入保障和便利获得健康服务、教育和体面就业。⑤ILO (International Labour Office),World Employment and Social Outlook: Trends 2017,Geneva,2017;ILO (International Labour Office),Non-standard Employment around the World: Understanding Challenges,Shaping Prospects,Geneva,2016;ILO (International Labour Office),The Informal Economy and Decent Work: A Policy Resource Guide Supporting Transitions to Formality,Geneva,2013.由此可见，社会保护可以对生产率、地方经济发展和包容性增长⑥Harold Alderman,Ruslan Yemtsov,How Can Safety Nets Contribute to Economic Growth?,Policy Research Working Paper,No. WPS 6437,Washington,D. C.,World Bank,2013;Benjamin Davis,Sudhanshu Handa,Nicola Hypher,Nicola Winder,Paul C. Winters,and Jennifer Yablonski,From Evidence to Action: The Story of Cash Transfers and Impact Evaluation in Sub-Saharan Africa,Oxford University Press,2016;Sangheon Lee,Nina Torm Lee,"Social Security and Firm Performance:The Case of Vietnamese SMEs," International Labour Review,2015,156(2).以及总需求⑦参见Anthony B. Atkinson,The Economic Consequences of Rolling Back the Welfare State,Boston,MIT Press,1999.产生积极影响，从而支持包容性经济增长和社会进步。

社会保护政策也是遏制和减少不平等政策的重要组成部分，包括收入不平等（可持续发展目标10.4）。社会保护体系与税收政策同为收入再分配的渠道，同时在应对非收入不平等方面也扮演着不可或缺的角色，例如减少获得健康服务和教育的不平等。最近的研究表明，在亚洲⑧ESCAP (United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific),Time for Equality: The Role of Social Protection in Reducing Inequalities in Asia and the Pacific,Bangkok,2015.和拉丁美洲⑨Luis Felipe López-Calva,Nora Claudia Lustig,Declining Inequality in Latin America: A Decade of Progress?,Washington,D. C.,Brookings Institution,New York,UNDP,2010;José Antonio Ocampo,Natalie Gómez-Arteaga,Sistemas de Protección Social en América Latina: Una evaluación,Extension of Social Security (ESS) Paper Series No. 52,Geneva,ILO,Lima,ILO Regional Office for Latin America and the Caribbean,2016.，社会保护在减少不平等并促进包容性增长方面发挥了重要作用。⑩IMF (International Monetary Fund),Fiscal Policy and Income Inequality,IMF Sta ff Report,Washington,D. C.,2014;Jonathan David Ostry,Andrew Berg,Charalambos G. Tsangarides,Redistribution,Inequality,and Growth,IMF Sta ff Discussion Note No. 14/02,Washington,D. C.,IMF,2014.

尽管世界许多地方在扩展社会保护方面取得了重大进展，但对于全球大多数人来说，社会保障作为一项权利尚未成为现实。全球仅有45%的人口被至少一项社会保护福利有效覆盖，而其余的55%，即多达40亿人没有得到任何保护（见图1）。国际劳工组织的估计数还表明，全球只有29%的人口享有全面的社会保障体系，其中包括从儿童和家庭福利到养老金等在内的各种福利。然而，绝大多数人，即占全球人口71%的52亿人，没有或仅有部分社会保护。覆盖面缺口与社会保护方面的投入严重不足有关，特别是在非洲、亚洲和阿拉伯国家（见图2）。缺乏社会保护造成人们在整个生命周期中容易陷入贫困，遭受不平等和社会排斥，从而构成经济和社会发展的主要障碍。可持续发展目标提倡全民普遍的社会保护。尤其是，各国有责任向全民提供起码保证基本水平的社会保障，即社会保护底线，以此作为社会保护制度的组成部分。虽然许多国家已经实现全民保障，但全球尚需付出更多努力来扩大覆盖面并确保充足的待遇给付。

图1 可持续发展目标指标1.3.1：全球和地区有效的社会保障覆盖面（按人口群体划分,估计值，%）

图2 近年社会保护公共支出（不包括健康领域）占GDP的百分比

二、构建社会保护体系的进展

近二、三十年开启了长达一个多世纪的社会保护体系发展的新篇章，中低收入国家建立社会保护体系的重要性日益受到关注。自20世纪初以来，社会保护体系已取得了重大进展：从一些先驱国家的早期实践开始，到如今社会保护体系以惊人的速度发展。目前，大多数国家都制定了以全国性立法为基础的社会保护制度，涵盖所有或大多数社会保护政策领域（见图3），然而在某些地方这些项目仍然仅涵盖少数人口。尽管取得了可喜的进展，但亚洲和非洲部分地区仍然存在较大差距。

图3 迈向全面的社会保障体系：全国性立法中社会保护项目所涉政策领域的数量（1900—2015）

制定国家立法框架并扩大法定覆盖范围，是发展以国民权利为基础的社会保护体系的重要内容①CESCR (United Nations Committee on Economic,Social and Cultural Rights),General Comment No. 19: The Right to Social Security,Geneva,2008;OHCHR (United Nations Office of the High Commissioner for Human Rights),Guiding Principles on Extreme Poverty and Human Rights,Submitted by the Special Rapporteur on Extreme Poverty and Human Rights,Geneva,2012.。然而，法定覆盖面的扩大本身既不能确保对人口的有效覆盖，也不能确保待遇给付质量和水平的提高。事实上，由于实施和执法中问题、政策协调的缺乏以及有效提供福利和服务的机构能力薄弱，实际覆盖范围的扩大明显滞后于法定覆盖面。因此，必须同时监测法定的和实际的覆盖范围。本报告亦以可得数据所允许的程度为限，将此原则贯穿始终。

就所涉政策领域和人口覆盖范围而言，建立社会保护制度通常遵循逐步实现的逻辑。各国往往按照各自国情和优先项，依次按项目建立制度体系。通常情况下，各国首先应对的是工伤，接着引入养老金与残障和遗属福利，然后引入疾病、健康和生育领域的保障。儿童和家庭福利以及失业保障往往都是最后建立（见图4）。

图4 1900年以前至2010年以后对各领域社会保护项目进行全国性立法的国家占比

在人口覆盖面方面，各国倾向于通过不同的机制，将收入水平高低两端的主要群体列为优先人群。一方面，缴费型机制的引入（即社会保险）往往从公共和私营部门的雇员开始，尤其是那些处于稳定、全职雇佣关系的雇员①根据国际劳工组织的定义，这种雇佣关系又称“标准雇佣关系”，具体定义为“全职的、无固定期限的雇佣关系，是从属和双边的雇佣关系的组成部分”。与此相反的是非标准形态的雇佣形式，包括固定期限合同和其他形式的临时工作、临时派遣工作（temporary agency work）以及其他牵涉多方的合同安排、变相的雇佣关系、依附性强的自雇佣以及兼职工作。，并逐步扩展到其他的劳动者。然而将覆盖范围扩展到其他劳动者——特别是那些相对不稳定的就业和自雇佣者——并非是自然而然的，因为这要求相应机制适应这些群体的需求和状况，对那些收入较低和不规律、缴费能力有限的劳动者而言尤其如此。

另一方面，各国着力于以社会救助的形式建立非缴款型（主要是税收筹资型）机制，以满足贫困人口的需求。这些机制通常针对的是生活极端贫困和最脆弱的人群，但往往又把目标群体中的很大一部分排除在外①参见Armando Barrientos,Social Assistance in Developing Countries,Cambridge University Press,2013;Caitlin Brown,Martin Ravallion,Dominique van de Walle,A Poor Means Test? Econometric Targeting in Afica,Policy Research Working Paper No. 7915,Washington D. C.,World Bank,2016;Stephen Kidd,Bjorn Gelders,Diloá Bailey-Athias,Exclusion by Design: An Assessment of the E ff ectiveness of the Proxy Means Test Poverty Targeting Mechanism,Extension of Social Security (ESS) Paper Series No. 56,Geneva,ILO and Development Pathways,2017.。这些针对穷人的项目通常是短期的，以有限地理区域内的试点项目形式出现，缺乏稳定的法律和筹资基础，这削弱了其向最需要的人群提供可预测的、透明的待遇给付的能力，并导致明显的覆盖面缺口。不过，这些项目在改善待遇发放对象的处境方面发挥着重要作用。许多政府认识到将社会保障制度置于健全的国家立法框架中的重要性，这样才能明晰个人的权利和义务、提高保障待遇的可预测性和充分性、加强机构能力、增强透明度和问责机制、采取防范腐败的措施并建立更稳定和常态化的筹资基础。

当社会保护的扩面从收入水平高低两端起步时，那些中间收入的人群则往往缺乏保护，在许多发展中国家这些人群包括大量在非正规经济中工作的人，有时还包括新兴中产阶级②Lukas Schlogl,Andy Sumner,How Middle Class Are the "Emerging Middle" or "Scooter Class" in Indonesia? A Household Asset Approach to Social Stratification,Economics and Development Studies Working Papers No. 201407,Bandung,Padjadjaran University,2014.。对“缺失的中间层”的保障缺乏会使人陷入贫困并阻碍其向上流动，从而是经济和社会发展的重大障碍。因此，通过适当的机制将覆盖面扩大到全民是关键的优先事项。

如今人们普遍认识到，社会保护政策通过确保人们享有收入保障、有效获得医疗健康服务和其他社会服务、有能力利用经济机遇，有助于促进经济和社会的长期和短期发展。社会保护政策在扩大内需、支撑国民经济结构转型、促进体面工作、促进包容性和可持续增长方面发挥着关键作用。社会保障体系对经济稳定和生产率的贡献早已在高收入国家得到公认，但其促进经济和社会发展方面的作用却曾被长期低估，然而如今已被完全认可。因此，重要国际和多边组织的战略框架都反映着一个新的全球共识，即连贯而有效的社会保护体系至关重要（例如联合国粮食与农业组织③FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations),FAO Social Protection Framework: Promoting Rural Development for All,Rome,2017.；国际劳工组织④ILO (International Labour Office),Social Security for All: The Strategy of the International Labour Organization,Resolution and Conclusions Concerning the Recurrent Discussion on Social Protection (Social Security),Adopted at the 100th Session of the International Labour Conference,Geneva,2011,2012.；经合组织⑤OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development),Promoting Pro-poor Growth: Social Protection,Paris,2009.；儿童基金会⑥UNICEF (United Nations International Children's Emergency Fund),Integrated Social Protection Systems: Enhancing Equity for Children,New York,2012.；世界卫生组织⑦WHO (World Health Organization),The World Health Report: Health Systems Financing: The Path to Universal Coverage,Geneva,2010.；世界银行⑧World Bank,Resilience,Equity and Opportunity: The World Bank's Social Protection and Labor Strategy 2012-2022,Washington D. C.,2013.）。这一共识旨在建立与其他社会和经济政策密切协调的、包容性和可持续的社会保护制度。

如果缺乏强有力的社会保护政策，可持续和公平的增长就无从实现。这些社会保护政策通过国家界定的社会保护最低标准，保证全体有需要的国民至少能享有基本水平的社会保障，并逐步扩大社会保障覆盖的范围和待遇水平。国际劳工组织2012年通过了《关于国家社会保护底线的建议书》（第202号），这是向实现国民社会保障权利迈出的重要一步①UN (United Nations),Mainstreaming of the Three Dimensions of Sustainable Development throughout the United Nations System,Report of the Secretary-General,Document No. A/72/75–E/2017/56,New York,2017.，因为它承认了社会保障的三重角色，即普遍国民权利、经济必需品和社会必需品②联合国关于社会保护与人权的联合网络平台就这一主题提供了有用的资源，请参阅http://www.socialprotection-humanrights.org。。该建议书反映了国际劳工组织的二维扩展战略，此战略为其187个成员国的社会保障发展提供明确指导：

● 通过确保不低于基本水平的收入保障和基本医疗服务来实现全民覆盖（国家社会保护最低标准：横向维度）；

● 逐步确保在国际劳工组织社会保障标准的指导下，扩大保障范围、提高保障水平（纵向维度）。

国际劳工组织关于社会保障的规范性框架结合其他国际标准，共同指导着各国社会保护体系（包括最低标准）的发展和持续演进。

三、主要社会保障项目概况

（一）面向儿童的社会保护

对于实现儿童权利而言，以现金或实物方式向儿童及其家庭进行转移支付至关重要。这是通过防止儿童陷入贫困、预防儿童死亡、促进儿童健康发展和福祉、改善必需品和基本服务对儿童的可及性以及减少童工来实现的。因此，社会保护确保儿童能够充分发挥其潜力并享有适当水平的生活。

要点：

● 全世界只有35%的儿童可以获得有效的社会保护，且地区间差距很大。全球约有三分之二的儿童（13亿儿童）尚未被社会保障覆盖，其中的大多数生活在非洲和亚洲。

● 平均而言，国内生产总值的1.1%用于为0—14岁儿童提供儿童和家庭福利，这揭示了对儿童的投入明显不足。投入不足不仅影响到儿童的整体福祉和长期发展，而且也影响到其所在国家未来经济和社会发展。

● 近几十年来，低收入和中等收入国家对儿童的现金转移有所扩张，一些国家（例如阿根廷、巴西、智利和蒙古）已实现了社会保护对儿童的全面覆盖。但是，许多国家的覆盖面和保障水平仍然不足。

● 在财政整固政策③本报告所称财政整固，是指旨在减少政府赤字和债务累积的各类调整措施。财政整固政策也常被称为紧缩政策。出台后，一些国家削弱了对儿童的社会保护。这些国家的政策通常将儿童福利狭隘地瞄向于贫困人口，致使许多弱势儿童得不到足够的保护。各国需要努力加强措施以充分满足儿童和家庭的需求，并按照可持续发展目标1.3的要求扩大覆盖面和提高福利待遇。

（二）面向劳动年龄的女性和男性的社会保护：生育和残障福利、工伤保护、失业支持

社会保护在确保劳动年龄男女劳动者的收入安全方面发挥着关键作用，这是通过生育保护、失业支持、工伤保护和残障福利实现的。这些项目有助于平稳收入和总需求、增加人力资本、促进体面和生产性就业。社会保护也有助于经济和劳动力市场的结构变革，并促进包容和可持续增长。

要点：

● 对于劳动年龄人群的社会保护覆盖面仍然有限。尽管在支持生育女性方面有积极的发展效应，但只有41.1%的新生儿母亲获得生育津贴，仍有8300万新生儿母亲得不到保障。

● 只有21.8%的失业劳动者获得失业救济，1.52亿失业劳动者仍然无保障。

● 全球仅有少数劳动力能够获得有效的工伤保护。

● 国际劳工组织的最新数据表明，全球只有27.8%的严重残障人士获得残障补贴。

● 社会保障支出估计数显示，全球国内生产总值中仅有3.2%用于确保劳动年龄人群收入保障的公共社会保护，尽管这部分人群占全球人口的很大一部分。

● 乌克兰和乌拉圭在生育保障方面实现了有效的全民覆盖，阿根廷、哥伦比亚、蒙古和南非等其他发展中国家也取得了重大进展。此外，巴西、智利和蒙古还实施了覆盖全民的残障保障项目。但与此同时，许多国家仍然存在覆盖面和充足性方面的明显缺口。

● 作为财政整固或紧缩政策的一部分，一些国家正在减少对劳动年龄人群的保护，将保障对象收窄至贫困人群，以致许多人在最需要社会保护的时期却无法得到保护。

● 鉴于最近的劳动力市场和就业挑战，诸如持续失业和就业不足、不稳定的和非正规就业盛行以及工作中的贫穷增加，社会保护制度（包括最低标准）是确保充足收入保障和体面工作的重要政策，特别是在社会保护政策与就业、工资和税收政策良好协调的情况下。

（三）面向老年群体的社会保护

面向老年女性和男性的养老金是世界上最为普遍的社会保护形式，也是实现可持续发展目标1.3中的关键因素。

要点：

● 世界范围内，退休年龄以上的人群中有68%领取养老金，这得益于许多中等收入和低收入国家的非缴费和缴费型养老金的扩面。

● 一些国家实现了养老金全民覆盖，包括阿根廷、白俄罗斯、多民族玻利维亚国、博茨瓦纳、佛得角、中国、格鲁吉亚、吉尔吉斯斯坦、莱索托、马尔代夫、毛里求斯、蒙古、纳米比亚、塞舌尔、南非、斯威士兰、东帝汶、特立尼达和多巴哥、乌克兰、乌兹别克斯坦以及桑给巴尔（坦桑尼亚联合共和国）。阿塞拜疆、亚美尼亚、巴西、智利、哈萨克斯坦、泰国和乌拉圭等发展中国家接近全民覆盖。

● 然而，保障水平往往很低，不足以推动老年人摆脱贫困。充足的养老金待遇在许多国家仍然是一个挑战。

● 面向老年人的养老金和其他福利支出占国内生产总值的均值为6.9%，同时各地区间差异很大。

● 许多国家的财政整固或紧缩压力持续危及养老金的长期充足性；在人口老龄化的背景下，必须保持可持续性与充足性之间的良性平衡。

● 一个明显的趋势是养老金私有化进程的逆转：由于私有化政策没有实现预期的结果，阿根廷、多民族玻利维亚国、匈牙利、哈萨克斯坦和波兰等国家正在回归基于团结的公共制度。

（四）迈向全民健康保障

全民健康保障，即提供至少基本健康服务（包括长期护理）的有效获取渠道，是实现可持续发展目标、特别是可持续发展目标3的关键。

要点：

● 根据国际劳工组织的估计，在世界许多地区，健康权尚未成为现实。特别是在农村，56%的人口缺乏健康保障，而这一比例在城市为22%。

● 据估计，全球需要1000万医务工作者才能实现全民健康保障，并确保人类在包括埃博拉病毒等高度传染性疾病面前的安全。农村地区700万熟练医务工作者的短缺以及人均健康支出的高赤字加剧了城乡间的不平等。确保获得优质服务的公平性和筹资团结互助性是健康保障扩面的关键。

● 长期护理（LTC）是因身体或精神状况而导致自理能力有限的老年人最为需要的。目前，全世界超过48%的人口生活在没有任何老年长期护理保障的国家，而女性同时受到过大的影响。狭义的家计调查规定使得只有贫困老年人才有资格获得长护服务，因此全球老年人口的另外46.3%基本上被排除在长期护理之外。全球只有5.6%的人口生活在根据国家立法规定向全民提供长期护理的国家。

● 由于人口老龄化，各国需要通过公共政策妥善解决长期护理问题。据估计，目前全球有5700万无偿“自愿”劳动者正在填补长期护理劳动力的短缺，提供大量的护理服务；其中许多是不得不为家庭成员提供非正式照顾的女性。

● 护理服务可创造数百万计的就业岗位，并解决熟练护理人员短缺的问题。这一短缺数全球估计为1360万。各国需要着力改善许多医务和护理人员的工作条件，包括劳工权利和充足酬劳、将无酬劳动转变为体面工作、并促进充分就业和包容性增长。

四、监测社会保护的发展进程：地区趋势

近年来，许多国家大幅扩大社会保护覆盖面，加强了社会保障体系并建立了有效的社会保护最低标准。许多国家通过结合非缴费和缴费型制度与项目，在不同领域实现了全民或接近全民覆盖。例如，已有20多个国家和地区实现普遍或接近全民覆盖的养老金制度，提供不低于基本水平的保障。这些国家包括多民族玻利维亚国、博茨瓦纳、巴西、佛得角、中国、格鲁吉亚、科索沃、莱索托、马尔代夫、蒙古、纳米比亚、尼泊尔、南非、泰国、东帝汶、特立尼达和多巴哥、乌克兰以及桑给巴尔（坦桑尼亚联合共和国）。在儿童福利和生育保障方面，阿根廷和蒙古将社会保险和社会救助结合起来，实现了全民覆盖。①更多信息可参阅全民社会保护全球伙伴关系（Global Partnership for Universal Social Protection）的网站。该全球伙伴关系聚集了世界银行、国际劳工组织、非洲联盟、欧盟委员会、联合国粮农组织、国际助老会、美洲开发银行、经合组织、救助儿童会、联合国开发计划署IPC、联合国儿童基金会等组织，比利时、芬兰、法国和德国也参与合作。参见http://www.social-protection.org/。在巴西、佛得角、中国、加纳、印度、墨西哥、莫桑比克、南非和泰国等多个国家，社会保障的逐步扩面对人们福祉的积极影响已经得到充分证明。这与经济、劳动力市场和就业政策一道，促进了经济和社会发展以及包容性增长。

然而，为应对财政压力和全球金融危机后的缓慢复苏，一些政府试图通过缩减覆盖范围或保障水平来减少公共支出。许多国家的这种财政整固措施减缓了包括社会保障权在内的国民权利实现①Isabel Ortiz,Matthew Cummins,Jeronim Capaldo,Kalaivani Karunanethy,The Decade of Adjustment: A Review of Austerity Trends 2010-2020 in 187 Countries,Extension of Social Security (ESS) Paper Series No. 53,Geneva,ILO,New York,South Centre,Initiative for Policy Dialogue,2015；OHCHR (United Nations Office of the High Commissioner for Human Rights),Report on Austerity Measures and Economic and Social Rights,Geneva,2013.，并且限制了社会保护体系促进社会经济复苏的能力。实现可持续发展目标，特别是与社会保护相关的目标，需要国家各利益相关方的共同努力，而社会对话则应该在确保实现可行和可持续的进展方面发挥关键作用。各方的有效参与有助于加强透明度和问责制、分享信息和知识并交换意见，因而是确保社会保护制度实现善治的先决条件之一。这种有效参与也呼应了《2030年议程》，特别是可持续发展目标16和17。

尽管当前社会保护扩面取得了重大进展，但世界绝大多数人口尚未实现享有社会保障的基本权利。本报告中的国际劳工组织的估计数显示，全球仅有45%的人口被至少一项社会保护制度有效覆盖，且各地区之间差异很大（见图5）。尽管在扩大社保覆盖面方面取得了可观的进展，但55%的全球人口仍未得到任何保护。

图5 可持续发展目标指标1.3.1：2015年至少被一项社会保护制度有效覆盖的人口占总人口的比例

能够享有全面社会保护制度者占全球人口的比例则更为有限。最新数据显示，2015年仅有29%的劳动适龄人口及其家庭享有全面的社保制度。这意味着全球几乎四分之三（即71%）的人口无法享有全面的社会保护。尽管取得了一些重大进展，但许多没有得到充分保护的人们仍生活在贫困之中，这涉及全球人口的10.7%即7.67亿人。①本测算基于人均1.9美元的购买力平价（PPP）。参见World Bank,Poverty and Shared Prosperity 2016: Taking on Inequality,Washington D. C.,2016.对许多人来说，这种保护的缺失往往既是缺乏体面就业和工作中贫困的原因，又是其结果。“工作中贫困”影响了29.4%的全球劳动力，即2016年的7.83亿人②本测算基于人均 3.1 美元的购买力平价（PPP）。参见 ILO (International Labour Office),World Employment and Social Outlook: Trends 2017,Geneva,2017.，而这其中的许多人在非正规经济部门中工作。③非正规经济指那些在法律或实践中，没有被正式安排所覆盖或充分覆盖的劳动者或经济单元所从事的一系列经济活动的集合。在非正规经济部门中工作的劳动者往往得不到充分的或者根本没有社会保障。事实上，缺乏社会保护覆盖有时被用作识别非正规就业的标准。将社会保护覆盖面扩大到非正规经济中的劳动者，有助于应对使劳动者困于非正规部门的一些风险（例如缺乏健康保障），并支持他们向正式就业过渡。2015年《关于从非正规经济向正规经济转型的建议书》（第204号）中提到了这一点。

观察到的社会保护覆盖面趋势（可持续发展目标指标1.3.1）在各地区间甚至同一地区的不同国家之间差异很大。

● 非洲尽管在扩大社会保护覆盖面方面取得了重大进展，但只有17.8%的人口获得至少一项社会保护现金给付，且各国之间差异很大。得益于扩大养老保障方面的更多努力，目前非洲老年人口中有29.6%领取养老金。博茨瓦纳、佛得角、莱索托、毛里求斯和纳米比亚等国家已经达到或接近养老金的全覆盖。然而，在儿童、新生儿母亲、失业者、残障人士以及弱势人群方面仍然存在显著的社保覆盖面缺口。因此，制定社会保护底线是非洲的当务之急。

● 在美洲，由于近几十年来社会保障体系的扩大，67.6%的人口至少得到一项社会保护现金给付。超过三分之二的儿童、孕妇和新生儿母亲以及老年人都享有社会保护现金待遇，但在残障和失业保障待遇方面存在较大缺口。一些国家成功地实现了对儿童（阿根廷、巴西、智利）、新生儿母亲（加拿大、乌拉圭）、残障人士（巴西、智利、乌拉圭、美国）和老年人（阿根廷、多民族玻利维亚国、加拿大、特立尼达和多巴哥、美国）的全覆盖或几近全覆盖。但是，该地区的国家需要加大力度弥合覆盖面差距，加强社会保护底线并增强待遇的充足性。

● 对阿拉伯国家，因缺乏数据只能对有效的社会保护覆盖面进行部分评估。养老金的覆盖率有限，估计为27.4%，并且由于活跃缴费者占总劳动力的比例较低（32.9%），所以预计覆盖率将持续走低。该地区取得的积极成就包括：巴勒斯坦被占领土为私营部门劳动者引入社会保险；巴林、科威特和沙特阿拉伯建立失业保险；约旦和伊拉克扩大生育保护的覆盖面。该地区的核心任务仍是将社会保护底线扩大到弱势群体，特别是鉴于一些国家巨大的社会需求和高比例的非正规就业。

● 亚洲和太平洋地区尽管在加强社会保护制度和建立社会保护底线方面取得了重大进展，但只有38.9%的人口至少享有一项有效的社会保护现金给付。在儿童和家庭福利、生育保护、失业保护和残障福利方面，该地区仍然存在巨大的覆盖面缺口。但值得注意的是，一些国家已经实现了对儿童的社保全覆盖（澳大利亚、蒙古）；一些国家已经扩大了生育保障的覆盖范围（孟加拉国、印度、蒙古），或引入了非缴费型养老金项目以实现对老年人的全覆盖（中国、蒙古、新西兰、东帝汶）。然而待遇的充足性仍然是个问题。

● 在欧洲和中亚，得益于包括底线基础层次在内的相对全面和成熟的社会保护体系，该地区84.1%的人口可获得至少一项社会保障现金福利。儿童和家庭福利、生育津贴、残障福利和老年养老金的地区覆盖率估计超过80%，有若干国家实现了全民覆盖。然而，生育和失业保护领域持续存在的覆盖面缺口仍引人担忧；考虑到人口结构变化和短期财政紧缩压力，养老金和其他社会保障福利充足性也不容乐观。