内外审计合力助推行政事业单位内部控制建设

杨艳琴

摘要：十九大报告指出：要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子，让权力在阳光下运行。行政事业单位（以下简称单位）作为为人民群众提供社会公共服务的主体，规范和加强其内部控制，不仅是提高其管理水平和风险防范能力的需求，同时也是推进廉政建设，维护社会公众利益，实现国家治理体系和治理能力现代化的要求。本文基于审计视角， 主要分析了目前单位内部控制建设中存在的主要问题，并在此基础上，探索作为单位主要审计主体的国家审计、内部审计在推动其内部控制建设方面可以采取的具体措施。

关键词：行政事业单位 内部控制 审计

一、审计在内部控制建设中的作用

随着经济的发展，审计在国民经济中发挥着越来越重要的监督作用。考虑审计主体类型，单位涉及的审计主体主要是国家审计和内部审计：

首先，国家审计作为国家监督体系中的重要主体，主要通过依法对属于审计监督对象的财政、财务收支及其有关经济活动进行审查，从而督促被审计对象合法、有效的利用公共资源，提供社会服务。可见，国家审计与单位内部控制在目标上是一致的。国家审计机关在审计过程中，可建立在了解被监督对象内部控制的基础上，以单位内部控制作为切入点，从而对公共受托经济责任的履行情况做出评价。因此，国家审计对单位内部控制建设起到重要的推动作用。

其次，内部审计工作的核心之一就是审查和评价单位内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进其经营管理目标的最终实现。由此可见，内部审计与内部控制建设工作关系更为密切。对更为了解单位内部情况的内部审计机构或部门来说，一方面，通过审计可以对单位内部控制的健全、有效性做出评价，从而督促单位结合实际，不断健全、完善内部控制；另一方面，一个单位内部控制的健全性、实施的有效性，也相互影响该单位内部审计监督作用的发挥。

二、目前单位内部控制建设中存在的主要问题

为了进一步了解各单位自2014年实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》，（以下简称《规范》）以来，内部控制建立与实施的具体情况，2017年7-10月，针对天津市的单位进行了实地调研，共发放调查问卷255份，回收问卷227份，回收比率为89%。通过对问卷回收结果的分析，目前单位在内部控制建设方面主要存在的问题有：

（一）单位负责人对内控的重视程度有待进一步加强

任何组织的内部控制建设，最终的落实主体一定是人。单位负责人作为代表单位行使职权的人员，其对内部控制的理解和重视程度直接影响这一单位内部控制建设和实施效果。调查结果表明，对内控越重视的单位，其内控工作实施进程及工作效果相对越好。近年来随着内控工作的逐步推进，各单位逐渐开始重视内控的建设，但仍有部分单位只是被动地完成上级要求，未能从主观上认识到内控建设对于提升内部管理的重要性。有的单位认为，内控工作只是财务部或内控领导小组某个个体的事情，未能做到全員关注、全员参与。

（二）内部控制制度建设不健全

《规范》中就风险评估、岗位责任制、归口管理、轮岗等做出了相关规定。但调查中发现，在风险评估方面，仅有12%的单位成立有专门的风险评估工作小组，并定期进行风险评估。由此可见，各单位内部控制建设缺乏一定的科学性；同时，多数单位由于人员短缺，并未能够完全做到不相容岗位相分离，如部分单位出纳在编制收、付款凭证的同时，还负责银行存款余额调节表的编制；轮岗制度方面，大部分单位只是就财务部门的岗位轮换做出了相关规定，对内部控制关键岗位人员的胜任能力要求、工作具体职责等并未做出详细规定。

三、内外审计合力助推单位内部控制建设的具体措施

（一）以经济责任审计为突破口，倒逼单位加强对内部控制的重视度

《规范》中明确规定，单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。可见，单位负责人在内部控制建设中起主导性作用。那么，如何能够充分发挥其这一作用呢？显然，单靠单位负责人自身的自觉性是微不足道的，还要借助审计的监督力量。首先，内部审计机构及人员需积极探索建立相关内审制度，并将内部控制建立与执行情况纳入对单位领导干部的经济责任审计中；其次，国家审计机关需进一步就单位有关内部审计相关制度的制定和落实情况进行监督检查。这样，通过内外审计的合力，倒逼单位负责人将外在压力付诸于实际行动，加强对内部控制重要性的理解和接受程度，并通过其重视支持与组织实施，动员单位全体员工的参与，从而推动单位内部控制建设落到实处。

（二）以风险评估为结合点，帮助单位建立适合自身的内部控制

现代审计强调运用风险导向审计方法，即审计任何阶段的工作都要以风险的识别、评估为前提，尤其需要了解该单位内部控制的设计与执行情况。因此，国家审计机关或内部审计机构在审计的过程中，可以帮助单位进一步认清其单位层面、业务层面内部控制建设整体情况，并就内部控制建立与实施中存在的问题提出针对性建议，促使单位能够真正结合其自身实际情况开展内控建设工作。

（三）用定期与不定期督查形式相结合，督促单位内部控制的不断完善

2012年11月财政部颁布的《规范》，要求各单位自2014年1月1日正式开始实施，但调研中发现，多数单位真正启动内控建设工作的时间是在2015年或2016年。由此可见，在各单位被动完成内控建设的初期，外在的督促是不可或缺的，而且内部控制建设工作是一项长期工程，并不是某一时期就能完成的。因此，各单位自身应充分发挥内部审计的监督作用，进一步提高相关机构或部门的权威性和独立性，并定期、不定期地开展内部控制执行情况的审查与评价，督促单位不断完善内部控制建设；国家相关审计机构要对单位内控建立与实施情况进行常态化的定期督查，针对督查中发现的问题，建立专项问题档案，并要求单位限期整改，由专人及时跟进整改进度，从而督促单位不断完善内部控制建设。

总之，基于单位性质的特殊性，其内部控制建设的过程中，需充分发挥内外审计的监督作用，从而督促其通过不断完善内部控制，提高工作效率，增强服务对象对单位工作的满意度，最终保障国家治理体系和治理能力现代化的早日实现。