我国城市轨道交通运营监管组织结构的发展分析

陈维亚，邓李媛，陈春晓 CHEN Weiya,DENG Liyuan,CHEN Chunxiao

（1.中南大学 交通运输工程学院，湖南 长沙 410075；2.长沙理工大学 交通运输工程学院，湖南 长沙 410114；3.湖南铁路科技职业技术学院 铁道运输管理与经济学院，湖南 株洲 412006）

(1.School of Traffic and Transportation Engineering,Central South University,Changsha 410075,China;2.School of Traffic and Transportation Engineering,Changsha University of Science and Technology,Changsha 410114,China;3.School of Railway Transportation Management and Economics,Hunan Vocational College of Railway Technology,Zhuzhou 412006,China)

0 引言

发展城市轨道交通已成为发展大中城市公共交通的重要举措。截至2017年底，我国已开通运营城市轨道交通线路的城市共35个，运营线路总长度达4 823km，城市轨道交通也逐步向二三线城市发展[1]。基于城市轨道交通服务是典型的准公共产品、建设经营投资多元化等特殊性质，城市轨道交通的迅猛发展将使得行业主管部门对城市轨道交通运营监督管理的责任越来越重，监管挑战性也越发凸显。

目前，我国城市轨道交通运营监管的焦点集中在运营安全和服务质量监管两个方面，在实践和理论研究方面主要针对监管法律法规[2]、体制机制[3]、技术方法以及具体城市的管理经验[4]。本文从城市轨道交通运营监管组织架构这个视角切入，从宏观组织结构和属地组织结构两个层面分析和阐述监管机构的发展现状和优缺点，以期对轨道交通处于起步阶段的城市属地监管组织结构的设置和未来走向网络化运营后监管组织结构的过渡发展提出参考性建议。

1 我国城市轨道交通运营监管组织结构的现状

1.1 宏观组织结构及职能分配

2008年国务院开展政府机构改革，交通运输部取代原建设部对城市轨道交通的运营进行行业管理。根据我国《城市轨道交通运营管理办法》等法规条例[5]，我国城市轨道交通运营行业主管部门的宏观组织结构及职责分配如图1所示。

我国城市轨道交通运营监管主要是采取政府直接监管的形式[6]，宏观组织结构是一种典型的条块结合的结构。城市轨道交通运营监管机构的上层是按照专业、职能领域的“条”进行管理，到城市轨道交通所在地按“块”进行属地管理。宏观监管组织结构层级鲜明，上传下达，分工明确。

图1 我国城市轨道交通运营监管宏观组织结构

1.2 属地组织结构形式及特点

在同一上层监管架构下，我国城市轨道交通各地的组织结构、职能分配呈现出不同特征。从组织架构设置对监管效率效能的影响角度考虑，由于各城市本身存在直辖市、副省级市、地级市等行政级别差异，因此，直接按照属地监管机构行政级别进行分类意义不大。因此，宜按照各城市设置承担轨道交通运营监管的独立机构部门（例如轨道交通运营管理办公室、轨道交通处、轨道交通管理科等）及其所处的监管层级等级为依据，对我国现行的属地城市监管组织结构形式进行模式归纳。综合分析国内各大城市的情况，可提炼出两种典型的属地监管组织结构形式，详见图2。

图2 我国城市轨道交通运营监管属地组织结构形式

（1）轨道交通专门化运营监管

市交委/市交局下设立专门的轨道交通运营管理办公室——负责轨道交通运营管理各项业务，例如运营安全、运营服务质量、设备设施管理、综合协调、行政执法等集一体的组织机构。

以北京为例，北京市交委设置了轨道交通运营监管处、轨道交通设备设施监管处、轨道交通综合协调处、北京市轨道交通指挥中心和北京市交通执法总队轨道执法大队。这“三处、一中心、一大队”组成轨道交通运营管理办公室，将原来分散到运管局、路政局、执法总队等二级部门的轨道交通管理职能集中，全面统筹负责轨道交通运营监管工作。

这种组织结构形式的明显特征是有专门的轨道交通运营监管机构，直接接受市交委的垂直管理，上下层级关系直接简单。各部门各司其职，职责明确不冲突，集结统一协同能力增强[7]，交叉管理、多头管理、管理真空等问题得到有效地规避，监管效率效能提升，对于轨道交通运营监管中的独特问题能够得到较为快速和有针对性的解决处理。深圳和武汉等城市属于这一类组织结构形式。

（2）公共交通协调化运营监管

市交委/市交局既设置有负责轨道交通的内设机构部门，又设置有负责轨道交通的直属单位。这种“内设外属”结构形式的形成主要是基于机构体制编制、改革重构和专业人才的考虑。考虑到行政内设机构部门的编制有限，现有机构调整幅度不宜过大，轨道专业管理人员需求增加，为了满足轨道交通监管的需要，外设直属单位辅助其进行轨道交通监管各项业务的展开落实。

这一做法主要有如下特征：在城市轨道交通开通运营后，在原有的城市交通管理部门基础上增加轨道交通职能和相应编制，与此同时，在上级交通行政主管部门中同样增设轨道交通管理职能和编制，满足对城市轨道交通运营监管的需要。

以广州为例，广州市客运交通管理处内设公交管理科承担对原有公交行业和新增轨道交通的监管职能，同时，在广州市交通委员会这一上级行政主管部门中的内设部门客运管理处中增设轨道交通的职能，将广州多种公共交通方式如公共汽（电）车、轮渡、出租小客车、轨道交通等集中起来统一进行监管。

这一组织结构形式通过小幅度的机构调整改革实现对轨道交通的运营监管，可行性和可操作性较强，而且，在城市公共交通的协调发展发面优势更为显著，便于开展多模式城市公共交通规划，协调多模式公共交通的综合管理[8]。这一组织结构形式目前在国内各大城市的应用较广，上海、重庆、杭州、南京、长沙等城市都有不同程度的应用。

综合上述分析，上述两种属地轨道交通运营监管组织结构形式各有优势，见图3。

图3 属地轨道交通运营监管组织结构形式对比分析图

2 发展建议

2.1 合理选择组织结构形式

除北上广深等少数轨道交通发展较为成熟的城市之外，对大多数城市来说，城市轨道交通还处于发展起步阶段，监管机构的设置受限于相应的体制编制和管理人员的专业化程度。因此，对于轨道交通处于起步阶段的二三线城市而言，采用公共交通协调化运营监管这一组织结构形式能够基本满足对轨道交通的监管需求，而且对现有机构的改革重构影响程度较小，人力、物力、财力的要求相对较低，可行性和可操作性强。随着城市轨道交通逐步迈入网络化运营，监管任务繁重，可考虑过渡选择轨道交通专门化运营监管，配置专业的人力物力资源，建立更为精细化的工作机制，加大轨道交通的各项业务职能的监管力度，更具针对性地解决城市轨道交通的独特问题。

2.2 充分借助外部资源力量

受制于轨道交通行业的庞大复杂性和网络化运营发展程度，仅依靠政府部门监管资源，监管效率和效能难以保障。总结国内外监管经验，积极引入第三方专业机构如行业协会、国际标准化组织、第三方检测认证机构等，通过它们的合法性、专业性和技术性来克服监管部门的瓶颈盲点，强化行业监管力度；加强社会化监管如开展乘客满意度调查、疏通公众意见或志愿者服务等，建立健全政府部门、运营单位和乘客大众的沟通渠道，查补监管漏洞，提高监管针对性。

2.3 积极创新监管方式

监管机构应创新监管方式，可采用“互联网+监管”、“大数据+监管”和“双随机—公开”等新手段，建立监管信息平台，实现监测、执法检查、项目稽查的实时化，成为客流预测/预警和应急管理的辅助手段，保证监管工作的公开公正透明化，落实监管评估的科学合理性。

3 结束语

在以政府直接监管为主导的条块型组织结构中，城市轨道交通运营属地监管机构形成了轨道交通专业化运营监管和公共交通协调化运营监管两种典型的组织结构形式，两种形式各有优势。为了充分发挥监管的效率和效能，在城市轨道交通发展的不同阶段，属地监管机构可合理选择和发展组织结构形式，充分借助外部资源力量，积极探索“互联网+”、“大数据”和“双随机—公开”等监管新手段，引导城市轨道交通行业的健康发展。

[1]王有发，杨照，庞瑾.2017年中国城市轨道交通运营线路统计和分析——中国城市轨道交通“年报快递”之五[J].城市轨道交通研究，2018(1):1-6.

[2]张子栋，苗彦英.中国城市轨道交通法律法规体系研究[J].城市交通，2012,10(6):36-42.

[3]冯洋.完善城市轨道交通运营机制研究[D].天津：天津商业大学（硕士学位论文），2013.

[4]李珺.昆明市轨道交通运营监管研究[D].昆明：云南财经大学（硕士学位论文），2015.

[5]国家建设部.城市轨道交通运营管理办法[Z].2005.

[6]蒋阳升，卢喜招，王鹏程.网络化运营下城市轨道交通监管体系研究[J].都市快轨交通，2014,27(5):39-42.

[7]蒋玉琨.城市轨道交通运营行业监管模式研究[J].城市轨道交通研究，2012,15(6):5-7.

[8]杨铭，秦华容，林鸿.城市轨道交通运营行业监管体制构建策略[J].特区经济，2014(11):76-78.