社会治理视域下政务微平台建设与监管研究

2018-06-13刘丽

新闻世界 2018年6期

刘丽

【摘要】我国政务微平台的职能定位经历了从政务公开的平台到社会治理工具的变迁。2010年以来，研究者从关注自媒体的技術属性转向关注其作为社会群体关系网络的社会属性。研究焦点问题包括政务微平台与政府网络舆论引导的关系研究和政务微平台运作机制研究。但单一的“行政效能”研究视角已经很难进一步从学术角度解释媒介化社会情境下，多元治理主体如何参与社会网络治理的现实问题，包括协同视角在内的更加多元的学科视角将有助于解释这一问题。

【关键词】社会治理；政务微平台；政务微博；政务微信

党的十九大报告指出，要打造“共建共治共享”的社会治理格局，进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理机制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。在这一背景下，作为新型的社会治理工具——政务微平台的飞速发展进一步引发学界关注。鉴于相关领域的研究丰富而驳杂，本文试图通过介绍2010年以来我国政务微平台研究的部分成果来述评研究现状，为我国社会治理问题的研究提供一定参考。

一、政务微平台职能定位的变迁

政务微平台是新世纪以来各级政府主动进行政务公开的新媒体技术应用，通常包括政务微博、政务微信和新闻客户端等网络平台。2009年以来，微博和微信依托于WEB、WAP等网络技术，以新颖简短的文字形式和即时分享的系统功能，实现用户之间的开放式交互。政府部门作为主体开设的政务微博与政务微信公众号实现了政府和公众之间文字、音乐、视频等资料的即时分享。

十年来，我国政务微平台的职能定位经历了从政务公开的平台到社会治理的工具的变迁。早在2009年，湖南桃源县政府开设官方微博“桃源网”账号，成为我国最早的政府机构微博账号。2012年8月23日，广州市白云区政府应急管理办公室开通“广州应急-白云”微信公众平台。第二天便发布了河源震情，打造了国内政务微信首个成功运营的案例。政务微博展示了在日常信息发布和突发事件处置中不可替代的作用，日益成为政府政务公开和应对突发性事件的重要平台。自此，各级政府陆续开设微博微信账号进行信息公开，数量呈现井喷态势。

2013年，各级政府主动推动各类政务新媒体平台建设，建立了以“微博+微信”为主要平台的电子政务2.0模式下的公共管理方式。2016年11月国办80号文件《<关于全面推进政务公开工作的意见>实施细则》，进一步提出“全媒体”政务公开的理念，政务公开的“全媒体”包括：政府网站、中央与地方主要新闻媒体，都市类、专业类媒体，新闻网站、商业网站、国际主流媒体、新兴媒体等。经过4年的发展，截至2017年6月30日，经过新浪平台认证的政务微博达到171411个，其中政务机构微博132012个。[1]我国正式进入平台化政务管理的新时期。

此后，党和政府进一步规范各级政府微平台的建设和运用管理。2017年上半年，中共中央办公厅、国务院办公厅接连印发了《关于促进移动互联网健康有序发展的意见》《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》等一系列重要文件，在促进移动互联网与公共服务深度融合、利用政务新媒体提高信息公开、公共服务和社会治理水平、增强政务公开实效等方面提出了进一步的要求。一系列举措标志着政府微平台由政务媒体向社会治理工具转变。

虽然实际定位有其发展的过程，但社会治理从一开始就是从政务微平台运作实践中生发的基本问题域。实践的飞速发展和微平台功能定位的变迁促使越来越多的研究者在深入研究政务微平台问题时，从关注其作为自媒体的技术属性转向其作为社会群体关系网络的社会属性。一方面，政务微平台不仅是政府信息的发布平台，更是与其管理部门（党宣和政府部门）、传统媒体以及包括网络意见人士在内的公民及社会组织构成的网络社区（community）。这种社区是由众多异质的以兴趣为基础的社区成员组成的社会共同体。另一方面，政务微平台也是信息（知识、情感、信念）转移的场域。政务微平台在信息推送过程中，主体、客体在协同化的动态交互过程中互相联系，从而构成了知识主体组成的知识网络，在社会公共生活中发挥着交叉融合的桥梁作用。

二、相关研究的特征及其问题

在风险社会与信息时代双重考验下，我国政府信息公开与社会治理创新已经进入攻坚阶段。面对舆论引导基本逻辑和社会舆论格局的改变，各级政府推出的政务微平台承载了政务公开、信息发布与形象建构和舆论引导等多方面的职能。这使得政务微平台成为信息管理、关系社会学和组织传播等领域共同关注的研究对象。研究者通常在公共政策制定和社会治理的效果层面上探讨政务微平台的各部门协作问题。可以概括为以下两大主题：

主题一：政务微平台与政府网络舆论引导的关系研究

2013年以来公共危机事件中微博舆论场作用凸显，研究者不约而同地聚焦到政务微平台的（价值层面的）舆论引导功能和（事实层面的）网络理政功能上。他们或是通过对微观个案的考察，提出政务社交媒体对原有的官民沟通格局带来了哪些新的变化，而在告知、解释、引导和宣传等哪些作用上未能充分发挥作用；[2]或是直接提出政务微平台在思想观念、开博认证、运营维护、语言文风、机制建设方面存在的普遍性问题。[3]

主题二：政务微平台运作机制研究

政务微平台内部的部门协同和机制协同也是研究焦点之一。研究者提出网络治理的治理机制的关键在于信任机制和协调机制的培育；[4]另外，研究者大多认同通过国家制度确保政务微博等平台的规范性、权威性，建立健全整体联动机制：加强政务平台系统内部的互动与协作；与政府部门的其他传播渠道如官方网站、传统媒体等进行有效互动，以最大限度发挥整合传播效果；[5]虽然与立法规制和政府监管相比，自律机制是一种成本较低、效果较好的有力工具。但在谣言监管方面，政府各监管部门应切实承担起明确的职责，形成监管合力；[6]有研究者以多元主体公共治理为依托，提出政务微博自主平台的设想。认为可以依托商业微博或者党报传媒集团微博，与其他问政平台互通互动，提倡自主建设微平台。[7]

必须注意的是，实践中的多元定位往往使我国政务平台“缺少一种基于系统化管理的整合传播的合力”。[8]相关研究也出现以下问题：

首先，单一的“行政效能”研究视角已经很难进一步从学术角度解释媒介化社会情境下，多元治理主体如何参与社会网络的协同问题。2013年以来，与微平台实践发展对应的是以公共管理学科为主体的学术研究的快速跟进。针对政务微博与政务微信有企业（如腾讯公司）、媒体机构（如人民网）、高校科研院所（如社科院、人民大学舆情所、中国传媒大学）等机构以沟通协作方式纷纷进行调研并发布相关报告和研究成果。其中“行政效能研究”成为主流研究视野。研究者强调从公共事务参与主体的角度（政府、社会组织、媒介、社区、公民等）通过互动、合作和协调，寻求共识合作，提升共同对公共服务进行管理的能力。近年来根据协同治理的特性，还初步关注并评估其参与能力、竞争机制健全能力、公共需求征集能力、信息发布能力、决策民主能力、公共服务规制能力和绩效评估能力等。但这类研究大多还是从工作流的角度上探讨各级宣传部门和政府部门的协同办公问题，讨论对技术平台如何进行功能扩展与优化，无法进一步在更深层次上阐释学理。

其次，目前学界对于政务微平台的功能定位已经不存在大的歧义，但对政务微平台应该如何办，应该办成什么样，仍然缺乏规范性研究。这导致在具体研究中，不同学科的研究者仍然从不同层面上较为随意地使用不同途径和研究方法，市场满意度与政治功能的实现等术语往往是混用的。如有研究者认为我国政务微博的管理风险主要来自于政府机构使用的政治语态与草根言论语境的强烈反差，更应当从政务微博的话语角度进行工作改进；[9]但也有从技术角度分析的研究者认为互动性、精准性、抗干扰性、亲密性等指标显著正向影响用户感知有用性、感知易用性。[10]总体来说，政务微平台是管理者（政府）的政务职能延伸已经在公共管理视角下有了比较充分的研究，但在微平台同时与被管理者（公民组织）共同承担社会治理的责任的问题上，仍然缺乏相关研究。

三、政务微平台运作机制研究趋向与展望

上述问题的实质在于如何阐释社会治理中的“主体”问题，作为政治学中重要而又复杂的理论问题，相关理论视角的缺失在一定程度上限制了政务微平台研究的深入进行。

2013年以来，更多的研究者试图避免深入探讨这类主体问题，研究成果重在描述并评估政务新媒体的现实效果。20世纪70年代发展至今的社会网络视角成为热门研究方法。运用这一方法的成果包括采用社会网络方法定义政务微博中各主体间的关系及其在社会网络中的位置，如认为我国当前十大政务微博已经形成多结构洞、涉及面广泛的、稳定的社会网络体系结构。[11]运用结构同位理论、度中心性等关键概念来描述政务微平台内部的社会网络状况。从凝聚力，联通性，碎片化，网络密度等指标对政务微博和政务微信进行对比等。[12]这类研究往往又与知识管理学关联紧密，隐含前提是政务微博是一种嵌入式文化和社会网络，这种社会网络结构直接影响网络成员间知识的传递和共享。[13]

而在我国政务微平台的实践蓬勃兴起的同时，最为突出的运营管理问题，其实无法逃避对主体问题的讨论。从这个意义上来看，是实践的发展迫切需要从公共空间的有效性角度，探讨主体与社会主体的网络化互动，并对此作出理论阐释。

更加多元的学科视角可能有助于解释这一问题。当前一种较有影响力的观点是，网络是一种具有共同价值诉求的自组织系统。即时网络时代需要倡导新的网络治理模式，致力于主体间良性互动和合作讨论政务微平台问题。如空间有效性是指空间能否对社会网络延续和发展起到积极推动的作用。由此政务平台在投入使用后能按照其预期的效果促进社区内原有的社会网络，或引导新形成的社会网络与原有的社会网络有机融合，或促进社区内各类社会网络健康、和谐地发展。

基于当下较多描述性分析，较少规定性研究的现状，通过有针对性的实际调研，聚焦各级政府政务微博与政务微信的运作机制，从协同视角进行探讨，丰富已有的关于政府传播的研究成果。从系统观点进行职能定位和功能整合，将会推动我国政务平台健康发展。