农产品SPS特别贸易关注分析与应对建议

戚亚梅，石昊飞，郭林宇

(中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所，北京 100081)

从国际贸易的实践来看，食品贸易特别是与农产品相关的质量安全措施更多地体现在卫生与植物卫生措施(SPS措施)方面。SPS措施在保护动植物健康和消费者安全的同时，也由于国家之间科技、管理等存在的差异引发了不少国际贸易摩擦。世界贸易组织(WTO)的《实施卫生与植物卫生措施协定》(简称SPS协定)规定设立SPS委员会为成员提供表达关注、解决贸易摩擦的平台，鼓励各成员就所关注的特定卫生与植物卫生问题或措施进行磋商、谈判[1]。在一年三次的SPS委员会会议中，“特别贸易关注”(STCs)是其中重要的议题。根据SPS委员会长期以来的特别贸易关注议题实践，特别贸易关注是在多边框架下解决和推动阻碍农产品和食品出口中国际贸易摩擦的选择之一[2-3]。以1995—2016年间SPS委员会会议上所提出讨论的SPS特别贸易关注为基础，本文分析了SPS特别贸易关注以及农产品相关特别贸易关注的总体情况，重点研究了涉及中国的农产品特别贸易关注的特点，就如何推动中国农产品SPS特别贸易关注的解决提出建议。

1 资料来源

本文研究、分析的资料主要来源于WTO的SPS信息管理系统、WTO历年SPS特别贸易关注报告以及相关的SPS例会报道。在对于上述来源的资料和数据进行翻译、整理、归类后，对农产品相关的贸易关注进行详细分析。

2 数据分析

2.1 SPS特别贸易关注概况

1995—2016年，在SPS委员会会议上，WTO成员先后提出416项特别贸易关注[4]。图1显示，2002年所提出的关注最多，达43项；此后直至2009年，SPS关注数量呈波动下降趋势，自2007年后，波动幅度减小。在416项特别贸易关注中，有240项关注由发展中成员提出，发达成员提出的数量为238项，而最不发达成员仅提出5项。在现有关注中，有318项关注得到了发展中成员的支持，193项得到发达成员的支持，最不发达成员对14项关注表达了支持。SPS委员会对特别贸易关注的报告显示，222项特别贸易关注的被关注方为发展中成员，发达成员受关注数量为220项，最不发达成员为1项。

图1 1995—2016年WTO成员提出的SPS特别贸易关注

历年SPS关注主题可分为食品安全、动物卫生、植物卫生以及其他问题4类。其中，动物卫生和食品安全是成员关注最集中的2个主题，所占关注数量接近或超过了1/3(图2)。在416项SPS特别贸易关注中，有大量关注被WTO成员反复多次提及，其中，25%(104项)的关注至少被提出4次。根据SPS委员会的报告，自1995年以来，已有146项SPS特别贸易关注报告解决，32项关注被报告部分解决。

图2 1995—2016年SPS特别贸易关注各主题所占比例

2.2 农产品相关SPS特别贸易关注分析

与农产品(含饲料)相关的特别贸易关注是WTO成员关注的重点。1995年至今，这类关注共286项，占SPS特别贸易关注总量的68.75%。其中，1997—1998年和2001—2005年是成员提出关注较多的时期，而近三年来成员关于农产品的关注数量保持平稳(图3)。这些关注分别由51个WTO成员提出，其中欧盟、美国、阿根廷、中国、巴西是提出关注最多的前5位WTO成员；而被关注的成员有69个，主要集中在欧盟、美国、中国、日本、印度、澳大利亚、印度尼西亚、巴西和墨西哥等成员。不论是提出关注方还是受关注方，欧盟、美国、中国、巴西、印度和墨西哥都是热点成员，位居前十之列。

对历年SPS特别贸易关注涉及具体问题的分析显示，成员的农产品特别贸易关注的关注点涵盖动植物健康、食品安全、国际标准、区域化、透明度、不适当延误等20多个方面。它们既有针对具体措施类型和产品的关注，也有涉及措施实施过程中的WTO协定原则执行等法规问题的关注。其中，动物健康和人类健康是最经常被提及的2个关注点，相关的特别贸易关注数量均在45%以上；食品安全和国际标准/协调一致性则均占关注总量的30%以上。此外，植物健康、人畜共患病以及风险评估也是关注较多的3个方面，占20%以上(图4)。与其他关注问题相比，与动物检疫卫生相关的关注内容更为多样，一般可以进一步划分为口蹄疫(FMD)、疯牛病(TSEs)、禽流感(AI)和其他动物卫生问题，如近年来讨论增多的非洲猪瘟、施马伦贝格病毒等。

根据SPS委员会2016年的报告，自1995年以来，已有113项与农产品相关SPS特别贸易关注报告解决，部分解决的贸易关注有26项；此外，有147项关注成员未报告解决状态。解决和部分解决的农产品SPS特别贸易关注占SPS特别贸易关注总量的48.60%，解决情况略好于SPS特别贸易关注解决的平均水平(43.30%)。

图3 1995—2016年农产品相关SPS特别贸易关注

图4 1995—2016年农产品相关SPS特别贸易关注涉及的主要议题

3 与中国相关的SPS特别贸易关注分析讨论

根据对2001年底中国入世以来农产品相关SPS特别贸易关注的研究分析，有以下几点发现：

(1)中国农产品贸易往来频繁的地区恰恰是特别贸易关注的多发地区。2001—2016年，中国向其他WTO成员提出SPS贸易关注34项，其中涉及农产品(含饲料)的有22项，被关注的成员分别为美国、日本、欧盟、澳大利亚、菲律宾、加拿大和巴西。其中，美国、欧盟和日本又是中国关注频率最高的国家和地区，共有18项关注是针对上述3个国家和地区的。在此期间，其他WTO成员也针对中国提出了31项特别贸易关注，其中涉及农产品的有18项，分别由美国、欧盟、阿根廷、巴西等8个成员提出，其中，美欧所提关注占13项。这些成员均为中国农产品贸易的重要伙伴。可见，中国无论是作为关注方还是被关注方，其关注涉及的WTO成员具有非常高的重合性，这与中国农产品贸易往来的实际情况是一致的[5]。

(2)畜禽产品进口限制、水海产品进口管理及农兽药残留限量要求是中国农产品贸易关注的重点。近年来，受到其他市场基于检疫卫生、人类消费健康等理由而采取措施的影响，中国畜禽产品、水海产品出口受阻较多；此外，历年各成员通报的SPS措施中，农兽药残留管理措施占比巨大，农兽药残留限量要求成为中国农产品出口受阻的重要因素[6-8]。中国的这一贸易现实和关切在SPS农产品特别贸易关注中得到突出体现。自入世以来，中国关于美国对鲶鱼管理措施以及海产品进口监管计划、澳大利亚虾产品进口限制和巴西水产品国际认证等4项关注在SPS委员会被提出了20次。对美国关于含肉、禽肉、蛋产品的食物产品以及欧盟熟制禽肉进品限制等提出4项14次关注。中国对日本就农产品相关措施的关注有7项，其中6项是关于日本食品安全法案、肯定列表制度中限量管理的要求，被提出关注17次。显然，不论从关注的数量还是频次来看，畜禽产品进口限制、水海产品进口管理以及农兽药残留限量要求是中国农产品贸易关注的重点。

(3)为保护消费安全而实施的畜禽产品进口限制管理的科学性及与国际标准的协调性是其他WTO成员关注中国的重点。在其他WTO成员对中国所提的18项农产品贸易关注中，关于中国畜禽产品进口限制措施是关注的焦点；有50%的关注(9项)是针对其提出的，其中又以美欧提出的关注最多，各有4项。在美国所提出的4项关于畜禽产品的关注中，均就中国进口限制措施与国际标准协调一致性、科学依据和风险评估方面的问题提出关注。欧盟也在其提出的2项畜禽产品关注中针对措施是否与国际标准协调一致和风险评估提出关注。显然，措施的科学性以及与国际标准的协调性等问题是美欧等其他成员对于中方畜禽产品进口限制措施的重要关切点。

(4)WTO《SPS协定》的透明度原则是中国SPS措施实施中经常被质疑的问题。在对中国提出的18项农产品特别贸易关注中有4项涉及到措施实施的透明度问题，而且提出关注的均为美欧发达成员。可见，中国虽然已大幅度提升履约能力，并在很多方面成为WTO成员的优秀示范，但是在SPS管理和措施的通报机制完善方面还有进一步提升的空间。

(5)利用SPS委员会的平台保持关注问题的热度对于其解决具有积极作用。一般情况下，贸易关注的解决途径主要包括争端解决机制、双边或多边磋商谈判两类。由于争端解决在时间、精力和成本上耗费较高，因此，双边或多边磋商谈判是更为多见的解决途径。根据WTO信息系统数据显示，在中国提出的22项农产品特别贸易关注中，未报告解决状态的有12项，报告已解决和部分解决的各为5项，占中国所提农产品相关贸易关注的45.46%，这一比例略低于SPS农产品贸易关注解决的平均水平(48.60%)。在报告已解决或部分解决的关注中有50%都曾被至少提出过4次；而在未报告解决状态的关注中则有66.67%(8项)只被提出过1次。这从一定程度上反映保持关注的持续性和热度对于促进关注的解决具有一定的积极作用。

4 建议

4.1 进一步加强SPS措施实施过程中《SPS协定》主要原则的贯彻和体现

为了确保各成员在行使其认为适当健康保护水平的主权过程中不会因滥用这些权利而对国际贸易产生不必要障碍，《SPS协定》提出了透明度、科学性、等效性等多项主要原则，以规范各成员的SPS管理和措施。前述其他WTO成员对中国贸易关注的分析显示，SPS管理措施的科学性以及实施的透明度是中国被关注的热点问题。对照《SPS协定》，入世15年以来，在透明度义务履行方面，国内一些相关部门仍未给予足够的重视，有些也未形成明晰的通报程序[9]。因此，在满足《SPS协定》规定的通报机制完善等方面尚还需要进一步树立各部门的意识，加强相关知识的普及，尽快理顺国内SPS管理体系，明晰各方面的职责。此外，在制定实施SPS措施保障国内动植物卫生和消费安全的同时，还可结合利益相关方的关注点，进一步加强对于措施科学性的解说工作。

4.2 注重综合分析，充分发挥多边合作应对的作用

一项SPS措施的出台、实施，涉及的不仅有生产经营者的利益，往往还包括进口商以及相关上下游产业多方面的利益，牵涉的WTO成员也往往不只一个，参与方具有多文化的特点[10-11]。在中国提出的已报告解决或部分解决的特别贸易关注中，就有多项是与其他WTO成员共同提出或是得到其他WTO成员共同支持的。例如，2005年，中国就美国鸭梨进口限制措施造成产品进口的不适当延误等提出关注。该项关注得到了欧盟的支持，并于2013年报告解决。又如，中国和泰国联合对澳大利亚虾及虾产品一般进口风险分析以及临时检验措施等措施提出特别贸易关注，并得到了欧盟、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、斯里兰卡、越南等成员的广泛支持。澳大利亚每年大量虾产品，其中有一半以上来自于进口。新的管理措施牵涉到澳大利亚国内外多方面的利益，不仅会对中国、泰国、越南等国的水产品出口企业的产品出口产生重大影响，同样，也会对澳大利亚海产品进口协会、澳大利亚本国的虾产业和消费者等相应地产生连锁影响。新措施公布后，越南渔业代理商和渔业管理部门就明确表示不满，认为新规定是不合理的，联合其他东盟国家利用WTO平台进行申诉，反对澳大利亚的进口管理措施。该关注在经历众多WTO成员多次关注后于2013年被报告部分解决。可见，为了有效应对国外农产品技术性贸易措施，需要加强对可能涉及的各方面利益与关系的综合分析，积极沟通协调，联合具有共同利益的成员一起做出反应，表达观点和关切，推动SPS措施的有效应对和贸易关注的解决。

4.3 加强国际标准化工作建设和在国际组织中的话语权

《SPS协定》明确规定了有关的国际标准制定组织，即世界动物卫生组织(OIE)、国际植保公约组织(IPPC)、食品法典委员会(CAC)。根据该协定的规定以及SPS委员会特别贸易关注的实践可以看出，应委员会主席或关注一方的邀请，国际组织可以在磋商中针对关注中涉及的国际标准、指南、建议等技术问题进行相应的介绍、澄清等。因此，虽然它们不能成为特别贸易关注的提出方、支持方或关注方，也不能对关注问题进行裁决，但是鉴于协定给予的地位和角色定位，其影响力仍然不可忽视。加强国际标准化活动的参与，提高国际标准化活动的话语权一直是中国国际标准化战略的一个重点。食品法典(CODEX)是食品安全国际标准化活动的最重要平台之一。农药残留限量标准是当前国际农产品贸易中重要的SPS措施。作为CAC重点关注的委员会——国际食品法典农药残留委员会(CCPR)的主席国，中国积极承担国际标准制定工作，在农药残留国际标准制定中的话语权正逐步增强。随着消费者对于食品安全的关注，特别是近些年国际上食品安全事件频发，作为农产品的生产和出口大国，考虑到整个产业的发展和贸易利益的维护，在国际标准组织工作方面，中国还应进一步加强相关活动，提高影响力。◇

[1]田静，李晓瑜，毛雪丹，等.1995—2010年SPS委员会与食品安全相关特别贸易关注的研究[J]. 中国食品卫生杂志，2012，24(6)：569-573、589.

[2]李海清，等.WTO/SPS特别贸易关注磋商机制研究[J]. 中国兽医学报，2012，32(5)：798-804.

[3]周桂荣，程震.WTO/SPS“特别贸易关注”对我国食品安全标准的影响[J]. 对外经贸实务，2014(3)：44-47.

[4]WTO SPS委员会.特别贸易关注(G/SPS/GEN/204/Rev.17)[EB/OL].(2016-03-07)[2017-05-01].

[5]戚亚梅.SPS措施频出环境中的中国农产品贸易发展[J]. WTO经济导刊，2010(11)：90-92.

[6]戚亚梅，叶志华.基于WTO通报视角的国外农产品技术性贸易措施特点分析[J]. 世界农业，2012(10)：8-13、25.

[7]戚亚梅.农产品技术性贸易措施实施热点和趋势分析[J]. 世界农业，2014(11)：94-98、204.

[8]戚亚梅，郭林宇.国际农药技术性贸易措施发展趋势——基于SPS通报的分析[J]. 农产品质量安全，2015(6)：52-56.

[9]吴松浩，任娇，郭建红，等.2002-2016年我国食品安全SPS特别贸易关注分析及对策研究[J]. 检验检疫学刊，2016，27(2)：64-68.

[10]施卓人，张鑫.技术性贸易壁垒特别贸易关注现状研究[J]. 轻工标准与质量，2015(2)：15-18.

[11]王燕青，刘建垒，武拉平.我国农产品市场的“十二五”回顾及“十三五”展望[J]. 中国食物与营养，2016，22(4)：5-9.