国家公园旅游生态补偿机制构建——以武夷山国家公园为例

李 想 ，郑文娟

（1.三明学院 国家公园研究中心，福建 三明 365004；2.福建师范大学 旅游学院，福建 福州 350007）

党的十八大以来，生态文明战略对国家公园体系建设和生态补偿制度建设提出了新的要求。国家公园作为一种特殊的保护地类型，承担着生态保护、统一规范管理、明晰资源权属、创新经营管理和促进社区发展等任务。按照世界自然保护联盟（IUCN）对国家公园的功能界定，生态保育和游憩供给是国家公园肩负的两大基本任务。[1]（P17-32）因此，如何在国家公园游憩开发和生态环境保护之间取得有益的平衡至关重要。旅游生态补偿作为一种“内在协调”方式，能够有效统筹协调各方利益关系，达到旅游发展与生态功能保育兼顾的目的，成为国家公园保护地可持续发展的热点问题。目前，武夷山国家公园建设处于试点阶段，保护地还存在着环境冲突和“规制失灵”等现象，特别是经济建设和旅游开发活动对武夷山国家公园建设和管理形成了巨大压力。选取武夷山国家公园作为本次研究的案例地，不仅有助于国家公园试点顺利验收，而且可尝试探索、总结，形成可复制、可推广的旅游生态补偿模式，推动国家生态文明建设成果展示体验示范区建设。

一、旅游生态补偿机制研究综述

（一）旅游生态补偿的内涵

旅游生态补偿内涵的明确，关涉补偿实践中能否精准把握政策走向以及具体制度选择。在国外，“旅游生态补偿”并没有作为一个正式的概念被提出来，其内容大多存在于一些国家公园等保护地的实践中。[2](P623－636)在国内，相较于生态补偿，旅游生态补偿研究相对滞后，尚处于一个理论探索期，未形成较为一致的看法。（见表1）一部分学者从有偿使用的角度，认为旅游生态补偿主要是一种经济手段，以此来减轻旅游活动对环境的损坏[3](P111-113),[4](P238-241)；一部分学者从生态服务价值的角度出发，认为旅游生态补偿的实质是一种价值交换行为[5](P49-53),[6](P167-168)；还有一部分学者认为旅游生态补偿是利益相关者间利益关系调整的制度安排，主要目的是保护旅游地的可持续发展[7](P477-482),[8](P2194-2201),[9](P52-59)。本文认为，旅游生态补偿的内涵不仅要包含生态环境保育之目的，同时还应当体现社区居民参与及可持续发展等目标，是关涉多元主体相互间利益关系协调的制度安排。

表1 旅游生态补偿概念一览表

（二）旅游生态补偿利益体

辨别旅游生态补偿利益体，可明确利益相关者在补偿机制中的身份和责任。[10]（P64-66）旅游生态补偿利益体包括补偿主体和补偿客体，其界定基本遵循“谁利用谁补偿，谁受益（损害）谁付费”的原则。

在通常情况下，旅游生态补偿主体是指从旅游资源以及经营活动中受益的单位和个人以及破坏生态旅游资源的企业和个人，地方政府因其在旅游开发与生态补偿中举足轻重的地位，也被纳入其中。[9](P52-59)主要分类如下：一是政府主体，包括各级政府以及相关管理机构；二是市场主体，包括从旅游中获益的相关旅游企业和个体（游客）；三是其他主体，包括各类保育组织、非政府组织（NGO）和基金会。值得一提的是，吴耀宇认为不同级别的自然保护区应该有不同的补偿层次，具有世界意义的保护地应该争取国际社会的必要支持。[6](P167-168)对于武夷山国家公园而言，作为世界级的遗产保护地，国际组织、基金会和NGO应纳入补偿主体中。旅游生态补偿的客体通常分为两类：一是对自然的补偿，主要指生态环境及其生态服务功能等方面；二是对人的补偿，主要指生态环境破坏的受损者、环境变化导致生计能力丧失的社区居民以及环境治理和维护者。[9](P52-59)

（三）旅游生态补偿的标准

补偿标准核算是旅游生态补偿的核心，关系到补偿效果与可行性。[11]（P2870-2877）国外学者多基于“受益者付费”的视角，运用意愿调查法（CVM）计算补偿标准，或者利用生态系统服务价值评估来研究旅游生态补偿标准问题。[12](P1-42),[13],[14](P293-312),[15](P3-15)国内学者有采用生态足迹模型、博弈模型、土地机会成本、游憩功能价值、生态系统服务价值等方法单独或者综合计算旅游生态补偿标准[16](P735-744),[17](P95-103)。以上方法可以归纳为旅游资源价值估算、机会成本损失核算、保护成本核算以及支付意愿核算四种思路，但是上述方法在使用上都有条件限定，存在一些局限。

因为旅游本身的复杂性和特殊性，旅游生态补偿标准核算很难套用某一种具体的方法。核算的依据常常受旅游开发效应、土地价值和地方物价水平等影响，即便在同一区域范围内，不同地段的时空差异也是补偿标准动态变化的重要参考因子。

（四）旅游生态补偿的模式

目前，旅游生态补偿模式基本沿袭生态补偿的相关做法。国内生态补偿方式常见的主要有财政转移支付、专项基金、资源税费政策、项目经济合作等，主要还是以财政转移支付为主。国外常见的补偿方式主要有私人交易、市场贸易、资源税费、国际组织捐赠等[18](P1481-1490)，主要是以市场交易为主体。在国内，政府虽然是生态效益的主要购买者,但竞争机制依然可以在生态补偿政策的实施过程中发挥重要的作用。[10](P46-51)

国内旅游生态补偿案例研究中，米珊珊等探讨了四类财政转移型生态补偿模式及其特征。[19](P18-19)杨桂华等提出通过“三权分离”的旅游特许经营制度，结合社区发展打造“造血式”的旅游生态补偿模式。[20](P8-9)还有学者提出采用政府和市场混合式的补偿方式来面对复杂的补偿境况，以实现利益途径的多元化。[21](P15-31)武夷山国家公园的旅游生态补偿，应该遵循可持续发展原则，选择“造血式”补偿模式，做到保育优先兼顾社区生计发展。

二、武夷山国家公园实施旅游生态补偿的典型意义与依据

（一）武夷山是自然人文资源最典型区域

2015年，武夷山被确定为全国九个国家公园试点区域之一，试点范围包括武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区和九曲溪上游保护地带。武夷山国家公园保存了世界同纬度地带最完整、最典型、面积最大的中亚热带森林生态系统，是珍惜特有野生动物基因库，是儒释道并存、人文荟萃之地，是世界丹霞的核心地区之一，是福建母亲河闽江重要源头。武夷山的典型性还在于，试点区内生活着17 000多人，多数人依靠旅游及相关产业为生，在此地探索实施旅游生态补偿机制，总结、形成可复制、可推广的旅游生态补偿模式具有重要价值。

（二）武夷山迫切需要生态价值综合提升

武夷山国家公园试点区内旅游产品仍以传统观光旅游为主，生态旅游产品开发十分滞后，尤其是生态科普、生态教育产品开发投入少，产品体系薄弱。从保护区发展生态旅游来看，社区参与程度较低，而且在某种程度上处于被动参与状态；社区补偿制度不完善，用于社区补偿和社区项目扶持的直接投入资金不足。这一切都亟待通过某一种方式来提升武夷山国家公园整体生态价值。

（三）武夷山开展旅游生态补偿基础良好

武夷山国家级自然保护区和武夷山风景名胜区自成立以来，完成了众多资源保护基础设施的建设工作，积累了大量规划建设、资源保护、社区管理、生态旅游的经验。早在1984年，武夷山自然保护区就积极探索 “用百分之十面积的特色产业换取百分之九十面积生物多样性保护”的新经验，寻找到适合武夷山保护区的联合保护与社区协调发展的建设道路。风景名胜区方面，武夷山市在2001年就开始对主景区的相关区域范围进行封闭管理，注重对社区开展反哺活动，社区居民在试点区发展建设中获得收益，主动参与资源保护意识不断提高。这些为武夷山国家公园开展旅游生态补偿工作奠定了良好的基础。

三、武夷山国家公园旅游生态补偿的现实困境

保育和游憩开发是国家公园建设的基本使命。武夷山国家公园试点涉及武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区、九曲溪上游保护带三个区域，涉及四个县 （市）5个乡（镇），25个行政村，人口约3万人，其中武夷山市境内试点区人口17 000余人，他们大多从事旅游业及其相关产业，如景区管理与服务、茶叶生产与销售、酒店、旅行社等。试点各区域人口密度差别较大，原住民的收入渠道和收入水平差异较高。试点后，加大了生态保育的力度，规划调整对既得利益结构的影响差别较大。此外，武夷山国家公园试点有三个管理机构、两种管理体制，尚未明确试点区管委会与现存管理机构之间的关系，在管理单位体制上存在挑战。这都是武夷山旅游生态补偿设计与实施存在的现实困境。（见表2）

表2 武夷山国家公园旅游生态补偿现实困境

四、武夷山国家公园旅游生态补偿实现路径

武夷山国家公园旅游生态补偿涉及的利益相关者复杂多样，如何选择补偿方式、如何确定补偿类型、如何确定补偿标准都会最终影响到补偿效果。必须理清试点区旅游生态补偿各核心利益相关者对武夷山国家公园试点区现实困境的认识和其利益诉求，才可能明确旅游生态补偿机制构建的困难并评价其操作性。本研究在明确武夷山国家公园旅游生态补偿主体与客体的情况下，充分讨论了武夷山生态旅游补偿困境，围绕政府补偿和市场补偿这两条脉络，初步架构了武夷山旅游生态补偿机制框架。从图1的框架图可以看出，政府、市场与社会组织形成的三方力量，在旅游生态补偿利益调节中各自起到了非常重要的作用，它们通过补偿、交易、购买、征收和支付等方式，对“人”与“自然”两类客体提供了多元化的补偿渠道。在武夷山国家公园旅游生态补偿中，要特别重视保护区内社区生计与发展，实现“人”与“自然”的平衡，才是国家公园保护地可持续发展之道。

五、武夷山国家公园旅游生态补偿实现手段

选择科学合理的补偿模式，是整个补偿机制实施最为关键的环节。在国内，往往偏向于行政手段，以财政转移支付为主的政府补偿模式；在国外，通常把补偿交给市场，以交易为主体的方式开展。相关研究亦表明，后者的补偿效果有时更为明显，基于市场交易的生态补偿方法具有正向的借鉴价值。[22](P515-522)武夷山国家公园试点之初，因有大量生态移民，原住民的生计方式变化较大，需大量资金和实物支持，因此提倡政府直接补助实现初期整合起步。但是从长远看，武夷山国家公园旅游生态补偿应当探索 “可持续、能造血”的补偿模式。因地制宜，把政府补偿和市场补偿有机结合，实现补偿方式的多元化、资金渠道的多样化、补偿效用的丰富化，侧重自我造血功能设计，促使旅游生态补偿机制良性运行，最终达到利益相关方利益均衡发展，国家公园生态保育和旅游可持续发展。

武夷山国家公园旅游生态补偿模式从长远看要探索可持续的补偿方式，才能确保旅游生态补偿拥有内在的“造血”机能，使其成为核心保障措施。[23](P92-97)构建武夷山国家公园旅游生态补偿模式，围绕“可持续”“能造血”的标准要求，主要实现手段如下：

图1 武夷山国家公园旅游生态补偿机制构建框架

（一）居民参与特许经营机制

建立并完善武夷山国家公园的特许经营参与机制，把社区群众受益作为经营的主要目的之一。调整现有的特许经营项目种类和范围，对于医疗、通讯、绿化、环境卫生、保安、基础设施维护等提供公共服务类项目，不纳入特许经营。将九曲溪竹筏游览、环保观光车、物业管理及餐饮娱乐服务等商业性项目纳入特许经营的范围。在特许经营管理方面，按照同等条件下社区居民优先；社区同等条件下，生态移民优先的原则，引导和鼓励社区参与到特许经营各个方面。

（二）居民参与自然资源保护管理机制

建立一套社区理解和接受的自然资源管理制度，建立国家公园旅游发展利益共享机制，确保社区共享国家公园的综合效益。促进成立经民主选举产生的社区共管委员会，行使社区自然资源管理的决策、规划、实施、监督、收益、分配等。

（三）就业培训机制

一是建立社区居民就业培训服务中心，包括社区文化教育室、技术推广室及项目管理办公室等。二是聘请有关方面专家，针对社区居民产业发展需求进行培训，使居民掌握产业转型所需的技能，尤其是生态旅游业相关知识与技能。三是开展国家公园相关知识培训，使社区居民掌握国家公园保护的相关知识，使之能够参与国家公园保护与管理相关岗位。

（四）产业引导机制

目前，武夷山国家公园社区居民收入主要依靠第一产业，居民种植茶叶、烟叶、毛竹等农林作物。其中，武夷山自然保护区社区居民主要利用实验区的毛竹林、茶叶地以及部分水田、旱地，进行农业经济作物种植，毛竹、茶叶经营、加工等生产经营活动，形成了种植业为主、加工业为辅、旅游及其服务业为补充的产业结构特点。星村镇中心周边居民主要以经营农业、经济林栽培、旅游服务业为主。在试点期间，应通过社区产业结构调整，形成以国家公园自然保护为前提，以旅游服务业带动社区共同发展的产业结构模式。

武夷山作为我国重要的生态安全屏障和自然人文旅游区，同时也是全国生态价值实现的先行示范区，选择武夷山国家公园作为研究案例地，本身就带有一定的理论性、解释力与张力。旅游生态补偿属于新的交叉探索领域，许多问题有待深入研究。在补偿机制构建上，本研究初步架构了武夷山国家公园旅游生态补偿思考框架，提出了武夷山国家公园旅游生态补偿的实现路径，强调旅游生态补偿的“造血”能力与社区可持续发展。但是，本研究并未对旅游生态补偿的主、客体间多元利益关系作进一步梳理与探究，补偿标准的选择和保障措施亦未在文中明确体现，这些都是补偿效果不确定性的重要影响因子，需要在下一步研究中解决，以完善整个补偿体系构建。此外，武夷山作为“世界自然与文化遗产地”，其自然和文化资源高度融合，把生态文化资源纳入到旅游补偿体系中进行综合考量，有助于扩大旅游生态补偿的外延；其次，武夷山国家公园在试点实施方案中被划分成四大功能分区，不同功能分区补偿标准的制定也会有差异，制定科学的分区规划设计，有助于提高补偿的精确度和合理性。

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