“法律守护人”对检察正义的宝贵探索——读王玄玮《检察改革前沿问题研究》

文/蒋德海

蒋德海 中国立法学研究会常务理事，中国检察学会常务理事，中国检察学基础理论委员会副主任，中国民主促进会上海市委常委，上海松江区政协常委，上海人民检察院特邀检察员，华东政法大学政党理论研究所所长，教授、博士生导师

正当我国司法体制改革向纵深发展的时候，我读到了王玄玮同志的新著《检察改革前沿问题研究》。可以说近期的司法体制改革，中国检察制度的涉及面最广，影响也最深刻。王玄玮同志既作为检察官，又作为学者，同时又曾兼省级检察体制改革的负责人，应该比其他的检察官或学者更为深刻地感受到中国司法体制尤其是中国检察制度改革的问题之所在。本书就是作者在这方面的思考和研究的结晶，从中既可以看到中国检察官对改革的热情，也可看到作为学者和改革实施者的种种反思，其中不少建设性的思考和建议，对至今仍在进行的司法体制改革，有较大的借鉴意义。

我特别推崇作者对诉讼型检察模式的反思。作者认为中国检察机关的职能长期以来专长于诉讼，而监督职能的发挥则十分薄弱，除了数量有限的诉讼监督，对行政权等的监督几乎是一片空白，与诉讼监督职能的兴盛形成了很大的反差。这个概括无疑是深刻的，但至今还没有在我国学界尤其是法学界和司法界形成共识。我们经常讲中国特色社会主义制度，其实以法律监督为特点的中国检察制度是最有中国特色的，也完全应该通过司法体制改革进一步加以深化完善。中国检察机关是宪法规定的法律监督机关，不是英美法系的公诉机关，也不同于大陆法系国家的检察机关，它是我国人民代表大会制度下独特的政治设计，是与我国政治体制密切相关的一种政治和司法体制安排。但由于种种原因，中国检察实务中，人们更多的是从诉讼的角度去理解法律监督，忽略了中国检察机关法律监督所肩负的维护宪法和法律完整统一实施的政治功能，导致法律监督成为诉讼监督，不仅导致检法两院冲突，而且导致我国检察机关在检察实务中长期为多重矛盾所困扰。比如宪法129条规定人民检察院是法律监督机关，但135条又明确规定公、检、法在刑事办案中互相制约。监督是单向的，制约是双向的，而监督和制约通常不能同步实施。当检察机关把法律监督定位为诉讼监督的时候，不但有一个如何化解人民检察院的法律监督和人民法院依法独立行使审判权之间矛盾的问题，而且当法律监督就是诉讼监督的时候，宪法规定的公检法之间的互相制约似乎不存在了，这显然不符合宪法对人民检察院法律监督的功能定位。事实上，宪法关于法律监督的规定在先（129条），关于互相制约的规定在后（135条）。这种先与后的规定不仅反映出宪法对法律监督和互相制约的规定不同，而且反映了法律监督在检察权实施中的范围及其限制。根据宪法129条，人民检察院有权对国家机关实施法律监督。但135条则明确规定检察机关在刑事诉讼中与其他司法机关互相制约。这种立宪逻辑，实际上对宪法129条的法律监督做出了某种限制。也就是说，人民检察院作为法律监督机关有权实施监督，从法治国家的原则看，这种监督主要应当针对的是公权，但在刑事诉讼中例外。检察机关在刑事诉讼中应当体现互相制约的原则，只有当不能互相制约的时候，才适用法律监督。可见，我国检察机关把法律监督解读为诉讼监督与宪法的规定并不一致，这不能不大大弱化甚至削弱宪法规定的法律监督的权威，也影响了我国检察机关在行使法律监督保障中国特色社会主义制度中整体效能的发挥。

进一步深化和完善中国宪法规定的法律监督职能，作者的基本思路是推进以监督公权为核心的检察模式，也就是要以我国宪法规定的法律监督的基本原则作为中国检察机关改革的基本方向。为此，作者提出必须强化法律监督职能，将中国检察机关职权的重心放在监督其他公权力的行使上。并认为只有法律监督，才能让检察机关走出诉讼领域的小天地，走向宪法规定的大舞台，由此，中国检察机关才能成为真正的全面的法律监督机关，才能与立法机关、行政机关和审判机关等各大机构进行“对话”，建立起法律监督的宪法关系。这是因为中国的政治体制和西方不同。西方国家由于三权分立的原因，大部分检察机关的设计没有类似于中国检察机关法律监督的政治功能，其检察机关的地位完全不同于中国。中国检察机关在宪法中是受命于权力机关，与行政机关、审判机关等并列的国家机关，其政治功能是为保障宪法和法律统一和完整的实施，代表权力机关对其他国家机关的权力行使实施法律监督。故公诉只是中国检察机关的一种职能，甚至不是主要的职能。法律监督才是中国检察机关最具中国特色的功能，甚至是本质的功能。中国检察机关是不是能够全面有效地实施法律监督，不仅关系到中国检察机关的职能是否完备和健全，而且关系到宪法的权威，关系到中国特色社会主义制度能否得到有效的保障和维护。高举中国特色社会主义的大旗，决不能对坚持具有中国社会主义特色的法律监督制度不闻不问。

必须看到，由于种种原因，中国检察机关的法律监督职能没有得到很好的落实和发展。原因之一受传统检察理念和习惯的影响，不少人是从公诉制度来理解检察制度。其他检察机关保障不说，仅从图书的分类篇目中来看，检察制度就是作为诉讼制度编入排列的，这种编排习惯完全没有领会中国宪法对检察机关法律监督职能安排的意义和政治价值之所在。这种习惯思路也严重影响了中国检察机关法律监督职能的完善和深化。1978年检察机关重建以来，虽经40年的发展，最应当体现法律监督权威的如对公民政治权利的保障，对行政权、地方立法权的监督等都没有获得应有的长足的发展。人民检察院组织法第六条规定，人民检察院“追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任”。民主是法治的基础，检察机关保障公民的民主权利是我国民主法制基础性的保障。同样，对行政权和地方立法权的监督也极为重要，它是检察机关维护宪法和法律完整统一实施的主要内容。另一方面，检察机关在检察实务中，长期重诉讼轻监督，重诉讼监督轻其他监督，忽视对行政权的监督，造成事实上的法律监督职能的弱化。导致我国社会包括法学界对检察机关法律监督职能的失望。

中国检察机关如何走出这一困境？作者在书中提出了许多设想，有不少设想今天仍有强烈的现实意义。首先，作者提出要推进检察机关提起民事公诉、行政公诉的职权。虽然2012年民事诉讼法修改已经为检察机关将来提起民事公诉留下了可能性，但公诉职能长期局限于刑事领域的格局和习惯始终没有变。要不要推进和发展检察机关的民事公诉和行政公诉，这不仅仅涉及公益诉讼定位的正义性和科学性，更涉及中国法律监督机关宪法职能的现实性问题。同立法权、行政权和司法权等相比，监督权不具有权力的决定性或处分性，它只是一种审查性或揭示性的权力，它能够通过法律监督揭示行为是否合法，而违法行为本身如何追究，法律监督本身是无能为力的。这就有一个如何提升法律监督力量的问题。法律监督与普通监督的区别在于，法律监督应当是一种有力量的监督。中国检察机关法律监督的力量在哪里？其实就在于检察机关的诉权之中。公诉权就是体现中国宪法确立的法律监督职能背后的力量之源。但长期以来，由于缺乏对法律监督力量之源的深刻理解，中国检察机关的公诉权，仅仅被理解为是刑事公诉权，刑事以外的领域，诉权基本不予以涉及，这无疑大大弱化了检察机关的法律监督力量。进一步深化完善法律监督，必须把法律监督和诉权结合起来。有了诉权支撑的法律监督才是有力量的法律监督。这就要求进一步解放思想，不能局限于传统的公诉理念，要把公诉和法律监督的结合提高到体现和落实中国宪法特色的政治高度，这是中国检察体制改革的深化和中国特色社会主义的优越性的基本要求。

其次，作者在书中提出要适当纳入“前瞻性职权”的概念，认为一些符合法理的前瞻性职权，也应当写入检察院组织法，为检察机关法律监督职能的全面发展奠定基础。从法理上说，检察机关的所有职权都是宪法和法律所赋予的。检察机关权力的行使要奉行“法不授予者不为”的原则。但代表中国特色检察制度的法律监督是在中国特色社会主义检察制度的实践中逐步创建和完善起来的。所谓逐步，就是它不是一下子产生的，或具有中国特色的法律监督制度一产生就极为完美。这既不可能也不现实。所谓逐步创建和完善，就是它是在实践中一点一点成长和完善起来的。而逐步创建和完善的主体，正是我们的检察官及其实践。党的十八届三中全会指出“改革是人民的事业”，其实也包含了中国检察官在检察实务中不断创造和完善法律监督制度的这种实践。具有中国社会主义特色的法律监督制度不是也不会哪一天突然从天上掉下来。因此，所谓“前瞻性职权”其实是符合宪法之法律监督的原则，在实践中得到充分检验并有利于提升人民检察院法律监督力量，促进司法公正的一些职能或权力。检察机关完全可以在实践中大胆地创造和推进，只要经过实践检验是充分合理的，就应当在此基础上推进立法。

再次，作者在书中提出的检察机关对行政权的监督很有价值。监督的方式有提请立法机关审查，建议行政机关审查，提出检察建议和提起行政公诉。行政权是最广泛的权力，我们推进依法治国，建设行政法治最核心的内容是要把行政权关进制度的笼子。在当代发达国家，除法律外，遏制行政权的主要公权力是司法机关，即通过司法审查遏制行政权的违规行使和滥用。1989年末我国就建立了行政诉讼制度，民间称之为民告官制度。但近30年来，我国行政诉讼的效能并不理想，在很多情况下，公众不是迫不得已即使有理也不愿意告政府。因为老百姓尤其是企业家们担忧在目前我国民主法治不健全情况下即使打赢官司，今后的日子恐怕也不好过。公众这种不愿得罪政府的诉讼心理，不能不在很大程度上降低了我国民告官制度的法治效能和正义性。检察机关以公权实施的对行政机关的监督，是公权对公权的抗衡，老百姓不必担心告政府打赢了以后会不会受到报复，从而能够大大提升我国民告官制度的效能和正义性，在保障公民合法权益的同时有力地促进依法行政。

在司法责任制改革的完善方面，本书也浓墨重彩。不论是对检察办案组织的分析、案件指导关系的论证，还是对检察官权力清单的研究，都颇见功力，显示了作者同时对诉讼法理与司法实务的熟谙。书中对检察综合职能的展示，也给人不少启发，读者可以从中观察和理解检察机关的运作图景和政治生态。当然本书也有一些观点值得商榷。如作者认为，人民检察院的法律监督应当包含对地方立法的监督，未必合理。人民检察院的法律监督主要应该针对的是行政权。地方立法机关是地方的权力机关，地方人民检察院的法律监督权来源于地方权力机关并要对其负责，地方检察院的权力行使要受到地方人大的监督。而被监督者同时又具有监督监督者的权力恐怕是不合逻辑的。当然，本书是瑕不掩瑜，这些值得商榷的思考并不影响本书的质量，反而显示出作者身上“法律守护人”特有的追求正义的理念，同样十分宝贵。

《检察改革前沿问题研究》一书是全国检察业务专家王玄玮博士研究检察改革问题的一部力作。王玄玮博士长期在检察机关从事司法办案和法律政策研究工作，对检察机关的历史沿革、职能变迁、业务状况、执法环境和政治生态都颇为谙熟，曾经出版过两部检察理论研究专著。他在2014年至2016年曾担任省级检察机关司改办负责人，参与并见证了司法体制改革从局部试点到全面推开的全过程，对党的十八届三中全会以来新一轮检察改革的顶层设计、总体规划及进展情况十分熟悉。实行员额制改革后，他转岗到办案部门担任员额检察官，在办案工作之余精心梳理总结，形成了这本少有的专门研究检察改革问题的著作。该书以“检察制度的改革完善”为核心，从省级检察机关的观察视角出发，按专题研究了检察改革若干前沿问题，梳理了相关检察改革项目进展情况和存在问题，有针对性地提出了对策建议。该书共4编17章30万字。第一编“检察权运行机制的完善”，对检察机关司法责任制改革的总体成效进行了分析，对检察办案组织的完善、检察官权力清单的制定、检察机关上下级案件指导制度的完善、检察指导性案例制度的运行等问题进行了分析；第二编“法律监督职能的发展”，在梳理检察权与立法权、行政权、审判权关系的基础上，对检察职能调整与检察院组织法修改提出了意见建议；第三编“检察综合职能延伸探索”，对检察机关参与社会管理创新、参与依法治省事务、服务保障民族团结进步示范区建设、服务产业园区发展等做法和成效进行了总结；第四编“检察改革与反腐败”，探讨了如何加快反腐败国家立法，如何完善境外追逃追赃工作机制，如何看待特赦腐败犯罪的学者建议，以及检察机关如何应对国家监察体制改革的冲击，寻找法律监督职能的新的发展契机。本书的研究成果，对检察改革的深入推进具有参考借鉴价值，对检察制度的发展完善也具有较高理论价值。用最高人民检察院检察理论研究所所长谢鹏程研究员在该书“序言”中的评价语来说，该书的出版，体现了一名资深的全国检察业务专家和有担当的检察理论研究人才“为检计的情怀、为国谋的境界”。该书出版后，中国检察出版社将该书列入“检察理论精品系列”书目，向全国检察机关进行推介，《检察日报》在“精品推荐”栏目进行过宣传报道。