国有闲置土地分类处置研究

摘 要：国有土地资源的闲置，严重的障碍了地区科学城镇化、经济稳步协调发展的良好步伐。面对这一大难题，笔者浅析国有闲置土地的概念、成因并予以简单分类，最终尝试寻找国有闲置土地的分类处置路径。

关键词：闲置土地，国有闲置土地，分类处置

一、国有闲置土地的的概念及成因分析

国有土地是指为国家所有（全民所有），国家政府代为管理的土地。闲置土地是指国家土地权利部门将国有建设用地在规定期限内以划拨或者有偿合同形式予以第三方使用权人使用，第三方使用权人由于违反相应开工日期建设进程、建设条件，而致使划拨地或者出让地没有得到充分及时利用的现象。《闲置土地处置办法》中的“闲置土地”是特指待开发、在建的部分国有建设用地，也就明晰的指出了“闲置土地”是国有土地的一个组成部分，并且还只是国有土地中建设用地的一部分。然而国有闲置土地既存在于建设用地之中，也存在于非建设用地之中，并且国有闲置土地不但包括待开发、在建闲置建设用地，也包括废弃建设用地。故而，我将国有闲置土地定义为：未得到充分、有效使用的所有国有土地。

依据国有闲置土地的自我定义，从国有土地的组成部分出发，我将国有闲置土地分为三个部分：第一部分为《闲置土地处置办法》中规定的闲置土地，第二部分为国有废弃建设用地，第三部分为国有非建设用地的闲置。接下来将以此三部分为主线，逐一探究。

首先，探究闲置土地的成因。《闲置土地处置办法》明确指出闲置土地也应归责于三主体。第一，出让人或划拨人原因；第二，使用权人原因；第三，第三方利益相关者原因。除开这些缘由，自然灾难、不可抗力事件也会影响闲置土地的进程。其次，分析国有废弃建设用地的成因。国有废弃建设用地是指已被废弃但且仍存在相应建筑物的国有土地。国有废弃建设用地的存在多来源于历史、经济原因：第一，计划经济体制向市场经济的变革，大批量国有计划企业倒闭，大量的工厂厂房闲置，大量的国有粮站闲置；第二，乡镇的合并迁移，大量乡镇房屋、小学学校、建筑物设施闲置；第三，政府部门的合并，办公地址迁移，原有建筑物设施闲置。最后，随着国家城镇化的快速推进，城市人口大幅增多，农村人口逐步减少，四荒土地、农转非后原有成员的集体土地、迁移农民的原有土地不断地涌入国有口袋造就了国有非建设用地的增长。偏远且分散，无法集中经营开发且难度大；国家政府的力不从心，面对这些土地，不知如何开发利用；农村人口卷入“打工潮”，国有非建设用地的经营人口流失；国有非建设用地的经济价值有限等造就了国有非建设用地的闲置。

二、国有闲置土地的处置原则及程序

国有闲置土地的价值不菲，并且涉及利益关系重大，所以也就要求我们在处置过程中必须遵守相应的原则，必须做到于法有据、于理服人、于民有益。一方面实现国有闲置土地处置的初衷，另一方面更要将科学、民主、法治思维应用到行政事项之中。

笔者认为应遵循以下原则：第一，依法行政原则，坚定不移的按照国家的法律、部门规章、地方性法规贯彻执行处置工作；第二，坚持比例原则，恰当合理处置，尽量在平衡各方利益的基础上，做到公平的处理；第三，科学原则，做到科学处置、科学分配、科学善后；第四，处置与警示相结合、相协调；第五，普通与特殊相结合刚性处置与弹性处置的结合。

在此原则的指导下，应积极按以下程序进行处置：

第一，调查程序，市级、县级国土资源部门一旦发现相关闲置土地，必须在三十天内通过询问相关人、现场测评、查阅复制相关资料、当事人解答等方式进行调查，并应向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》，国有建设用地使用权人自接到相应通知书之日起三十日内应提供相应资料。

第二，核实程序，经调查核实构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。

第三，拟订闲置土地处置方案。根据闲置土地的成因主体，拟定相应的处置方案。下发决定书书之前，书面告知相应主体申请听证的权利，需听证的则按《国土资源听证规定》依法组织听证。

第四，注销登记，收回利用。收回之后，通过纳入新供地、纳入土地储备、转为暂时性耕地等途径加以利用。

三、国有闲置土地的分类处置

国有土地闲置的罪魁祸首，不是国有土地自身的条件限制，而是土地管制主体、利用主体、土地利益相关者。所以在寻找根治国有闲置土地分类处置办法的时候，要从源头抓起，处置预防国有闲置土地本身之时，也应处置国有闲置土地的创造者，即“治物”的同时更要“治人”。

第一，“治人”；即打击国有土地闲置的相关责任主体，重塑土地利用新秩序。（1）政府行政部门：一般都是基于政绩行为和利益链接致使土地闲置。为完成相应项目规划或者经济指标过度招商引资的情况屡见不鲜，甚至某些部门与开发商还有利益输送，这些情况致使土地闲置时，应坚决追究部门责任，追究部门相关领导人的法律责任。（2）政府主管部门：行政不作为、行政行为处理不当、行政监管力度不够、懒政、利益交易行为都是其致使土地闲置的缘由。这些情况致使土地闲置时，应坚决追究部门责任，追究部门相关领导人的法律责任。（3）土地使用权人：若不按合同或者决定书所规定的时间建设、融资，可以采取某种催促措施或者处以相宜处罚；若有蓄意勾结第三方延误开工或者谋取不正当利益，应积极追究相应使用权人责任；若是存在利益输送情况，应坚持打击相应的利益主体，处以法律责任。（4）其他利益主体：由于其他建设用地规划的变化，且未与国土主管部门协商而致使土地闲置的，应追究有关部门领导责任；完成土地征收且已经落实安置补偿，村民无理阻拦致使土地闲置的，应积极追究相应村民的责任。

第二，“治物”。（1）新增国有闲置土地进行档案制管理和年终摸排制，由于农村人人口涌入城市，国有土地与日俱增，做好新增国有闲置土地的摸排，并进行档案制管理。（2）消除障碍动工，加快项目动土开发。（3）幫扶解困开发：对于融资困难、资金投入不足致使土地闲置的情况，国家应根据企业实际遭遇的困难，协助融资或者寻找协助伙伴，促使低效率建设用地得到实际开发与积极应用。（4）异地置换盘活：土地价款如约到位且项目资金如期到位，因为国家土地规划的变化致使土地闲置的情况，可以与国有建设用地使用权人协商，为其置换价值相当，且土地用途不变的土地予以建设开发。（5）采取措施收回：采取有偿收回和无偿收回两种形式，对于出让人原因致使土地闲置且使用权人再无意开发的情况予以协商有偿收回，对于使用权人无正当理由闲置土地到法定收回期限的，国家予以无偿收回。（6）改造废弃国有建设用地：由于国有废弃建设用地改造难度大，再无近期规划的情况下，国家应将此类土地改造为农耕地，一方面维护环境，另一方面也可以为农民使用，提高其利用率。（7）盘活国有非建设用地：应将其进行统计划界，要么国家进行环保生态绿地保护，增强其生态价值，进行生态旅游开发；或者进行农林牧业规划，出租或承包于集体、公司、个人等主体，进行农业开发，保障城市健康农产品的供应。

参考文献：

[1]赵小风，黄贤金，马文君，张兴榆：闲置土地的认定思路与处置建议[J]，中国土地科学，2011，（09）：4-7

[2]靳利飞：我国闲置土地处置管理问题刍议[J].资源与人居环境.2017（05）：6-7

[3]谭永忠，姜舒寒，吴次芳：闲置土地的处置难点与治理路径[J].中国土地.2016（02）：5-7

作者简介：

谭金平，男，汉族，重庆巫溪人，四川省社会科学院法律硕士。