京津冀数据开放共享研究现状、问题及对策

邸 菁，陈正举，富 尧

（1.中国信息通信研究院，北京 100191；2.国家无线电监测中心检测中心，北京 100041）

从上个世纪80年代至今，京津冀一体化的历程可概括为四个阶段[1]：第一阶段是1982年至1989 年：北京城建规划方案中首次提出“首都圈”的概念；第二阶段是1990年至2003年：全国各地在专注于自身经济发展的激烈竞争中，弱化了对京津冀区域协同发展的关注；第三阶段是2004年至2013年：国家发改委在廊坊召开京津冀都市圈发展战略研讨会，京津冀三地发改委达成共识，决定建立“京津冀发改部门定期协商制度”；第四阶段是2014年至今，2014年2月26日，习总书记亲自主持召开“京津冀协同发展汇报会”，全面深刻阐述了京津冀协同发展战略的重大意义、推进思路和重点任务。自此，“京津冀协同发展”与“一带一路”、“长江经济带”并列为三大重大国家战略。同年3月5日，李克强总理的政府工作报告[2]中也指出“加强环渤海及京津冀地区经济协作”。2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立雄安新区[3]，这是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是深入推进京津冀协调发展作出的一项重大决策部署，数据开放共享对推进京津冀一体化至关重要。

本文调研京津冀数据开放共享的现状，了解目前阶段存在的问题和不足，为后续更全面的数据开放共享放提出建议。

1 京津冀一体化的意义及数据开放共享的作用

1.1 京津冀一体化的意义

京津冀一体化的意义可以归纳为四个方面：第一，作为一种战略层面的调整，能够集中解决中国现阶段各种错综复杂的矛盾和挑战；第二，通过发展环渤海地区经济，发挥辐射效应，逐步带动华北乃至整个北方腹地的发展；第三，我国体制和机制创新的试验田，是新型城镇化发展的新支点[4]，也是新一轮全面深化改革开放的发动机；第四，解决世界人口最多的发展中国家首都治理的新路径，是中国特色社会主义区域协同发展的新路径，也是把首都建成国际一流和谐宜居城市的必由之路。

1.2 数据开放共享在京津冀一体化进程中的作用

区域一体化的实现和创新共同体的建设，离不开信息一体化、网络一体化和数据一体化。大数据在一体化发展中发挥着粘合剂和催化剂的重要作用。推动跨区域大数据产业协同发展，不仅是对国家战略的有力落实，也是把数据作为新型要素资源，以大数据协同促进区域协同的核心之举。

将公共数据开放共享作为大数据产业发展切入点[5]，将打开大数据发展之门，是大数据发展的核心要义所在。以往城市数据处于条块分割的数据孤岛，企业采集成本非常高，公众也经常获取不到政府权威数据[6]。只有通过一定的渠道和方式推倒数据壁障，让数据不再是存储在计算机和服务器上的碎片，实现数据的互联互通和共享，才能挖掘出数据真正的价值。中国政府部门掌握着全社会信息资源中的80%[7]。因此，由政府主导数据的互联互通，将全社会的数据资源整合起来，打造统一的公共数据共享和开放平台，能够提升政府治理能力、推动大数据产业惠及民生并不断创新、驱动社会经济快速发展，从而实现真正产业意义上的数据互联互通。

2 京津冀数据开放共享的现状

自2014年京津冀协同发展成为重大国家战略以来，三地政府加强政策顶层设计，着手建立数据开放共享机制体制，逐步构建数据共享平台，以打造大数据协同发展的功能格局。

2015年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》[8]；2016年9月7日，国家发改委发布《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》[9]；2016年12月22日，京津冀大数据综合试验区建设启动大会在北京举行，三地联合发布《京津冀大数据综合试验区建设方案》[10]。

表1显示了2014年至今，京津冀三地在各重点领域已建、在建及计划建设的数据共享平台/项目情况及出台的相关政策法规。

3 京津冀数据开放共享存在的问题

3.1 大数据产业发展不均衡

北京市的大数据市场规模大、企业数量多，且研发经费充足：2016年末，北京市大数据市场规模达159.39亿元、天津市达117.83亿元、河北省达40.01 亿元；三地大数据企业的个数分别为783家、68家、24家[11]。三地的高等教育资源分布也很不均衡：全国排名前200的大学中，北京有27所，天津和河北省仅各有5所[12]。这说明在大数据后备人才培养方面，北京比其他两个地区具有明显的优势。河北省大数据发展则处在起步阶段，基础设施建设不够完善，产业规模小、企业数量少、实力弱，一些地方定位不明，存在重叠和交叉现象。从全国范围来看，目前已有十余个省市建立了专门的政府数据开放网站。北京是开放政府数据最早的城市，上海、浙江、无锡、武汉、青岛、重庆、贵州、广州、广东、深圳、哈尔滨、贵阳[13-14]紧随其后。2016年，北京市政务数据资源网向社会全面开放来自38个部门的378类数据集，数据记录共计160余万条[15]。而天津市和河北省目前还没有专门的政府数据开放网站。显而易见，北京市大数据产业发展最好、数据开放共享程度最高，天津其次，河北相对较弱。这种发展的不均衡，给三地之间的数据开放共享带来了困难，也阻碍着京津冀地区实现真正意义上的区域一体化。

表1 京津冀数据共享平台/项目情况（简化）

表1 （续1）京津冀数据共享平台/项目情况

3.2 数据采集能力不足

数据开放共享的前提是全面获取、充分掌握数据资源，这样才能更好地发现并处理缺失、异常数据[16]，决定数据处理到哪个层级、采用何种公式计算，从而提升数据开放共享的质量，促进数据的广泛和深度利用，确保政府的公信力。但目前三地政府的数据采集能力比较欠缺。首先，京津冀数据开放共享需要各方主动掌握相关数据，协同参与，形成一个有机整体。但大数据理念兴起于西方[17-20]，数据开放运动在我国起步晚、发展相对滞后，政府决策主要依赖于通过抽样获取的局部和片面的结构化数据，绝大部分非结构化数据被漠然置之。其次，由于大数据具有体量大、类型繁多、价值密度低等特征，往往呈现碎片化分布，造成政府在搜集到海量数据后，能够提取出的有价值的信息非常少[21]。过高的数据处理成本，导致政府各部门不愿为了“淘金”数据而花费精力、投入巨资。

3.3 数据共享能力欠缺

首先，政府数据开放共享需要构建跨行政区域的综合治理体系，但受制于目前的行政管理体制，京津冀地区的治理建立在行政区域划分基础之上，各行政主体之间的关系错综复杂：同级关系、直辖市与地方的关系、中央与地方的关系等。再加上以GDP作为衡量地方发展的重要标准[22]，三地之间存在明显的竞争性关系。受“理性人假设”理念[23]的导向，三地政府从自身利益出发，各自为政，导致数据采集标准、方法、信息代码不尽相同，信息不对称现象时有发生。其次，京津冀三地整体统筹协调部门管理力度欠缺，政府部门缺乏以区域一体化为核心的信息资源共享意识，习惯于将所掌握的数据视为内部的“私有财产”，甚至觉得“家丑不可外扬”，这也成为数据共享过程中的一大障碍。

3.4 数据管理及分析能力匮乏

人力资源是国家的核心竞争力，高素质数据人才的严重缺乏将阻碍数据开放共享进程。一方面，政府公务人员可能不具备数据导向的思维和能力，因此不能充分理解开放数据的巨大潜力，同时他们也缺乏管理开放数据及相关开放平台、门户的必要技能。另一方面，除了必备的数据管理能力外，相关人员也应具备良好的数据分析能力。由于大数据涉及到各个领域及行业，数据量巨大、数据类型复杂，要求从事数据分析工作的人员是具备多学科背景的复合型人才。但目前我国的数据分析人员主要来自ICT及互联网领域，大多聚焦于软硬件开发和管理工作[24]，不善于大数据背景下数据的分析和挖掘，更遑论结合京津冀协同发展重点领域的客观背景做出专业的数据研判。

3.5 各方参与度不高

数据的开放共享，不仅需要依靠政府主导，也需要全社会的参与。只有企事业单位、科研机构、社会组织乃至普通市民都积极参与其中，才能进一步促进数据开放共享，提高数据的利用率[25]，创造更大的价值。目前存在“一头热”的情况，政府热情很高，搭建了很多平台，但其他各方却经常是“凉的”。这一方面是因为中国数据开放生态圈尚处起步建设阶段，政府激励利益相关方参与的机制过于单一，偏向使用竞赛这种可控的激励模式[26]，通常以不设命题地提供数据来吸引大众创新利用数据的创意，但收效甚微。另一方面，部分单位和机构担心自己的数据首先拿出来共享了，却不能得到同等甚至更多的收益，导致很多一手数据、科研成果不能及时公开分享和转化。

4 推进京津冀数据开放共享的建议

4.1 构建差异互补的大数据产业链

三地应从各自大数据产业实际情况出发，着眼于优势领域，取长补短，构建完善的大数据产业链[27]，实现合作共赢。具体来说，北京的大数据企业最多，业务范围全面覆盖解决方案、行业应用、数据工具/产品化服务、基础设施等四方面。不仅拥有百度、腾讯、阿里巴巴这样的国内行业领头者，也是很多跨国企业的总部所在地。另外，北京的科研院所和高校最为集中，科研实力十分雄厚。因此北京应作为大数据创新中心，通过各类新技术的研发，对大数据进行挖掘与处理、然后投入应用，以助力更多传统行业产生新的效应。2014年，天津海新区云计算产业基地揭牌，国家超级计算天津中心被授予滨海新区云计算中心，其“天河一号”的强大品牌优势及应用平台助力天津云计算产业发展。同时天津积极建设智慧城市、着力发展物联网产业，这些都为集成电路设计产业带来新的机遇。据统计，近年来天津集成电路设计产业销售额平均增速为177.6%，超过北京及河北，高居国内城市之首。因此天津应作为大数据综合支撑中心，为云计算、物联网设备的生产提供硬件支撑。受制于建设及运营成本（土地、房屋建筑、租赁、水电、人力成本及税率等），大数据存储中心不适宜建在中心城市；但考虑到配套设施（通信基础设施、道路交通、消防系统等）及社会资源条件（经济文化发展水平、科技教育环境、人力资源供应等），又不宜建在偏远地区。相对于北京和天津，河北很好的满足了这些要求：其所辖的11个地级市占地面积186，600平方千米，占京津冀总面积的85%以上，具有土地资源优势；其毗邻京津，到2020 年将形成京、津、石之间以及相邻城市之间“一小时交通圈”，地理优势明显。因此，河北应做好承接与转化，集中各地优质资源，统一规划，建立云存储基地，侧重于大数据的搜集及存储服务。

4.2 建立全面、精准、实时的数据采集体系

从数据价值的实现流程看，大数据产业链由上游数据发现与采集、中游数据处理与分析、下游数据应用与服务等环节构成。其中，数据采集是一切的源头。作为数据资源最大拥有者的政府，要想真正用数据说话、用数据决策、乃至用数据管理，首先要实现数据的归集沉淀。三地政府应从数据采集流程、数据指标体系、数据标准（名称、口径、格式、质量等）、数据比对校准规则、数据交换接口等方面整体考虑，通过行政收集、设备感知、专业采集、互利共享、有偿购买、自愿提供等方式，建立全面、精准、实时的数据采集体系。采集到的对数据进行“脱敏”处理后，可以不同程度的向社会开放[28]。一些敏锐的创新创业者，也能够从这些数据中挖掘到“财富”。另外，还需将数据采集范围延伸至微信、微博、论坛、社区等新媒体和各大电商网络平台，利用大数据技术分析其中的文字、图片及视频信息，提取出有价值的数据。虽然单个的信息未必准确也看似毫无规律，但通过海量的样本采集和数据分析，往往能够接近事实的真相，甚至可以提前做出预测和预警，实时处理突发事件等。

4.3 完善数据联通和共享机制

道格拉斯·诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》[29]一书中提到：“制度是社会的游戏规则”。京津冀数据开放共享需要以健全的法律为依据、以完善的制度为准绳。首先，应积极开展立法工作。要尽快出台国家层面的政府数据开放相关的法律法规，填补我国在这方面的空白；在地方政府层面，也应不断完善数据资源共享相关的办法、规定。其次，应进一步完善跨区域、跨部门协同联动机制。按照统一规划、统一政策、统一管控的思路，编制协同发展规划，制定对接推进机制，推动建立京津冀省级领导定期会晤、协同办主任联席会议、各部门常态化会商的三级会商制度，及时协调解决问题；要制定信息共享的技术标准[30-31]，统一建设后台数据管理系统，前台门户则可以根据各地特色分别展示。第三，应建立长效机制，做好宣传和监督工作。要深入贯彻中央的战略意图，对新出台的京津冀协同发展政策要及时发布，对有关部门和地方的推进实施情况要及时更新，对所取得的成效要积极宣传，让京津冀协同发展理念深入人心，引导公众积极参与到数据开放共享中，并监督这项工作的进展。

4.4 培养大数据专业人才

实现数据开放共享的精细化、精准化和科学化，除了理念上的转变外，还需要有充足的人才资源提供基础保障。在区域一体化的背景下，京津冀政府应继续加大对大数据人才培养的投入，完善、创新人才培养机制，并进一步畅通、拓宽人才流通渠道。各级政府要培养在职公务人员的数据科学素养，激励有条件者转型为数据科学专家。还应该鼓励高校设立大数据专业、支持有条件的科研机构、企业打破人才培养的地域限制、搭建技术交流平台，如建立大数据工程中心和培训实习基地，设置专门的数据开放管理岗位，建立数据开放的专职队伍，制定专职数据开放管理人员的评价机制和标准。同时，应引进外部优秀数据科学专家和人才。比如，设立人才一卡通，使人才在社保等各方面待遇更方便在京津冀之间流动，让一些专家学者来到河北，做研发、做管理、开展教学；继续大力推行外籍人才“绿卡”制度，在对中国大数据产业发展有重要推动作用的单位任职的外籍高层次人才，鼓励并优先为其申请在中国永久居留资格[32]。另外，还要普及社会公众对数据科学的认识，制定相关政策吸引更多组织机构和普通公众投入到数据开放相关领域。

4.5 形成政府主导、多方参与的数据开放生态

数据开放生态涉及两个主体：数据提供方和数据利用方。作为数据提供方，各级政府不仅要主动提供高质量数据，更要积极探索适合中国国情的生态模式，培育、辅导和支持生态圈的形成，让利益相关企业和个人积极参与到开放数据项目中，让数据被开发出来，被利用起来，加速科研成果转化，服务于经济建设，从而利用集体智慧，实现数据最优选择，为全社会产生价值。此外，还要打消一些企业关于投资得不到回报的顾虑，为优秀的数据利用方案的落地与推广创造条件，以促进生态的良好循环。比如支持中关村企业跨区域开展大数据关键技术自主研发创新、开展大数据应用成果的孵化与转化[33]，推进京津冀重点行业数据资源的集聚、交换与协同等。

5 结束语

当今，信息和数据已成为一种重要的战略资源，数据开放共享浪潮席卷全球。津京冀区域一体化离不开数据一体化，如何推进数据开放共享，不仅需要决心，更需要长期的努力。虽然与发达国家相比，中国数据开放共享的进程暂时滞后，但互联网时代新技术在世界范围内的传播和流通已没有国界壁垒，我们可以采用最先进的、最有利于实现数据价值的方式，在产业布局、数据采集、机制体制、人才培养、生态构建等方面开展深入的理论研究和大量的实践探索，从而达到“后来者居上”的效果，实现数据开放共享跳跃式的发展。

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