扬中市财政支持科技创新研究

赵雅琪　袁凤林

[提要] 财政政策在建设创新型城市、创新型国家过程中担负着重要的职责和功能，在促进企业科技创新中发挥着直接而关键的作用。本文分析扬中市财政政策推动区域科技创新的现状，结合对江苏常熟、浙江新昌等试点先进县市考察调研，揭示存在的问题，提出创新导向型财政政策设计的对策，为政府激励创新提供参考。

关键词：财政政策;科技创新;创新导向型政策

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2018年4月4日

一、扬中市财政支持科技创新发展历程

（一）自发、起步阶段。“七五”到“九五”期间，创新投入主要依赖财政，相继实施了依靠科技进步、振兴扬中经济，改善税费环境、创优投资环境等政策，累计投入科技三项经费686万元，争取上级科技专项资金1，011.5万元，主要支持了工业、农业、社会公益和軟科学等423个研究项目，获得了1995～1996年度全国科技进步先进市称号。从科技研发和应用水平来看，科技创新处于自发、起步阶段。一是企业产业结构层次低，缺乏创新意识，创新活动处于自发状态，缺少连续性;二是财政政策缺乏系统引导，机制还未形成。

（二）引进、消化、吸收阶段。“十五”至“十一五”期间，企业创新投入大幅增长。2002年扬中市提出创建科技创新体系，2003年出台了促进工业经济发展的若干意见，重点对加快科技进步、提高企业核心竞争力给予政策倾斜。“十一五”期间，市级科技三项经费累计投入2，180万元，带动全社会科技投入6.17亿元，高新技术产业规模达到350亿元，占规模以上工业比重达62.3%。2004年被评为“全国科技进步示范市”。财政政策推动了创新发展，但也存在不足：一是财政科技投入虽有增长，但总量较小，2010年全省排名第69位;二是企业对科技创新的认识不足，虽已具有一定规模，但还未意识到科技进步才是企业持续发展的长久之策，制约了企业的进一步发展。

（三）快速发展阶段。“十二五”期间，多元投入机制形成。2011年扬中市委市政府出台了促进工业经济转型升级、扶持现代农业产业园区发展、加快现代服务业发展的若干政策;2012年出台了建设省级创新型城市试点工作、实施“江雁计划”的意见;2014年出台了加快科技创新、促进转型升级的激励政策。从产业培育、载体建设、人才引进等不同角度、不同层面强力推动科技创新战略实施。

“十二五”期间，建立了以政府投入为引导，以企业投入为主体，金融资本、民间资本共同投入的市场化多元投融资体系。重点优化了财政科技投入结构，设立了创新引导、专利、产学研合作、科技金融等专项资金，撬动更多社会资本进入到科技创新领域。全市高新技术企业累计134家，高新技术产业产值占规模以上工业产值比重75.01%;企业省级以上研发机构增至111家，每万名劳动力研发人员数192万人，发明专利拥有量20.29件，全社会研发经费占GDP比重2.78%，第八次获全国科技进步先进市。科技进步对经济社会发展贡献率达60.94%，区域科技创新实现了新的跨越与提升。

二、扬中市财政支持科技创新存在的不足

财政政策主要通过三种途径介入科技创新活动：一是通过政府财政投入进行补贴和引导;二是通过政府采购推动技术创新、产品创新和产业升级;三是通过政府税收优惠激励科技创新。扬中市财政逐年加大投入，培育出了一大批高新技术企业和产品，在促进产业结构调整、推动区域创新发展中起到了重要的作用。扬中市财政支持创新存在如下不足：

（一）支持科技创新的财政政策缺乏系统的政策框架。近年来，国家、省、市相继出台了科技创新若干政策，扬中市紧跟体制机制改革的创新政策还不完善，支持科技创新的财政政策供给不足。一方面支持创新的财政政策还缺少战略眼光，财政机制还不灵活，财政政策的引导作用没有充分发挥;另一方面还没有建立覆盖科技型中小微企业、高新技术企业以及行业领军型企业不同阶段的创新鼓励及奖励政策。

（二）财政科技投入总量较小、方式单一、效率不高。扬中市在全省县级市中科技投入总量较低，2016年投入2，750万元，位居全省县（市区）第63名，排名靠后。科技投入采用事前直接无偿拨付的方式，“后补助”及“拨改投、拨改贷、拨改保”间接投入等方式使用不足，由市场决定技术创新项目和资金分配、评价成果的机制还不健全。同时，科技项目绩效考核机制存在重短期、轻长远的现象，部分项目的科技投入产出比较低，科技成果转化率整体不高。

（三）税收优惠政策对企业技术创新的导向作用不强。企业研发加计扣除、高企税收减免等政策是国家扶持科技型企业发展的重要手段。扬中市共有高新技术企业134家，2016年高新技术企业减免税款9，600万元，加计扣除优惠3.3亿元。优惠面和优惠额都有进一步提高的空间。

（四）政府采购政策的创新激励功能没有充分发挥。政府采购在某种程度上可以减少科技创新的产业化风险，加快科技成果产业化进程。坚持优先采购本地技术创新产品，不仅使其增强竞争实力，更能带动一批企业参与重大技术创新。但通过政府采购扶持本地重大技术创新还没有形成一套系统的操作方案，规模占比较小，支持总量不够。

三、扬中市财政支持科技创新建议

党的十八大以来，中央作出增强自主创新力、建设创新型国家的重大战略决策。本文对新形势下扬中市如何实施创新导向型政策，打造技术创新高峰，提出以下建议：

（一）充分发挥财政政策的引导鼓励作用，为自主创新营造良好环境。首先，制定支持产业发展的财政政策。江苏省常熟市设立了100亿元产业升级专项基金，分设6个专项，推动产业升级;浙江省新昌县设立4亿元产业发展基金，用于新兴产业发展。扬中市工程电器、新能源、装备制造三大主导产业尤其需要借鉴其他省市的经验，设立产业发展基金，提升企业整体竞争力;其次，强化“产学研”合作专项激励政策。通过各种措施为产学研合作搭建平台，鼓励共同研究、人员交换、共同申请专利等研发形式，加快科研成果转化与应用;最后，制定扶持中小企业创新的财政政策。设立支持中小企业创新的专项计划，设计出针对中小企业不同创新阶段和不同资金需求的政策措施。

（二）增加财政科技投入，建立多元化多渠道高效率的科技投入体系。第一，政府要把科技投入作为预算保障的重点，结合财政预算管理实际，确保财政科技投入稳定增长;第二，优化投入结构，重点投入拥有自主知识产权的重大科研成果项目，强化知识产权战略的实施，建立共用技术研发和公益性项目的重大创新平台、高端科技人才和团队;第三，创设良好的科技金融环境。商业银行要推广面向中小企业的一站式投融资信息服务，大力发展科技型企业债券市场，大力发展风险投资，完善多层次资本市场，创新政府引导、民间参与、市场化运作支持企业融资的服务模式。

（三）建立健全财政科技投入监管机制，提高财政资金使用效益。为提高财政科技投入使用效益，一方面构建上下联动、内外结合的监管体系，建立健全经费监管长效机制;另一方面探索推进绩效评价工作，把科研成果达标率、科研成果应用和产业转化率作为预算资金拨付的参考指标。进一步推进信息公开，接受社会监督。健全科技项目管理问责机制，加大违规行为的惩处力度。

（四）充分发挥税收政策的导向作用和分担风险作用。扬中市加大财政支持科技创新的同时，还要鼓励和吸引更多企业资金进入技术创新领域。充分利用现行税制的各种优惠，高新技术企业税收减免、企业研发加计扣除等政策要落实到位。进一步完善相关的法规，扩大政策的惠及面，使企業能够获得持续稳定的税收政策支持。推进增值税转型改革，统一企业税收制度，加大对企业研发投入的税收激励。对风险投资公司获得利润再投资于高新技术企业的，实行再投资退税。

（五）完善政府采购政策，支持自主创新。政府采购政策有利于规范采购行为，科学合理的采购政策不仅有利于减少浪费，而且有利于促进自主创新。因此，扬中市需要进一步完善政府采购支持自主创新的政策法规体系，建立统一规范的协调管理机制，对企业自主创新产品的采购范围、方式、标准、监督管理等进行明确规定，扩大采购范围。确定政府采购重点领域与行业，对重点产业，采用项目的方式，分阶段、有重点地加以支持。

主要参考文献：

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