“村财乡管”财务管理模式浅议

王曼颖

[提要] 近年来，随着反腐倡廉力度的不断加强，基层机关深入开展“一问责八清理”制度，有效遏制农村基层贪腐现象。本文通过对河北省漕河镇的调查，深入了解“村财乡管”模式的实施现状，针对其中出现的问题提出建议，希望为推动农村财务管理逐步迈向更规范、更成熟、更稳健的道路提供意见参考。

关键词：“村财乡管”;财务管理;调查建议

中图分类号：F23 文献标识码：A

收录日期：2018年4月9日

一、“村财乡管”财务管理模式内涵及成效

（一）“村财乡管”财务管理模式内涵。“村财乡管”是我国农村财务管理模式的创新之举，即村集体财务在所有权、使用权和决策权三权不变的前提下，在坚持“村级所有、乡镇级服务、民主管理”的原则下，将会计核算工作书面授权给乡镇财政所成立的会计核算中心，会计核算中心按照相关财务制度，设立专门会计人员代理村会计的核算工作，对村级财务进行实时监控管理的一种代管方式。

（二）“村财乡管”财务管理模式实施成效。“村财乡管”财务管理模式在我国许多乡镇已经实施若干年，可以说取得了一定的成效。一是减轻了村干部以及村内财务管理人员的负担，提高了整体工作效率，让村干部和财务管理人员从其繁重并且专业性较强的财务工作中解脱出来;二是村内资金的收支通过乡镇银行，如果村民有疑问可以随时到银行申请查看交易记录;三是加强了民主管理，促进了农村的基层政治建设。

二、“村财乡管”财务管理模式现状——以河北省漕河镇为例

（一）漕河镇概况及调查方式。漕河镇位于河北省保定市，共有27个行政村，区位优势得天独厚，107国道贯穿南北，镇内交通便利。在漕河镇的行政村中有代表少数民族的回族村平家营，有美丽乡村代表梁家营，同时也有乡村小区建设标杆南庞村。可以说漕河镇内既有发展水平一般的村落，又有建设水平先进的村落，整体上看有较高的研究价值，具有代表性。

在村级方面，本文采用访谈式的调查方法，对村内报账员、民主理财小组成员、“两委干部”进行访谈，并参观了村内的财务室。而在镇级方面，在漕河镇政府会计核算中心进行实践，深入了解报账的具体流程。最后，通过走访相关领导，从管理者的视角发掘“村财乡管”财务管理模式有待改进之处。

（二）“村财乡管”财务管理模式村级现状

1、村内财务制度方面。村内取消会计一职后，虽然减轻了村干部及报账员的工作负担，但是却出现了村内财务制度混乱的情况，很多行政村忽视了在村内建立财务制度的重要性，而这种情况在漕河镇B村尤为突出。经过调查，B村的财务室整体较为简陋，档案摆放凌乱、没有进行分类归集，对重点资料的保管意识欠缺。如果乡镇财政所的票据意外遗失或者毁损，B村无法提供有效证明来说明村内集体资产的使用情况。并且，在专款专用的资金上，B村具体资金的使用明细尚不完整，详细资料缺失较多。而在财务公开制度方面，B村缺少村内财务公开的专用展牌，公开的内容与其他信息同时发布，不容易引起村民的注意。

2、“两委”班子方面。由村支书和村主任领导的“两委”班子对于一个行政村的稳定与发展十分重要，在村财方面，“两委”班子也起到了至关重要的作用。一是在漕河镇的C村严重存在村内“两委”班子因为意见不统一而出现不和谐的现象，村集体资产不能得到合理及时的有效利用，一些惠民项目无法按时完成，制约了C村的报账进度;二是“两委”班子成员对“村财乡管”制度认识不到位。经走访得知，漕河镇约1/3行政村的支书和主任认为“村财乡管”主要是镇政府的事情，村内不需要配合相应的制度，自己很少参与其中，处置资金不能按照规定的程序执行，法律意识淡薄，对村内的财务问题重视程度不够。

3、民主理财小组方面。在民主理财小组方面，漕河镇情况如下：一是民主理财小组形同虚设，在漕河镇将近一半的行政村存在村民不积极响应民主理财小组成员选举的情况，并且在行政村内出现了组长由村干部兼任或小组重要成员由村干部亲戚担任的现象，甚至D村的村干部还会干涉民主理财小组的工作;二是漕河镇近4/5的行政村内民主理财小组不懂财经法规，一些基本的会计账目理论了解不够，不能准确判断资金使用时可能会出现的问题，无法起到事前监督的作用。

4、村内报账员方面

（1）报账员工资待遇较低，人员老龄化问题严重。据调查，漕河镇的报账员年工资补助只有1，000元，具体收入水平如图1所示，平均下来每个月仅仅几十元。一些行政村村支书会在年终给报账员一些额外的补助，低工资直接导致村内的报账员年龄结构老龄化严重，具体年龄情况如图2所示，27个村子的平均年龄超过了55岁，甚至A村报账员年龄已经达到了67岁。村内的年轻人很少有愿意留在村里进行财务工作的，即使有也是兼职村内报账员。（图1、图2，数据来源于统计调查汇总）

（2）报账员专业水平偏低，综合能力不强。漕河镇27个村的报账员业务水平较低，不能尽快适应新的政策，思想依旧停留在旧制度、老规定方面，会计科目使用不规范，票据填写不完整，个别村报账员对业务流程还不熟悉，随意性较强，报账时与乡镇的会计人员沟通不顺畅，甚至有时候还会因为业务问题发生争吵。有4个村的报账员由于业务接受能力慢，在乡镇银行办理相关业务时遇到很多问题以至支票过期作废，影响工作效率。

（3）报账员变动性强，工作交接不及时。由于报账员工资低、老齡化严重，漕河镇有8个村新老报账员的交接问题较为突出。新报账员接任后，由于老报账员的前期业务没有处理完全，新报账员未经过专业培训，接触业务一头雾。而老报账员也不愿意再过多参与工作的指导，缺乏责任心，很多工作不能及时处理。

（三）“村财乡管”财务管理模式乡镇及上级部门现状

1、乡镇会计工作者方面

（1）综合业务能力较低。漕河镇的会计工作者基本上都是非科班出身，一般情况下由老会计带新会计，新会计再自行考取相应的资格证书。但是，在漕河镇内存在有特殊业务的行政村，例如：美丽乡村梁家营村，其在美丽乡村建设过程中，涉及了工程建设方面的会计账目，内容繁重，核算复杂，乡镇的会计工作者在处理过程中遇到很多问题不能及时有效解决，很多账目1个月只能完成两三笔，甚至还会出现账目错误不得不滞留的情况。再如：南庞村和平家营村，两个行政村都在村内建设了小区，从小区的建设开始一直到村民入住后的物业管理账目都归为乡镇会计，繁杂的业务降低了乡镇会计工作者的工作热情，小区的业务基本上要两三个月堆积在一起后才能处理。

（2）工作效率不高。漕河镇是一个规模中等水平的乡镇，但是镇政府的工作人员严重紧缺。在财政所下设的会计核算中心，能够较好处理“村财乡管”工作的只有1名会计人员，漕河镇27个村的财务工作主要由其承担。较繁重的业务工作会影响会计工作者的工作态度，工作者因此会出现消极怠工的现象，账目处理不够及时，很多行政村的账目本应该，1周内完成的会拖欠到两周甚至1个月。有时财政所有土地流转资金代发拨付的、粮食补贴发放等临时性工作，该会计还要处理这些工作，这也影响到了会计工作者的工作进度。

2、乡镇会计核算中心方面

（1）村内报账流程落实不到位。在报账员报账的过程中，应该是先由乡镇的会计核算中心的工作人员审核票据，在票据签字齐全、填写正确以及资金使用合规的情况下再找财政所长签字审核，最后再由乡镇主管副职领导审阅，三方均通过才能开具相应的支付凭证。但是在现实情况中，经常会出现票据合规但乡镇副职领导因培训或参加会议等情况不能及时审阅票据，而导致报账员不能尽快拿到审批资金，甚至还要多次到镇政府找相关领导，阻碍了工作的进展。

（2）监管力度不到位。由于漕河镇会计核算中心从事“村财乡管”工作的人员数量有限，尤其在年终，业务量庞大，乡镇会计人员无形之中放松了对票据的审核，财政所长把审阅工作主要寄托于会计人员，自身放松了对票据的审查。直接支出在1万元以上的大笔资金使用本应该要求村内同时出示详细“四议两公开”、“两委会议记录”、“村民代表会议记录”的出现了资料不完整、不详尽的情况。监管力度不到位，就不能及时发现行政村在资金使用过程中出现的问题。

3、上级财政指导不及时。通过调查发现，区财政部门对漕河镇较为复杂的特殊业务不能及时给予相应的指导，造成了一两个月内多笔复杂业务的堆积。另外，上级财政提供给乡镇财政所的必备财务软件以及固定资产等硬件设备更新速度较慢，本该当日完成的业务会因为软件或设备的问题出现不定期的延期。这些无疑为该模式的有效实施埋下了隐患。

三、“村财乡管”财务管理模式实施中的问题

通过对漕河镇的走访调查，我们可以看到“村财乡管”财务管理模式在我国农村的真实现状。漕河镇作为我国4万多乡镇的缩影，其现状反映的是我国农村的基层财务情况，以及“村财乡管”财务管理模式在我国实施中的问题。

（一）缺乏更为完善且科学有效的制度。“村财乡管”财务管理模式的实施必须要有科学规范的配套制度作为支撑，但是从目前走访调查的实际情况来看，不容乐观。首先，村内财务制度的设立存在较多问题，如票据保管制度不健全、资金使用制度不明朗、村务公开制度不完善等;其次，乡镇财会部门没有针对繁简难易程度不同的业务分门别类建立有效的业务处理制度，在制度设计时对于其实际实施的灵活性考虑欠佳;最后，上级财政及纪检部门缺乏科学的监管制度，无法按照制度规定进行相应的监督检查，监督检查效果没有达到应有标准。

（二）执行流程规范性较低。通过调查可知，“村财乡管”财务管理模式的执行流程存在很多漏洞，规范性较低。在村级方面，主要体现在集体资产的使用流程上，村内集体资产的支出很多情况下没有严格经过民主理财小组集体会议讨论。在乡镇方面，执行流程不规范主要体现在报账程序上，但目前来看报账程序较为繁杂、与实际情况有一定的脱节、合理性低，在一定程度上阻碍了“村财乡管”财务管理模式更进一步的发展，应该引起高度重视。

（三）绩效评价及监管效果欠佳。“村财乡管”财务管理模式的绩效评价以及监督管理目前仍存在较为凸出的问题，值得关注。首先，村内民主理财小组成员选拔不专业、监管流程不规范、村干部思想认识不到位、缺乏财会知识，同样制约了资金的使用效率，不能发挥收益最大化效用;其次，乡镇财会中心对行政村票据的检查不到位，无论工作有多繁重都应该树立铁面无私的审票精神，不能因为自身懈怠影响其监管效果;最后，上级财政以及纪检的监管力度较低、抽查范围较小、现代化设备提供较慢等问题容易造成乡镇对“村财乡管”的重视程度不够，无法发挥该财务管理模式的最大效用。

（四）财会工作队伍综合素质能力较差。财会工作者对于“村财乡管”的有效实施有着不可替代的作用，但通过上述调查情况可以发现，行政村中的报账员及其他财务工作者存在业务水平低、年龄结构老龄化、工资较低以及人员流动性强等问题，财会工作队伍综合素质较低直接影响了村内财务工作效率。而在乡镇的财会工作队伍中，人员质量参差不齐、办事效率高低不同、工作态度优劣各异等问题同样给“村财乡管”财务管理模式的有效实施造成了一定的阻碍。

四、“村财乡管”财务管理模式完善建议

（一）进一步制定科学有效的财务制度，为“村财乡管”实施奠定基础

1、在村级方面。一是要制定详细的资金使用制度，每一笔资金的使用情况必须有明确依據，要形成一套完整的制度规则，与此同时还要完善好票据的保管，做到有账可查、有据可依，确保村级财务的良性发展;二是要根据各个行政村的具体情况，因村制宜，制定好财务公开制度，公开形式要正规合理，让村民清楚地了解村集体财产的动向。

2、在乡镇及上级部门方面。一是在较为复杂或特殊的业务上，要根据实际情况制定相应制度，制度要在合理合规的前提下考虑其可行性;二是在上级部门的监管制度上，应该制定更为规范化、系统化的监督机制，明确具体的监管项目，尤其加强对“村财乡管”模式实施情况的不定期检查，加大外部的审查力度。

（二）规范具体执行流程，严把每一笔资金的使用

1、在村级方面。民主理财小组的成员选拔流程至关重要，一定要公正公平地选拔，成员要能够对村内集体财产的使用起到监督作用。民主理财小组要定期召开会议，分析讨论本村的资金使用情况，并做好会议记录及影像留存。小组成员应当签订责任书，对于存在舞弊的成员严厉惩罚。

2、乡镇级方面。要规范报账流程，票据签字必须齐全，涉及到“村民代表会议记录”、“两委会议记录”和“四议两公开”的其内容要符合规定，同时有关领导要考察会议的真实性、有效性。并且每月要规定相应时间报账，比如每月的20～30日集中报账，这样既可以避免报账员频繁往返乡镇政府和村委会办公场所，又可以让乡镇会计工作者合理安排工作，留有足够的时间处理报账后的记账、处理、核算等一系列工作。

（三）强化监管效果，提高集体资金使用效率。在“村财乡管”财务管理模式實施的过程中，监管力度直接影响其模式效用的发挥。首先，行政村内民主理财小组的监管力度要加强，理财小组作为村民的代表，责任重大，其地位相当于企业的“独立董事”，只有强化行政村内部的资金管理，做好资金使用后的绩效评价，才能充分发挥村民自治的作用;其次，乡镇会计工作者及相关领导要严格审核村内票据，所有的报账手续严格按照规章制度，每一次签字都要慎重，财务面前决不讲情面。乡镇主管领导应该学习相应法规，并且应该积极带领乡镇财务工作者参加业务培训;最后，市区财务部门以及纪检部门应该做好抽查监管工作，时刻把握财务动向，并且应积极为乡镇引进先进的财务设备，充分利用好电算化及财务软件，帮助乡镇会计工作者更好地发挥监管作用。

（四）提高财会工作者的综合素质，保持工作队伍的稳定性。为了确保“村财乡管”制度的有效实施，财务工作者的整体质量十分重要。

1、在村级方面。要想改变村内财务人员年龄结构老龄化、业务能力不强的局面，首先，应该提高报账员的工资待遇，只有稳定合理的收入，才能让财务工作者安心工作;其次，村内应该通过招聘等方式引进大学生人才，对达到一定工作年限的大学生同意其参与村内干部的选举，为大学生提供更好的发展机会;再次，村内应该鼓励支持报账员以及民主理财小组成员进行定期业务培训，并且对培训结果应该予以考核，只有考核通过者才能继续从事其工作;最后，在新会计接任工作之前，前任工作者必须保证将所有经手的业务处理完善，并且要对新手进行至少1个月的业务指导，对于私自离职的村内财务工作者应该适当处罚，避免财务信息的流失。

2、在乡镇级方面，会计工作者的任务重大。一方面要提高会计工作者的责任感与激励制度，对于业务能力强、工作效率高的会计人员给予表彰，而对于那些对工作懈怠拖延者加大惩罚;另一方面乡镇应该主动给会计工作者提供学习更为复杂业务的机会，并且重点培养有相关知识背景的年轻工作者。对类似于村内小区物业账目的处理可以指派专人专项管理、分项工作，从而提高工作效率。同时，相关领导要加快队伍建设，根据具体业务量调整人员结构，人员分配要严格定岗定位。

主要参考文献：

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