论城市棚户区改造中的公共利益保护

鲁少军 吴春蕾

摘要：随着城市化进程的逐步推进，棚户区改造，已经成为一项越来越重要的工作任务。棚户区改造的对象主要是针对危旧房屋集中的区域。棚户区改造以区域性为基础，更具可操作性。我国现行阶段，政府制定的政策和法令应当明确提出棚户区改造的公共利益属性。要实行征收的棚户区改造项目，必须由政府部门制定规划方案，将拆迁征收补偿全过程更加公开、透明地展示给棚改居民。对于棚户区改造的核心设计，应当是过程的信息公开和公众的广泛参与。

关键词：棚户区改造；补偿；公共利益

一般说来，棚户区改造大部分指的是在城市建成区域内，由于自然演变、历史变革或者人为因素造成城市建筑设施、空间、环境等功能不完善、缺失，从而进行更新再造的活动。针对棚户区改造中的危旧住房改造是否属于公共利益并适用征收程序，在社会上引起广泛关注和讨论。本文将针对棚户区改造内容，对其中涉及到的公共利益保护问题进行深入研究分析。

一、棚户区改造的内涵、内容

棚户区改造这一概念在城市改造中是利用土地级差效应完成城市更新的一种经验模式，核心内容是对城市建成区危旧区域实施拆迁补偿安置并进行土地再开发。从其内涵看，棚户区改造是政府为改善市民住房条件和居住环境，而组织进行拆迁和建设活动的代称。结合各地棚户区改造工作的历史和发展过程，可以得出以下几个结论。

（一）棚户区改造首先应当具备区域性的特征

纵观各地棚户区改造历史中，对于棚户区的表述有各种称呼，但在实际中均是区域性的概念。一直以来，棚户区改造对象除了包括符合标准的危旧房屋外，还包括虽然够不上危旧房屋但与之毗连和交叉存在的其他房屋。

第一、从现实情况看，每个或者每幢房屋并不都是孤立存在的，危旧住房大量集中的区域，往往还有一些居住情况比较好的房屋，它们往往交错分布。第二、由于棚户区改造主要采取的是危旧房拆除，对土地置换开发利用的模式。所以操作上仅对单个或者部分危旧住房进行拆除往往达不到改造的目的，而需要以区域为单位进行改造。

因此，综合来看，按照城市规划要求，将与纳入改造的危旧房屋交叉或毗连、在地块实施改造中需附带拆除的房屋一并纳入旧区改造的范围，即肯定棚户区改造的区域性特征是可行的和必要的。也就是说，将棚户区改造界定在区域性概念基础上，更符合棚户区改造的特征，更能实现棚户区改造的目的，而且也更具有现实操作性。

（二）棚户区改造对象要求具有界定标准

棚户区改造的对象主要是危旧房屋集中的区域，我们可以从概念中看到，这其中应当包含两个核心层次：一是“危旧”，二是“集中”。

简单来说，“危旧”包括危房和旧房。其中危房是按照建设部发布的《危险房屋鉴定标准》予以认定，它针对的是房屋本身，一般是在整幢房屋的地基基础、结构构件危险程度的严重性鉴定基础上，结合历史现状、环境影响以及发展趋势，全面分析和综合判断而得出结论。除了“危房”一类，还包括大量虽然够不上危房但房屋条件和居住环境也是亟需更新的“旧房”，这一类占到了棚户区改造总量的大多数。可见，危旧房屋是有着确定的标准的，不能随意扩大或者缩小其范围。

“集中”在这里则指在一定区域内危旧房屋所占比例较大，具有绝对数量，类似于“群”的概念。考虑危旧房屋集中，一则体现了旧区改造的重点所在，二是充分考虑了旧区改造的實效性。在实际操作中，符合危旧房屋标准的房屋建筑面积占居住房屋总建筑面积比例，一般都应当超过70%，从而保证了棚户区改造地块认定标准的一致性。

（三）棚户区的认定程序应当严格规范

拟纳入改造区域的“棚户区”具体由谁判断和核定，这一环节构成棚户区改造的另一个关键性内容，即“棚户区”认定程序。这一程序可以确保旧棚户区标准在实践操作中落到实处。

从地方上多年来的实际操作看，严格的棚户区改造认定程序至少应当包括以下几方面内容：第一，前提条件是要有棚户区改造的规划和计划。第二，棚户区改造规划和计划的确定应当经过相关部门具体程序。

二、棚户区改造中“公共利益”问题

依据我国《物权法》规定，只有为了公共利益，政府才可以对居民的房屋进行征收并拆迁。而棚户区改造是否为了公共利益，成为棚户区改造拆迁中是否具有合法性的法律基础。棚户区改造是否为公共利益尚存在着分歧，因为“公共利益”这一概念本身就具有模糊性和不确定性。如果不就棚户区改造是否属于“公共利益”形成明确的判断，棚户区改造势将陷入困境与争议。

在我国现阶段，《征收补偿条例》明确棚户区改造属于“公共利益”是符合现有国情、充分尊重现实的选择。同时，需要有比较严格的限制条件。棚户区改造的主要目的是改善棚户区居民的居住条件，保障社会弱势群体的基本权益。棚户区改造的受益对象是特定区域的居民。要防止征收房屋的权力被滥用，需要对棚户区改造中的“公共利益”有比较严格的限定，即征收后的土地再使用要符合公共利益。

棚户区改造中要做到公共利益保护，应当从以下几个方面着手：

1、由政府来作为改造主体。法律规定，行使征收权的主体，应当为行政机关，故政府是行政征收的主体。而从实际情况中看，拆迁主体即使不是政府，但在征收拆迁中发生冲突后，政府仍然是矛盾的中心和解决方案的提出者。

2、公共利益的认定权应当交给政府和法院。因为政府对于当地棚户区的实际情况更为清楚，了解规划项目的用途、性质等具体情况，还可以通过召开听证会、论证会等形式听取公众、专家的意见。如果产生争议，或对政府的认定不服，再通过司法途径，由法院对征收决定的合法性进行审查，对是否符合公共利益作出最终裁断。这样的制度设计，既保证了征收效率，也保证了社会公平正义。

3、认定公共利益要坚持四个原则。一是拆迁目的应当以改善居民居住条件为主要目标。二是动迁后土地使用要确保相当程度的公益性。三是必须给予动迁居民充分的补偿。四是需要建立土地使用性质变更的弥补机制。

4、完善补偿方式、标准与程序。征收补偿方式应当确保具有可选择性。既然旧区改造的主要目的是改善旧区居民的居住条件，那么征收补偿方式就应当确保具有可选择性，以最大限度地满足旧区居民的需求，维护旧区居民的合法权益。树立以市场评估价为基础的补偿标准理念，严格遵循先补偿后拆迁的征收补偿程序。因为只有在权益得到充分尊重与保护的情况下，旧区居民才会更情愿配合征收，征收才会更顺利。

5、实行全过程的信息公开。信息公开，这是棚户区改造征收与补偿程序中必不可少的步骤。首先公开补偿安置方案；其次，征询动拆迁意愿，将过程及情况公开，把被拆迁房屋的基本情况信息公开。签约情况公开。补偿安置结果公开。只有将全过程信息公开置于全体旧区居民的监督之下，才能更好的保护棚改活动中的公共利益。

城市棚户区改造中的公共利益保护问题，是我国在现代化城市建设过程中必然需要面对的问题，也是亟需通过制度设计予以解决的问题。通过对棚户区改造内涵及涉及相关法律问题的梳理与分析，我们认为，棚户区改造中的公共利益保护，应当以改造全过程中的信息公开为核心，建立起一套能够保证公众广泛参与的长效机制。只有做到公开公正、尊重民意，城市棚户区改造中的公共利益才能够最终得到保证，关注民生、维护稳定与和谐才能够真正落到实处。