流域生态补偿机制的合作治理框架研究

赵星

摘要：在分析中国目前生态补偿机制的4种类型及其实施困境的基础上，借鉴合作治理理论，提出流域生态补偿机制合作治理的框架，包括以政策舞台为基础，以河长制为助力，搭建多主体参与网络，推动流域生态补偿机制进入实质性合作阶段。

关键词：生态补偿；地方政府；合作治理

中图分类号：D035.5 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2018）07-0127-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.07.031

Study on the Cooperative Governance Framework of

Watershed Eco-Compensation Mechanism

ZHAO Xing

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： Based on the analysis of four types and implementation dilemma of current ecological compensation mechanism in China，and using the cooperative governance theory for reference，the cooperative governance framework of watershed eco-compensation mechanism was proposed，including the construction of networks with participation of multiple subjects on the basis of policy stage and with the river chief system as assistance，to boost the ecological compensation mechanisms into a substantial stage of cooperation.

Key words： ecological compensation； local government； cooperative governance

“先污染后治理”的发展道路使得中国的流域生态问题随着经济的快速发展变得愈发凸显。河流水系具有整体性和流动性，以及流域与行政区域之间不对称甚至相互分割，导致上下游主体在流域水资源开发利用、流域治理和生态保护中存在成本和效益相互转移的问题[1]。水资源的流动性使其难以被有效界定产权。现代资源经济学认为，只要公共池塘资源对一批人开放，资源单位的总提取量就会大于经济上的最优提取水平。奥尔森的集团“分利倾向”认为，对集团来说，会倾向于争取本集团成员在总利益中得到更多的份额，而非通过努力增加全社会的总利益以此增进自身利益。因而在流域中，地方政府为增进自身的利益会倾向于争取自身在流域整体利益中获得更大的份额，将自身经济发展的社会环境成本通过水资源的流动进行转移，将内部成本外部化。上下游之间在环境保护中的收益与成本不对等，加之缺乏法律制度约束，导致流域的经济发展与环境保护之间矛盾日益突出，不但影响流域水环境质量的保护与改善，而且对流域经济发展、社会进步和生态文明建设等目标的实现有重要影响，流域上下游间环境保护问题成为稳定区域经济社会发展的重要问题。

为缓解中国流域生态环境保护中地方政府合作间的冲突和矛盾，2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第三十一条明确规定，国家建立、健全生态保护补偿制度，受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。流域生态补偿机制作为一项实现环境资源有偿利用、解决中国工业化、城镇化进程中流域可持续发展问题的重要政策工具，本质上是一种激励与约束相容的制度安排，其核心思路是通过推动流域水资源开发利用与水环境保护中外部性内部化的实现，解决生态环境资源开发利用过程中“搭便车”的现象[2]。但在实际政策执行过程中，由于约束和监督制度缺乏、合作协商机制不健全以及地方政府有“搭便车”心理影响，中国的流域生态补偿制度事实上很难执行。

1 中国流域生态补偿机制的主要模式及实施困境

1.1 中国流域生态补偿机制的主要模式

按照目前的财政管理体制和生态补偿金来源，王军锋等[3]将当前中国生态补偿机制划分为以下4种模式：上下游政府间协商交易的流域生态补偿模式、上下游政府间共同出资的流域生态补偿模式、政府间财政转移支付的流域生态补偿模式和基于出境水质政府间强制性扣缴流域生态补偿模式。

上下游政府间协商交易的流域生态补偿模式主要是通过市场调节手段进行生态补偿。该模式的实施困境主要表现：水权交易市场发展不充分，难以有效界定产权，无法准确评估水资源的价值，出让方和购买方缺乏市场交易平台。

上下游政府间共同出资的流域生态补偿模式适用于流域内同级行政主体较多且上下游地方政府间的经济发展水平差距较大的地区。由上下游政府共同出资设立生态治理项目的专项资金，根据上下游地方政府的经济发展水平和流域所占面积分配合理的出资比例；在推行的过程中需要上级行政部门或者第三方的权威机构进行协调和管理专项资金。该模式有利于克服流域内因经济发展水平差距造成的政府间合作困境，但实施的困境在于如何合理地分配上下游地方政府的出资比例，在缺乏相应的监督和约束下，如何提升上下游地方政府间的合作意愿。

政府间财政转移支付的流域生态补偿模式有利于调动生态保护地区政府的积极性。安徽省和浙江省关于新安江的生态补偿机制即为政府间财政转移支付机制。作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点，2011年安徽省和浙江省在新安江流域共设立5亿元的水环境补偿基金，由中央财政拿出3亿元，安徽、浙江两省各拿1亿，若安徽水质优于基本标准，浙江补偿安徽，反之则由安徽补偿浙江。此试点主要通过纵向财政转移支付和横向资金补偿的方式筹集资金，缓解了流域内同级政府间关于水资源保护成本和利益分配所产生的矛盾。但目前横向财政转移支付在实施過程中仍有困境。首先是因资金不足导致水污染反复出现。水资源的保护需要一定的财政保障，并且环境的保护往往会牺牲地方政府的经济发展机会，因而地方政府自身难以承担长期的流域生态保护成本，在缺乏法律监督和约束的条件下，地方政府对生态环境的保护稍有松懈，就难以保证水质的长期稳定。其次，中国尚未建立横向财政转移支付制度，从体制上制约了地方政府间的合作，造成地方政府间合作积极性不高，使得财政转移支付难以长效实施。

基于出境水质政府间强制性扣缴流域生态补偿模式多用于跨界流域治理，通过监测出境断面水质是否达标，对水质未达标地区进行强制扣缴，并对达标地区进行生态补偿或者奖励。该模式的推行主要依靠省级政府部门确定生态补偿标准、明确生态补偿的主客体、划定出境水质考核标准，并且为保证水质监测的标准性和科学性，一般由上下游地方政府和省级政府的监测部门共同监测。

1.2 中国流域生态补偿机制的实施困境

中国目前的集中流域生态补偿机制在实施的过程中都遭遇一定的困境和障碍，主要包括以下几个方面。

1）跨省生态补偿机制在补偿方式上以单一的资金补偿为主，缺乏具有长期效益的政策补偿、智力补偿等补偿方式，且各流域内的省份经济社会发展水平不相同，缺乏兼备科学性和可操作性的核算方法体系。

2）对生态补偿资金的使用缺乏成熟的监督评估机制，对补偿方和被补偿方的道德和法律约束力弱。生态保护具有长期性和反复性，在缺乏监督和约束的情况下，地方政府在经济发展的压力下缺乏合作治理的动力。

3）缺少跨行政区域的协商平台。权威的协商平台可以为地方政府搭建有效沟通的桥梁，各地方政府就有关生态补偿方式、资金等方面进行协商，并有第三方的权威机构进行管理和调解。目前中国地方政府间缺乏权威有效的沟通平台，流域综合治理机构难以承担第三方权威机构的协调功能，致使地方政府在合作治理中的冲突和摩擦难以有效化解，增加了合作治理的障碍。

2 合作治理的理论源流

20世纪90年代以来，公共事务的复杂性和跨域性使得单一的职能部门难以解决和应对。后工业社会呼唤一种朝向“合作”的社会治理，这种合作不仅指主体之间的互助，还强调治理路径的融合。合作治理以平等、合作、协商、民主为理念，以平等主体的自愿行为打破了公众参与政府过程的中心主义结构[4]。在构想合作治理路径时，需要承认仍然有传统治理路径存续的空间，然而权力、法律和管理路径必须嵌入到合作网络之中，服务于合作的实现，在建构合作治理路径的具体操作层面，可以通过改变权力结构、强化自治能力、重塑组织模式的方式进行渐进的变革[5]。

行政管理者需要建立一种公民意识，与公民一起投身于共同合作的行动，同时，公民也要建立一种公民意识，以满足公民义务的要求[6]。在多元治理主体并存的条件下，对“政府治理，公众参与”模式的替代模式应当是一种合作治理模式，多元治理主体并存的局面需要建构一种合作治理模式[7]。民主社会的发展强调公民、非政府部门等在社会治理中的参与性，合作治理强调的不是控制导向的治理，而是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动，是治理主体平等前提下的共治，合作治理以其有效的治理模式为缓解中国流域生态补偿机制的实施困境提供了思路。

3 流域生态补偿机制的合作治理框架

合作治理框架有三个主要因素，政策舞台、政治权威和参与网络。政策舞台上合作组织、治理平台是决定地方政府合作进程的关键因素，政治权威和参与网络解释了地方政府合作进程顺利或滞缓的原因[8]。从合作治理的构成要素分析，中国的流域生态补偿机制合作治理的完善路径包括以下几个方面。

1）搭建流域合作的政策舞台，完善定期会议制度，建立地方政府和相关利益者对话交流、缓解利益冲突的协商机制。合作成功的首要条件是它必须对所有受到影响的利益相关者具有广泛的包容性[9]。大凡成功的合作治理都非常注意让利益相关者参与，排斥关键利益相关者是合作治理失败的关键原因[10]。在生态补偿机制的合作治理中，关键的利益相关者除上下游地方政府外，更应将公众、企业、环保组织、专家学者纳入治理体系，构成社会治理的智库和监督者。同时地方政府也需做好角色的转化，由控制者转变为参与者，与其他利益相关者一同为生态补偿机制实施中所面临的问题寻求解决方案。独立于各利益主体之外的具有专业性、科学性和权威性的政策提议往往会打破“政策僵局”，这也使得政府体制外知识智囊参与政策制定过程具有必然性[11]。因此，为相关利益者搭建一个合作治理的政策舞台显得尤为重要。作为决定政府合作进程的关键因素，政策舞台中的合作组织和治理平台必须具有开放性，要能真实表达各方的利益诉求，合作治理的主体在平等协商的谈判中达成合作的共识，或者是探寻合作共识的领域。

上下游地方政府间的利益梗阻也是阻碍中国流域生态补偿机制推行的关键因素之一。在政府间的利益博弈中，上游地区认为，因保护环境而牺牲的经济发展成本应得到下游地区的补偿；而下游地区则认为，保护环境是上游地区的责任，其还应当承担环境污染的治理成本。目前中国的生态补偿机制在技术定量方面仍有困难，难以明确量化污染造成的社会成本，因而在缺失权威的合作组织和协商治理平台的前提下，各地方政府就会为地方经济的发展而牺牲流域的生态环境，并且在“分利倾向”的影响下各地方政府会争相扩大自身在流域总收益中所占份额，而把治理的成本转嫁给流域内其他地区。因而地方政府间需要通过政策舞台的搭建，在秉承合作治理的理念下，平等协商，化解彼此间的利益分歧和矛盾冲突，达成合作共识，只有在平等协商基础上所达成的有效共识才能得到地方政府的支持和贯彻执行。在现阶段的流域治理中，地方政府间因经济发展水平的差距使得各地方政府的话语权不同，因此可以由流域地方政府间的共同上级部门或者中央政府牵头，作为调停者协调流域同级政府间的摩擦和利益冲突，并且能够吸纳下级政府特别是基层政府的意见和建议，搭建地方政府和中央层级交流的桥梁，提升纵向财政转移支付补偿机制的资金转移效率。

2）以河长制为助力，推动流域生态补偿合作治理的实现。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求在全国范围内全面推行实施河长制，由党政一把手直接负责行政区内的河湖治理，能有效发挥党政领导人的政治权威，最大程度地凝聚治水合力，加快流域生态补偿治理机制的建立。政府每年的协调会所讨论的议题与过去曾讨论过的议题有高度相关性，甚至有些20年前所探讨的议题在20年后依旧原地踏步[12]。在经济发展的压力下，需要大量资金投入且短期成效不明显的水污染治理难以激发地方政府官员的治理动力，而上级政府的政治权威能加快推动地方政府的合作治理，提供政府间合作的非制度性动力。特别是基于出境水质政府间强制性扣繳流域生态补偿的模式，中央和上级政府的支持和重视对生态补偿的实施具有关键的影响作用，一旦缺失权威的保障，生态补偿将难以维系。在生态补偿机制的合作治理中，地方政府官员合作治理的意识是生态补偿机制有效开展的先决条件，中央政府部门要通过调整官员的绩效考核制度引导地方政府官员树立合作理念，除制度的约束和引导，中央政府更应加强对地方环境保护的资金支持和政策扶持，实现流域地方政府间的利益协调和用水平衡。

3）构建多主体参与网络。生态补偿机制的合作治理主体是地方政府和中央，政府内部的官员和技术智囊的参与保障了合作治理规范和科学运转，公民、企业以及专家学者既是合作治理的主体，也为合作治理提供了有效监督。公民和环保组织作为政府合作治理的有效监督者，在参与网络中也必不可少（图1）。对于流域的环境保护而言，最主要的实践者是当地的排污企业和农牧民，但在缺乏合作治理的动力下，地方政府甚至成为企业的“保护伞”。在生态补偿机制推行受阻的实践中，探索如何提升中央政府到基层政府的生态补偿转移支付的资金转移效率、如何实现由地方政府到单独企业和农牧民间的生态补偿，是当前流域生态补偿机制亟待解决的困境。

由于流域内不同地方政府间不存在行政隶属关系，难以依靠行政强制命令推动合作治理的实现。各地方政府作为理性的经济人，提出的政策方案会侧重于各自的地方利益，不同的政策方案需要彼此间的协商谈判，政策的公平性和可实施性显得尤为重要，因而合作治理的参与网络中需要吸纳具有专业权威的专家学者和非政府组织，并且能以第三方的立场提出更具公平的政策方案。除此之外，不同的流域经济发展和自然条件等方面存在较大差距，各地区需根据各自不同的经济发展水平以及地方实际选择合适的生态补偿机制，并在现有模式的基础上不断进行调整和创新，从而推动流域内生态补偿合作治理进入实质性阶段。

参考文献：

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