中国耕地抛荒研究进展与展望

程宪波 杨子生

摘要：耕地是人類赖以生存和发展的基础，也是中国农业及社会可持续发展的基础。从耕地抛荒的概念界定、监测、测度、原因、分布、影响及治理方法等方面进行归纳和分析，旨在分析耕地抛荒现状，找出耕地抛荒原因，发现中国耕地抛荒的时空分布规律，揭示耕地抛荒的影响，并提出治理耕地抛荒的方法与展望。结果表明，耕地抛荒概念的界定、抛荒的主要原因及治理的方法等研究观点存在分歧，尤其是治理方法出现“一边倒”的消除或遏制抛荒的研究结果；中国耕地抛荒的监测和测度与发达国家遥感监测的技术具有较大差距；中国发生耕地抛荒主要高峰时期为2002、2005、2008年前后，耕地抛荒空间分布差异大；目前中国研究耕地抛荒的影响主要是对生态环境和粮食生产的影响；中国耕地抛荒治理主要有落实农业政策、调整农村产业结构、推进土地流转和改善农业生产条件等方法。

关键词：耕地抛荒；研究进展；治理

中图分类号：F301.21 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2018）07-0011-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.07.002

Progress and Prospect on Farmland Abandonment in China

CHENG Xian-bo，YANG Zi-sheng

（Institute of Land & Sustainable Development，Yunnan University of Finance and Economics，Kunming 650211，China）

Abstract： Cultivated land is the basic resources for the survival of human race， and the base for the sustainable development of our agriculture and society as well. By means of analysis and summary about the definition of abandoned arable land concepts， monitoring， measurement， causes， distribution， influence and control methods， land abandonment situation was analyzed and found out the causes. It also discovered the temporal and spatial distribution of abandoned arable land in our country， the influence of land abandonment， and puts forward the methods and prospect of treatment of abandoned arable land. The following results were obtained after research：the first one is that there are different view about the definition of abandoned arable land concepts， the main reason and method of land management，especially the "one-sided" treatment method，that eliminate or restrain the results. Secondly，monitoring and measure in our country still has a big distance compared with monitoring by remote sensing in developed countries. Thirdly， there is a difference on the spatial distribution of abandoned arable land， abandoned arable land got into its peak in 2002，2005 and 2008. Fourthly，the impact of China's current research on abandoned arable land，mainly by the way the influence of the ecological environment and food production. Finally， implement agricultural policies，adjust the structure of production in rural areas， promote land circulation and improve agricultural production conditions are the main treatment methods about abandoned arable land in China.

Key words： abandoned arable land； research progress； government

耕地是人类赖以生存和发展的基础与保障[1]。中国仅用占世界约7%的土地资源承载着多于全球1/5的人数，土地资源稀有，尤其是耕地资源匮乏，欲保障国家粮食安全，必须坚持耕地保护策略，并努力提高耕地质量与利用效率[2]。然而，中国耕地抛荒现象屡见不鲜，《人民日报》2012年3月29日曾引述国土资源部的调查称“我国每年抛荒的耕地近200万hm2”[3]，抛荒是对耕地粗放极度不利用的行为，抛荒原因及范围涉及面广，解决难度大，治理周期长，因此遏制这一现象的研究迫在眉睫。分析国内相关文献[4-8]，其研究主要内容为界定抛荒耕地的概念、形成耕地抛荒原因、耕地抛荒的监测、耕地抛荒造成的影响和治理耕地抛荒方法；针对耕地抛荒程度的测度[9]，还处于理论方法研究阶段，未得到实证。本研究基于文献比较分析，分析耕地抛荒现状，找出耕地抛荒原因，发现中国耕地抛荒的时空分布规律，揭示耕地抛荒的影响，并提出治理耕地抛荒的方法与展望。

1 耕地抛荒的概念及其成因

1.1 耕地抛荒的概念

尽管耕地抛荒现象已经出现半个多世纪，但学术界一直未有对耕地“抛荒”作出统一的定义。最早，世界粮农组织（FAO）对耕地抛荒的定义是“至少5年没有用于农业生产或其它农业目的利用的可耕地”。国内学者史铁丑等[4]在研究欧洲耕地抛荒后，结合中国国情对耕地“抛荒”作了定义，即“耕地闲置1年以上，不能创造农业价值就为抛荒地”。也有学者[5]认为，耕地抛荒是由于各种因素，农民不愿耕种而导致一年或一季以上的抛荒现象。很显然，以上对耕地“抛荒”是从时间长短的维度进行狭义的定义。也有学者分别从显性抛荒、隐性抛荒和变性抛荒3个方面加以解释[6，7]。目前，学术界还没有统一、全面的概念，这为抛荒耕地的准确界定与研究带来诸多不便。

1.2 耕地抛荒的成因

据相关学者研究[8]，分别从主观动机、客观原因和政策制度层面总结了前20个导致抛荒的原因。具体包括：①主观动机类，农村种植成本高，农业生产风险高而效益低，农民收入低，农民负担重，农产品销售价格统一低，农民“守地”情节深，劳动力向城市转移和将土地视为一种社会保障等；②客观原因类，农村基础设施落后，自然条件恶劣，生活环境和生产条件差，农业生产技术与水平落后，农业生产产业结构滞后等；③政策制度层面，土地承包制权属，农地制度缺陷，土地征而荒废不用，城乡二元结构，流转遇到多重困难等，其中，导致耕地抛荒原因排名靠前的分别为农业生产风险大而效率低、将土地视为一种社会保障、农民收入低、农村基础设施落后和流转遇到多重困难。目前，随着第二、三产业的快速发展，务工机会增多，农民种田的收入和外出务工人员收入差异使农民觉得种田效益低，尤其是农田基础设施落后的地区，种田是迫不得已的选择。大量的农民工进城务工，被认定是外来人员的农民工不愿意放弃自己在农村养老的“饭碗”，即使宁愿荒芜，也不愿意把自己的“饭碗”给他人，造成中国耕地抛荒现象。

2 耕地抛荒的观测手段及耕地抛荒程度的观测和判定

2.1 耕地抛荒的观测手段

荒地的识别与监测较难，采用遥感方法识别抛荒地块信息相较于采用其他耕地抛荒信息的获取更为困难，主要表现在大范围的抛荒地解译精度不高，操作要求难以达到，尤其是准确监测抛荒较多的山地丘陵地区更难[10-12]。在一些发达国家，通过连续时相的遥感数据提取植被指数时间序列曲线能更有效地识别抛荒地信息，Alcantara等[13]利用MODIS时序数据对中欧和东欧一带耕地进行研究，研究结果显示研究区2005年的耕地抛荒面积高达52.5万km2，约为现有耕地面积的1/5。中国目前还没有系统地对耕地抛荒数据进行统计，收集各个不同历史阶段的权威数据较困难，相信随着遥感技术的发展与成熟，中国未来会有关于耕地抛荒的官方数据。

2.2 耕地抛荒程度的观测和判定

耕地抛荒分布最为广泛的区域主要是欧洲、美国、澳大利亚及日本等发达国家[12，13]。基于对历史耕地空间数据重建的估算，1700-1990年间，全球耕地抛荒面积为235万km2，发生耕地抛荒的高频期主要为在1900-1990年间[14]。谭术魁[9]利用指标演绎法，制定了判定耕地抛荒程度的29个指标且将其赋值，并提出抛荒程度可通过构建指标体系进行定量分析；张斌[11]则运用比较与抛荒耕地临近的耕地具有相似生产潜力耕地差值的方法来测算耕地的抛荒程度，目前研究皆提出了理论方法，但未得到实证。

通过对部分文献的收集整理，统计了某一时期、某一个地点的耕地抛荒程度情况。截止20世纪末，全球耕地抛荒面积为38 500万～47 200万hm2[15，16]；2005年，中欧、西欧耕地抛荒面积为52.5万hm2[12]；2004-2005年，立陶宛耕地抛荒面积为50～60万hm2；法国为49.76万hm2；2007-2008年，保加利亚为105.32万hm2，2008年乌克兰耕地抛荒面积占总耕地面积56%，希腊为7%，意大利约为2%～10%[4，17，18]。中国部分省、市耕地抛荒程度统计情况：2000年，安徽省为9万hm2，湖北为13.3万hm2，江西为4.3万hm2，重庆为12.6万hm2，四川耕地抛荒率为0.48%[17-22]。总体来看，各个不同国家和省份耕地抛荒程度不一，呈较大差异。

3 抛荒耕地的分布

3.1 抛荒耕地的时间分布

据有关文献研究[4，19]，20世纪中后期，中国与欧洲国家类似，都开始出现耕地抛荒。而也有学者[23]提出20世纪80年代，由于农村土地经营体制改革，农产品过剩，农民外出务工导致耕地抛荒；20世纪90年代初，由于时代外出务工潮，劳动力流出，务工机会成本大大增加，出现较大规模抛荒；20世纪90年代中期，二轮承包政策的出现，一定程度上减缓了抛荒；21世纪初叶，农民增产不增收的现象导致抛荒；直到2004年，取消农业税使农民积极性短期增长，抛荒减少，但随后政策效应的消退，耕地抛荒重新出现抬头迹象，且随后有愈发严重的趋势。赵子亮[8]分析了1992-2013年相关文献，通过整理，发现中国耕地抛荒文献大多发表在3个高峰期，分别是1993年、2002年前后和2005年前后。通过知网搜索主题词为弃耕、抛荒和撂荒的文献，选取1992年以后各时期耕地弃耕、抛荒和撂荒的文献分布（图1），其发表的高峰期为2001、2004和2008年前后，基本与赵子亮[8]提出时间段吻合，也与肖冬华[23]提出的3个较大规模抛荒时期基本吻合。然而出现的3次较大抛荒规模受限于數据的统计，发生的程度未量化，因此对抛荒时间发生规律的研究有待深化。

3.2 抛荒耕地的空间分布

在中国统计口径中没有“耕地抛荒”数据，因此较难反映各个时期抛荒的空间分布特征。赵子亮[8]通过分析1992年以来耕地抛荒情况，确定各地区发生频数（图2）：西北地区为0次；东北地区为1次；华南地区为6次；华北地区为10次；西南地区为20次；华中地区为82次；华东地区为118次。耕地抛荒发生最严重的华东地区，是中国经济发展重要区域，耕地减少幅度和建设用地增长幅度都远远超过全国平均水平，可谓是“一寸土地一寸金”，耕地的保护受到研究者的重视。西北地区，地域面积辽阔，用约占中国30%的土地，养育人口仅占中国人口的4%，典型的地广人稀。农业上，宁夏平原、绿洲农业、新疆、内蒙古为全国主要畜牧业基地，土地（或耕地）的保护意识程度远不及其他区域。各区域耕地抛荒发生频数不能全面地表现出各区域的实际耕地抛荒现状，目前由于没有统计数据，一定程度上能作为研究耕地抛荒空间分布情况的依据。

4 耕地抛荒的影响

耕地抛荒的影响研究，田千禧等[24]从经济和社会影响的角度分析了抛荒耕地所带来的负面影响；范远江等[25]从宏观和微观的角度分析了耕地抛荒给经济和社会所带来的一系列负面影响；而张斌[11]全面分析了抛荒耕地对耕地资源的浪费、加大基层工作难度和妨碍科技兴农战略实施等负面影响和推进耕地规模经营、改变农民思想观念和提高劳动者的整体素质等正面影响。总体来看，国内耕地抛荒的影响研究主要侧重点在于抛荒耕地对生态和粮食生产与安全的影响。

4.1 对生态环境的影响

耕地抛荒造成生态环境的影响，徐鹏等[26]研究发现，不同土地利用方式对土壤活性有机质及其碳库管理指数的影响中，抛荒地的3种活性质CMI最高，坡耕地的撂荒增强了土壤的碳汇功能，土壤质量向着良性方向发展；田洪艳等[27]提出，抛荒地只要破坏不严重，土壤与植被均有恢复功能，土壤中有机质上升，植被自然生长；程磊磊等[28]和邓坤枚等[29]分析了荒地具有防风固沙、土壤培育、固碳释氧、涵养水源和保育生物多样性等生态功能。若破坏严重，引起环境恶化，土壤与植被破坏，土壤失去保水能力，造成水土流失，生态环境失去平衡[24]。分析以上研究不難发现，目前中国对抛荒耕地对生态的影响持乐观态度。

4.2 对粮食生产影响

耕地抛荒是否影响粮食安全与生产的研究结论不一。罗拥华[30]研究发现，耕地抛荒不会造成粮食生产面积的减少，也不会造成粮食生产量的减少，反之，耕地抛荒具有正向意义，也不会造成国家粮食安全危害。耕地抛荒在一定程度上对粮食安全有正向意义，不会对国家粮食安全造成消极影响。黄露莹等[31]也提出，地处偏远山区贫瘠的耕地、原本就种植经济作物的耕地抛荒和适当的季节性休耕不会对粮食产量造成直接影响，反之，耕地若是土质良好，长期抛荒不治理，粮食生产条件恶化，生产量降低，造成土地资源浪费。但也有文献研究采用实地调查与走访的方法[23，32，33]，提出抛荒会严重影响粮食生产，甚至会影响国家粮食安全。中国抛荒地对粮食生产的影响的研究结论目前尚未统一，还需要更多的学者运用更先进和准确的方法研究二者关系。

5 耕地抛荒治理方法

5.1 落实农业政策

落实农业政策，首先，应该赋予农民最真实的土地产权，让农民成为土地的权益人，关心自己财产的终极利益，提高农民的种地意愿[34]。除此之外，落实农业政策，要做到确保农业政策真正落实到农户，让农民完整、准确、及时、具体地了解政府出台的各项农业政策，鼓励农民议论，提出建议，最后要让农民拥有决策权[35]。更有学者从经济的角度分析并提出落实农业政策以治理耕地抛荒的方法，庾莉萍[36]建议，在市场经济条件下，国家应按照农民提供粮食的商品量的不同给予不同的直接补贴和扩大良种补贴；胡宜挺等[37]与朱婷等[38]皆认为，国家或政府应该加强对耕地的保护，可以建立相宜的奖惩制度。采取耕地保护奖励和农地抛荒责任惩罚并举，落实耕地种植保护资金发放和长时间抛荒面积大的耕地处罚措施，深究承包人与管理者责任，促使承包人履行耕地保护的义务，深究管理者监管责任，以达到制止农村耕地抛荒的目的。

5.2 调整农村产业结构

丰富农业生产结构可以增加农业生产收入，也会减少耕地抛荒。朱婷等[38]提出要提高农业的生产效益，不能单纯地从一种种植形式入手，还应想方设法增加农业的多种形式，即附加值，充分挖掘农业的附加功能，整合农业的生产、休闲、观光功能。但调整农村产业结构也要因地制宜，相同地区应扩大农产品的差异化，相同的大量农产品的生产容易造成农产品滞销的现象，损坏了农民的效益，还可能推动耕地抛荒[39]。曾庆亮[40]提出，在确保粮食生产充裕的前提下，解决农村耕地抛荒问题的主要途径是增强产业结构调整力度，大力发展特色效益农业，主攻特色作物，提高土地收益。此外，田千禧等[24]认为，要根据土地资源状况调整用地结构，实现挖掘土地最大的农、林、牧潜力；在调整农村产业结构时，应该建立基本农田保护制度，科学合理的确定人口增长、经济发展与耕地面积的比例；对现实已抛荒的耕地应该科学地论证，确定恢复耕地、植树造林或其他符合国家持续绿色发展战略的利用方式，决不能任荒芜耕地资源无监管措施，严格控制占用耕地，以保证耕地数量与质量。

5.3 推进土地流转

目前，学者普遍认为，推进土地流转是从根本上解决抛荒耕地的出路，改善农业生产条件、把握土地流转要求、落实各项惠农要求、健全社会保障体系[41，33]，科学评价耕地潜力与价值，采用公正自愿有偿原则，推动土地流转。将破碎零散的农业地规整、规模化，提高土地利用率，减少农村劳动力的投入，从而避免因零碎和缺乏劳动力而造成的抛荒[37]。农村土地是农民的生活和养老保障，要想使土地流转工作有序推动，应切实解决农村社会保障体系，保障农民的生活，也是解决农村耕地撂荒问题的关键[38]。马清欣等[22]提出，针对抛荒耕地，要在保障土地所有权和使用权权益的基础上，积极寻求多种流转方式，增加农村农民的收入，有助于治理耕地抛荒这一目标。

5.4 改善农业生产条件

基础设施是一个地区农业发展的前提基础，改善农业生产条件，完善农业生产基础设施是有效减少耕地抛荒的有利措施[4]。目前，中国农业生产条件、生产基础设施和生态建设呈现山地和丘陵地区落后于平原地区的特点，增加财政投入用于修建（善）农田设施生产条件，尤其是山地和丘陵等地区，对于减少耕地抛荒[38]。常伟[33]和刘和俊[42]同时认为，国家和地方政府应重视农业生产条件的建设，增投资金，鼓励农民主动积极参与，兴修水利、改善农村交通条件、整理土地、改造中低产田，改善农业条件，减轻农民负担，也是治理耕地抛荒的重要方法。水土流失较严重地区，应加强绿化，增加植被，减轻风沙和水土流失而造成的耕地抛荒[24]。改善农村基础设施条件同时，广泛筹集资金，增加农业科技投入资金，发展科技环保型农业，积极推广农业机械化操作技术，降低农民的劳动强度，增加农民收入，提高农民种地热情，治理耕地抛荒[37]。

6 耕地抛荒研究展望

6.1 明确耕地抛荒概念，统一耕地抛荒程度的测度标准

目前，中国对耕地抛荒的定义尚未统一，有学者[4]从时间长短的维度进行定义，也有从狭义和广义进行定义[5]。学界应该借鉴国外北美、欧洲和日本等国家地区的抛荒历程与进展研究，结合中国自身国情，明确耕地抛荒概念，统一耕地抛荒涵义。谭术魁[9]采用指标演绎法和张斌[11]运用单位面积产量或产值比较的方法测度耕地抛荒程度，二者都提出耕地抛荒程度的测度方法，受现状和评价标准的限制，都处于理论阶段，未得到实证。因此，在未来的研究当地实际情况，需要统一耕地抛荒程度的评价标准，利用统一标准，结合实地情况测算耕地抛荒程度，利用统一的测度标准，能更准确地了解当地的耕地抛荒程度，分析中国各地耕地时空抛荒程度变化规律。

6.2 开发耕地抛荒空间信息监测与提取技术

目前，获取耕地抛荒数据的方法主要是到农村入户实地调查和遥感解译两种。遥感技术在获取大区域耕地抛荒信息、反映耕地撂荒的整体和时空演变过程较传统入户实地调查具有较大优势[12]。但目前中国遥感监测和提取的耕地抛荒数据与研究方法较少[43]。中国地域宽广和地势差异大的国情，需开展大范围抛荒遥感调查，为了摸清中国抛荒地的数量多少和空间分布特点，应采用多源遥感数据、通过多种遥感技术和方法，提高撂抛荒信息提取的准确度和时效性，才能使中国抛荒地的调查有突破性的发展。加强开发耕地抛荒空间信息监测与提取技术，为构建耕地抛荒规模预测和风险评价奠定数据基础和评价前提。

6.3 构建耕地抛荒风险评价与趋势预测评价模型

耕地抛荒对未来社会发展的影响有哪些？影响有多大？对哪些影响程度最深？这些都是在未来的研究中急需用定量的方法去回答、解决的问题[44]。为此，需要在现状耕地抛荒发生原因识别和区域抛荒影响分析的基础上，构建耕地抛荒规模预测的统计模型和风险评价模型，对耕地抛荒规模、时空演变过程、抛荒风险程度进行模拟和评价[44]。构建耕地抛荒风险评价与趋势预测模型时，应遵循因地制宜原则，针对中国平原、丘陵和山地不同地貌类型，应选择不同的发生原因和影响因子。

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