城市区域建设用地节约集约利用评价对比研究

邢丽娟 李淑杰 刘亚男 郭鑫 李高行

摘要：以吉林省西部的扶余市、中部的九台区、东部的敦化市为例，结合3个市（区）人口、经济、土地3方面指标，建立合理的评价指标体系，运用层次分析法评价各市（区）区域建设用地节约集约利用水平。结果表明，3个区域建设用地节约集约利用处于中等偏下水平，其中，敦化市节约集约利用水平最高，为73.47；其次是九台区，为71.25；最次是扶余市，为68.01，评价结果差别不大，大致反映了吉林省东、中、西部一带区域建设用地节约集约利用情况。并针对土地利用状况问题，提出相应的政策建议和实施措施。

关键词：区域建设用地；节约集约利用；扶余市；敦化市；九台区

中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2018）07-0032-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.07.007

A comparative Study on the Evaluation of Intensive Use of Regional Urban Construction Land：A Case Study of Fuyu，Dunhua and Jiutai of Jilin Province

XING Li-juan，LI Shu-jie，LIU Ya-nan，GUO Xin，LI Gao-hang

（College of Earth Sciences， Jilin University，Changchun 130061， China）

Abstract： Taking Fuyu city located at west of Jilin Province， Jiutai district located at middle of Jilin Province and Dunhua city located at east of Jilin Province as examples，a rational evaluation index system was established combined with population，economy and land three indicators，and construction land economical and intensive utilization level of the three cities was evaluated using analytic hierarchy process. The results showed that the economical and intensive utilization of construction land in the three regions was in the middle-lower level. Among them，the highest level of economical and intensive utilization was Dunhua city，the value was 73.47，followed by Jiutai district of 71.25，the worst was Fuyu city，which was 68.01. The results of the evaluation showed little difference，which roughly reflected the economical and intensive utilization of construction land in the eastern，central and western areas of Jilin Province. The corresponding policy suggestions and measures aiming at the problem of land use status were put forward.

Key words： regional construction land； economical and intensive utilization； Fuyu city； Dunhua city； Jiutai district

土地是人类生存和发展的重要物质基础，随着中国现代化的发展，各地区对土地资源和建设用地的空间需求也在不停增长，然而由于工业化、城镇化、农业现代化快速发展带来的“高消耗低产出”现象普遍存在于各个城市中[1]，粗放式的经济增长模式必定会造成土地资源的巨大浪费，进而让土地资源的供需矛盾日益突出。面对这一严峻形势，国土资源部已于2014年下发通知，决定开展全国城市节约集约用地评价，土地资源的节约集约利用已上升到国家全局性、根本性、战略性任务的高度。节约集约用地成为缓解中国工业化、城镇化快速发展阶段建设用地供需矛盾，引导城镇化健康可持续发展的根本出路，同时也是保障国家粮食安全、经济安全，维护社会稳定、百姓安康的重要前提[2]。

为充分利用每一寸土地，保護土地资源，在实行最严格土地管理制度的同时，节约集约利用土地成为今后中国土地利用的根本方针[3]。通过对城市区域建设用地节约集约用地评价对比研究，可提高城市建设用地的利用效率，改变粗放用地的现状，提升增量和存量建设用地的管理水平；为提高规划的可操作性和科学性，建立科学、合理、全面的用地管理和决策体系提供理论依据及技术支撑[4]；为政府制定建设用地节约集约利用相关政策法规提供合理参考，不断加强政府和土地管理部门对建设用地及其合理化利用的宏观调控作用[5]。本研究以吉林省东、中、西部3个市（区）为例，通过相关理论与科学评价方法对九台区、扶余市、敦化市区域建设用地进行节约集约利用评价，根据评价结果对这3个市（区）建设用地节约集约利用水平进行对比分析，从而提出合理的政策建议和相应的改善措施。

1 数据来源与研究方法

1.1 研究区概况

敦化市位于吉林省东部，地处长白山北麓，东经127°28′-129°17′，北纬42°42′-44°30′。敦化市境内地势略呈四周高，中部低的盆形，中间为河谷平原，牡丹江从市区流过。全市土地总面积11 787.76 km2，是吉林省区域面积最大的县级市[6]。九台区位于长春市东北部，是长春市东部绿色生态屏障，位于北纬43°50′30″-44°31′30″，东经125°24′50″-126°29′50″。九台区地理位置优越，是长吉一体化都市区联带枢纽、国家级新区长春新区的核心区域，素有“吉林腹地明珠”之称。扶余市位于吉林省西北部，地处松嫩平原东北部边缘，东经125°56′-126°11′，北纬44°45′-45°30′，东与榆树市接壤，南接德惠市，北以松花江、拉林河为界与黑龙江省双城市、肇源县为邻，西与松原市宁江区毗邻且和前郭尔罗斯蒙古族自治县、农安县隔松花江相望，是沟通黑龙江、辽宁两省的公路和铁路交通要塞。

1.2 数据来源

研究数据包括2010-2014年九台区、扶余市、敦化市的人口数据、经济数据、土地利用现状数据、土地供应数据。人口状况更新调查所用的人口数据是以第六次人口普查的数据口径为准，经济数据来源于各市、区《统计年鉴》（2010-2014年），土地供应状况数据主要来源于各市、区土地市场动态监测与监管系统中对应的统计报表。

1.3 研究方法

1.3.1 指标体系构建 依据《建设用地节约集约利用评价规程》，结合2011-2013年北京等30个直辖市、省会城市和原平等20个小城市评价工作实践成果以及吉林省的实际情况，选取相关指标，并构建评价指标体系[7]，如表1所示。

在统一评价指标的前提下，权重值分别依据指数、分指数、指标对区域建设用地节约集约利用的影响程度来确定。根据各市（区）建设用地的实际情况，采用特尔斐、因素成对比较等方法得到区域建设用地状况评价指标权重（表1）。由表1可知，在4个指数中，土地利用强度指数权重最大，说明土地利用强度水平对区域建设用地节约集约利用水平影响程度最大。

1.3.2 评价指标现状值标准化 由于各评价指标单位不同，因此在计算总指数时，原始数据无法进入统一评价指标体系进行评价，需对原始评价指标值进行标准化处理[8]。将各指标实际值与建设用地评价各指标标准值进行对比，计算出各指标标准化初始值，由此实现无量纲化。具体标准化方法如下：

正相关指标：Xi0=■；

负相关指标：Xi0=■。

式中，Xi0为第i项指标标准化值的初始值，取值为0～1，若标准化结果小于0，则结果直接取0，若计算结果大于等于1，则结果直接取1；xi为第i项指标标准值；ai为第i项指标实际值。

1.3.3 分指数、指数和总指数计算 建设用地节约集约利用评价各项分指数计算公式：

Yj=■（Mji×Xji）×100

式中，Yj为第j项分指数的值；Mji为第j项分指数下第i个指标的权重；Xji为第j项分指数下第i个指标的标准化值；n为第j项分指数下的指标个数。

区域用地状况定量评价各指数计算公式：

Cj=■（Mkj×Yj）

式中，Cj为第k项指数的值；Mkj为第k项指数下第j个分指数的权重；Yj为第j项分指数的值；n为第k项指数下的分指数个数。

区域用地状况定量评价总指数计算公式：

总指数=■（Mk×Ck）

式中，Mk为第k项指数的权重；Ck为第k项指数的值；n为总指数下的指数个数。

2 结果与分析

2.1 各指标计算结果

根据构建的区域建设用地节约集约利用状况评价指标体系、指标现状值以及确定的指标权重和标准化值，测算以各市辖区整体为评价单元的指标标准化值以及分指数、指数和总指数，计算结果见表2。

统计2010-2014年扶余市、九台区、敦化市人口与用地变化情况如图1、图2所示。

2.2 评价结果综合分析

2.2.1 敦化市 评价总指数为73.47，表明敦化市区域建设用地节约集约利用水平总体良好。从敦化市土地利用强度指数及其分指数值可以看出敦化市土地利用强度较高，人口密度、经济强度均处于集约水平，说明敦化市单位面积土地投入产出水平较高，并且评价时点土地人口承载能力较高。

敦化市增长耗地指数分值为15.85，其中，人口增长耗地分指数分值为0.00，经济增长耗地分指数分值为25.17。由于敦化市自2012年以来人口呈现逐年减少的趋势，使得单位人口增长消耗新增城乡建设用地量出现负值，此项指标标准化值直接赋为0.00，致使人口增长耗地分指数分值最终为0.00。说明敦化市在促进地区生产总值增长的同时应尽量减少对新增建设用地的消耗。

敦化市用地弹性指数分值为61.00，其中，人口用地彈性分指数分值为0.00，经济用地弹性分指数分值为100.00，反映了在人口减少用地增长的情况下建设用地呈现粗放扩张模式。经济用地弹性分指数标准化值为1.00，可见经济发展与建设用地增长具有较好的匹配性。

敦化市管理绩效指数（城市用地管理绩效分指数）分值为90.05，说明敦化市建设用地管理处于较高水平，可相应增加下一年度新增建设用地计划指标。

2.2.2 扶余市 评价总指数为68.01，表明扶余市区域建设用地节约集约利用水平总体一般。扶余市城乡建设用地利用强度指数分值为82.52，其中，人口密度分指数分值达到74.06，经济强度分指数分值为87.70。根据利用强度指数及其分指数值可以看出，扶余市土地利用强度较高，人口密度、经济强度均处于集约水平。

扶余市增长耗地指数分值为49.47，其中，人口增长耗地分指数分值为0.00，经济增长耗地分指数分值为78.53。说明扶余市和敦化市情况类似，自2010年以来人口呈现逐年减少的趋势，使得单位人口增长消耗新增城乡建设用地量出现负值，此项指标标准化值直接赋为0.00，致使人口增长耗地分指数分值也为0.00。同时扶余市较小的地区生产总值增长量份额却消耗整个松原市中较大的建设用地增长量份额，说明并未真正达到内涵挖掘型用地类型，扶余市仍需进一步加强经济投入增加与建设用地增长之间的协调关系。

扶余市区用地弹性指数分值为40.01，其中，人口用地弹性分指数分值为0.00，经济用地弹性分指数分值为65.59。这表明2011-2014年，扶余市人口呈现减少趋势，但城乡区域建设用地仍处于增长状态，反映了扶余市在人口减少用地增长的情况下建设用地呈现粗放扩张模式。

扶余市域管理绩效指数（城市用地管理绩效分指数）分值为73.03，从管理绩效指数值来看，扶余市建设用地管理水平仍有提升发展的空间，需要进一步加强，尤其是扶余市在今后建设用地的审批与供应工作中，要进一步加强对于已批准土地的供应率。

2.2.3 九台区 评价总指数为71.25，表明九台区区域建设用地节约集约利用水平总体一般。九台区城乡建设用地利用强度指数分值为81.88，其中，人口密度分指数分值为66.00，经济强度分指数分值为91.62。根据利用强度指数及其分指数值可以看出，九台区土地利用强度一般，人口密度水平处于粗放水平，而经济强度水平较集约。土地单位面积投入与单位面积产出水平仍需要进一步提升以提高集约水平。

九台区增长耗地指数分值为56.42，其中，人口增长耗地分指数分值为0.00，经济增长耗地分指数分值为89.56。主要的问题还是在于，在新增城乡建设用地扩张过程中，由于产业集聚、公共服务等问题，无法对人口产生足够的吸引力。

九台区用地弹性指数分值为43.92，其中，人口用地弹性分指数分值为0.00，经济用地弹性分指数分值为72.00，表明九台区在人口减少用地增长的趋势下，建设用地呈现粗放扩张模式。

九台区区域管理绩效指数（城市用地管理绩效分指数）分值为83.72，表明九台区建设用地管理水平良好。

由图1、图2对比可知，2010-2014年，参评城市总人口总体呈下降趋势，而城乡区域建设用地数量却在不断增加，这种现象直接导致了人口与用地之间发展程度差异越来越大、协调性越来越低。

3 结论与建议

3.1 结论

对比吉林省3个市（区）区域建设用地节约集约利用评价结果分析可知：

1）3个市（区）区域建设用地节约集约利用处于中等偏下水平，其中，敦化市节约集约利用水平最高，分值为73.47，其次是九台区，为71.25，最次是扶余市，为68.01，评价结果差别不大，大致反映了吉林省东、中、西部一带区域建设用地节约集约利用情况。

2）导致这3个地方节约集约总指数较低的主要分指数为增长耗地指数和用地弹性指数，并且所有涉及人口因素的指标以及分指标值都很低。主要原因是，由于参评城市城镇化程度虽然在提高，但城镇产业发展以及城市基础设施建设并未跟上人们生活需求水平，导致参评城市自2010年以来人口外流较多，尤其是农村人口，总人口呈逐年递减趋势。但城市建设用地扩张速度却没有相应降低，为了加快国民生产总值增长，有些地方建设用地增长速度甚至在提高，消耗大量建设用地带来经济增长上的收效甚微，最终导致人口发展与城乡区域建设用地增长之间的协调程度不佳，人口聚集效应滞后于建设用地的扩张。

3）进行城市建设用地潜力挖掘，充分利用低效用地，同时加强已批准土地供应率，做好土地管理工作，使城市建设用地发展与人口发展之间协调性和匹配性得到改善，是解决城市建设用地集约利用水平低下问题的关键。

3.2 建议与展望

针对上述评价结果及主要问题，现提出以下政策建议和改善措施：

1）各市、区政府及土地主管部门应该科学落实土地利用总体规划，调整完善工作，调控城市建设用地，控制城市建设用地扩张速度，提高土地利用效益，推进土地利用向内涵挖潜型利用方式转变。

2）应强化城市规划和土地利用规划对建设用地规模和结构的调控功能，科学的城市规划和土地利用规划是城市空间合理扩张的重要保障，适宜的土地供应计划则是控制城市空间扩张速率和效率的有效手段。

3）在新增建设用地有限的情況下，新增建设用地向市区即中心城区及产业集聚区倾斜，优先保障符合产业发展政策和经济发展项目用地[9]。政府可以通过定期开展的节约集约用地评价，建立动态有效的土地市场信息体系，通过调控土地市场，引导投资者的投资，及时把握土地利用动态变化和合理的决策时机。

4）应切实加强区域协调性发展，区域协调发展应该首先注重人口、经济以及用地的协调性发展，只有人口、经济和用地发展达到最佳匹配状态，整个区域才会形成最大的发展合力[10]。

参考文献：

[1] 智 刚，李秀霞，孙占海.中国城市建设用地集约利用评价研究综述[J].水土保持通报，2016，36（5）：365-369.

[2] 韩宇笛.基于GIS的长春市区域建设用地节约集约利用状况评价研究[D].长春：吉林大学，2014.

[3] 安永强.武汉市建设用地节约集约利用评价研究[J].城市勘测，2014（5）：70-72.

[4] 何晓丹.建设用地集约利用评价[D].杭州：浙江大学，2006.

[5] 王铁成，吴 群，何守春.城市建设用地集约利用评价研究——以无锡市为例[J].广东土地科学，2007（3）：10-14.

[6] 解 锟.浅谈土地利用变更调查——以吉林省敦化市黄泥河镇2007年度情况为例[J].中国集体经济，2012（28）：3-4.

[7] 郑冰婵，孙卫东.河北省“十一五”建设用地节约集约利用评价[J].中国国土资源经济，2012，25（6）：24-25.

[8] 王 璠.建设用地节约集约利用评价方法研究[D].合肥：合肥工业大学，2014.

[9] 佚 名.新增建设用地计划倾斜[J].中国土地，2016（5）：59.

[10] 贾秋容.遂宁市区域建设用地节约集约利用评价研究[D].成都：成都理工大学，2016.