创新产业扶贫模式提高脱贫攻坚成效

樊祥成 于红

产业扶贫是中国特色扶贫开发模式的重要特征。《山东省“十三五”脱贫攻坚规划》从特色产业扶贫、乡村旅游扶贫、农村电商扶贫、光伏扶贫和资产收益扶贫五个方面，对发展生产打好脱贫攻坚战作了科学设计和详细部署。在实践中，山东省实施产业扶贫项目的主体既有合作社、专业大户、家庭农场等新型农业经营主体，也有农业龙头企业、集体经济组织等传统组织。无论立足于何种产业进行扶贫，由哪个主体具体实施产业项目，按照贫困农户与产业项目建立联系、获得收益并实现脱贫方式的不同，山东省产业扶贫可以分为以下五种模式：创业自助模式、扶贫资产收益分享模式、就业带动模式、自有产权收益模式、服务增收模式。需要指出的是，山东各地在推进产业扶贫的实践中，一般都会综合利用多种模式，力图开辟多个渠道增加贫困户收入，以期更好地实现脱贫目标，巩固脱贫成果。

一、创业自助模式

这种模式主要是政府通过政策、资金、信贷扶持，推动有劳动能力和发展意愿的贫困户发展产业，获取收益，实现脱贫。为了降低发展风险，贫困户创业自助项目一般围绕着在当地已经形成较为完整的产业链、具有一定产业集聚度的优势产业运作。临沂市蒙阴县在林果、长毛兔、蜜桃、乡村旅游、来料加工、电子商务等五类产业上形成了比较明显的优势，是“全国果品生产百强县”“中国桃乡”“中国长毛兔之乡”“全省生态旅游示范县”、省级“电子商务示范县”。因此，该县在制定扶贫工作思路时，明确提出以这五个产业为主导，详细制定了五大产业精准扶贫实施方案。对于适合于贫困户直接经营的果业、兔业，蒙阴县从财政上设立扶贫专项资金，对直接发展果园、养殖长毛兔的建档立卡贫困户，给予一定的补助；同时，对已发展和有意愿发展产业的贫困户进行技术培训、技术指导，优先改善水利、道路、用电等基础设施，从运输、销售等环节解决其实际困难，最大限度地降低贫困户发展产业的成本和风险；对那些没有劳动能力但有意愿发展产业的贫困户，允许由其子女或者近亲托管代管。聊城市在推进养驴特色产业扶贫中，对于建档立卡的贫困户养殖母驴的，不限制头数，每新生一头驴驹补贴1200元。

沂南县在产业扶贫中，通过扶贫小额信贷，帮助有劳动能力、有产业发展愿望的贫困户，发展大棚蔬菜、林果、畜禽养殖等项目，以贫困户诚信情况为主进行评级授信，给予5万元以下无抵押、无担保、全额贴息贷款，截止到2017年5月，共为1490户贫困户发放贷款6968万元，支持贷款户新上大棚蔬菜、林果、畜禽养殖等项目1736个。

虽然贫困户自营自助模式成效最直接，但是由于大部分贫困户年龄偏大、劳动能力偏低，更不具备经营产业项目所需要的管理、营销能力，再加上产业项目在实际经营中的风险较高而贫困户基本不具备抵御风险的能力，因此由贫困户直接运作实施产业项目难度比较大，较为普遍的做法是通过集体经济组织、合作社（或其他新型农业经营主体）、公司等实施产业扶贫项目，通过某种收益分配形式与贫困农户建立联系。

为了解决贫困户创业难的问题，菏泽市定陶区以特色产业园区为脱贫攻坚平台，为贫困户创业提供全方位支持和服务。从2015年下半年开始，该区先后向茗嘉兴合作社食用菌园区投入产业发展和产业扶贫资金680多万元，将其打造成为功能齐全的脱贫攻坚平台，通过平台的辐射带动作用，帮助全区所有依托平台从事食用菌栽培的贫困户尽快实现脱贫致富。截止到目前，已有11个村社、131户贫困户与茗嘉兴合作社签订了合作协议，对已签订协议的贫困户，合作社以低于社会市场价20%的价格出售菌种，以高于市场价20%的价格回收产品，免费提供技术指导，实现贫困户投资额度和投资风险的最小化、投资利润的最大化。青岛市黄岛区大村镇建立了5个镇级扶贫产业园，负责提供生产设施、菌棒制作、技术指导以及产品销售，向有劳动能力的贫困户及贫困边缘户赊销菌棒，贫困户免费使用企业的生产设施进行生产，产出收益扣除赊销款后为贫困户所有，镇政府按照企业吸纳的贫困户数量，按照每户5000元的标准，给予企业生产经营补贴。

二、扶贫资产收益分享模式

这种模式是政府把财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入到设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成资产，并把这些资产折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户，使其享受扶贫资产的分红收益实现脱贫。项目实施主体可以是专业合作社、农业龙头企业、家庭农场等经济组织，通过与村集体、农户民主协商，自愿成为资产收益扶贫项目实施主体，担负资产的保值增值责任。项目取得可分配收益的，优先兑付贫困村和贫困户；除不可抗力因素外，若项目面临较大的经营困难或出现持续亏损，难以保障贫困户收益时，实施主体应利用自有资金购买贫困户、农户和村集体的收益权或股份。项目实施主体解散或破产清算时，在按照有关法律规定清偿债务后，应优先保障贫困村和贫困群众的权益。

菏泽市定陶区立足产业发展实际，结合群众需求，筹集资金5600万元，在12个镇街建设扶贫大棚基地12处、扶贫大棚1120个。按照“折股量化、固定分红”方式，入股茗嘉兴、荃富、瑞麟等16个专业合作社和其他种植主体，每年按10%的比例固定分红560万元，收益期15年，主要用于省扶贫工作重点村以外的295个集体经济空壳村和薄弱村，解决贫困户脱贫和集体经济空壳问题。建成后，可直接带动3100余户贫困户脱贫。按照“一棚带一户”的方式，每个大棚至少带动1名贫困人口务工，解决一户贫困户脱贫问题。同时，配套建设的蔬菜交易市场可提供蔬菜分装、果蔬采摘、物流外销等固定岗位1000个、临时岗位6000～7000个，推动了“一村一品”“一人一岗”工程建设。为增强扶贫大棚抗风险能力，保证村集体和贫困户能够受益，区扶贫办与人保股份有限公司定陶支公司签订了《定陶区扶贫蔬菜大棚保险合作协议》，区财政出资12.48万元，为扶贫大棚购买了意外损失保险，降低了扶贫大棚种植户经营风险。

临沂市沂南县光伏扶贫项目在投资方式上，由县财政成立国有控股的富农光伏发电有限责任公司，作为项目法人主体，承接国家专项政策性贷款，负责项目实施、资产管理和收益分配等工作，实现了项目扶贫效益的最大化，做到了贫困户零投入、纯收益。先后获得农发行1亿元的专项政策性贷款、社会扶贫效应债券2亿元的资金支持。在安装模式上，对具备安装接入条件的村，利用村集体和公共场所屋顶、院落就地安装，建设单村电站；不具备安装接入条件的村，以乡镇为单位，多个村庄联合起来，选择适宜安装和接入的荒山、荒滩等未利用地，集中建设容量不等的联村电站。在运行维护上，通过公开招标，将电站的日常维护业务托管给光伏公司，费用从发电收入中计提。由富农公司建立监控平台，实时监测每处电站的发电运行和安全状况，保证了电站的稳定运行。同时，与镇、村签订日常管理协议，给予必要经费，发挥镇、村作用。在收益分配上，制定了《光伏项目收益分配管理办法》，收益的60%分给贫困户，40%作为村集体收入。具体分配方案由村级组织制定，扶贫理事会进行监督，根据贫困户的贫困程度，一般分2至3档进行补助，经公示后，由富农公司通过“惠农一卡通”按季度精准发放到户，分于村集体部分拨付到村。同时，对受益对象实施动态管理，建立了退出和纳入机制，已脱贫的及时退出，符合条件的及时纳入，确保了光伏收益在脱贫攻坚中公平公正长期发挥效益。

资产收益扶贫是精准扶贫机制的重大创新。通过实施资产收益扶贫，财政涉农资金由无偿补助变成有偿投入，主要受益对象从特定范围扩大到更多群众，少了“锦上添花”，多了“阳光普照”。同时，资产收益扶贫不仅让无劳动能力或弱劳动能力的贫困人口分享财政支持产业发展带来的红利，而且在收益分配时优先保障其收益，丰富了对深度贫困人口的精准扶持措施，弥补了脱贫攻坚的薄弱环节。各地在推进资产收益扶贫时，以村集体经济组织、合作社为纽带，将部分资产收益权配置给村集体，既降低了资产收益扶贫项目中的沟通成本，又拓宽了贫困村集体收入来源，扶持壮大了贫困村集体经济。

三、就业带动模式

就业带动模式是政府利用扶贫资金，制定和实施相应的扶持政策，吸引和培植劳动密集型产业，创造就业机会，帮助贫困农户实现就业，从而获得较为稳定的收入实现脱贫。许多农村贫困人口，即便是身体残疾或者是目不识丁，却仍然有劳动的意愿。阻碍他们外出务工的因素可能是家中有需要照顾的病人、年龄较大或者身体有轻微残疾。据临沂市扶贫办的统计，有80%以上的农村贫困人口更倾向于就地就近转移就业。

建设“扶贫车间”，是就业带动模式的重要实现途径。通过就近就地建立扶贫车间，把工作机会送到家门口，能够帮助一部分贫困人口既能照顾家庭，又能实现就业增收。枣庄市台儿庄区发挥来料加工门槛低、投入少、带动就业能力强的优势，扶持引导贫困户参与来料加工实现就业。该区盘活扶贫重点村闲置土地，以财政专项扶贫资金为主、镇村配套资金为辅，优先在扶贫重点村建立标准化厂房作为来料加工扶贫基地。招商引进用工密集、简单易学的来料加工项目，通过带动有劳动能力的贫困户到基地就业和按年度收入厂房租金发放给贫困户方式，让贫困户获得劳务收入和租金分红双重收入，实现稳定增收脱贫。该区张山子镇侯孟后村建成400平方米的扶贫车间，引进服装加工项目，吸纳30余名贫困人口实现家门口就业，人均月收入1000余元，贫困人口每年还可以领取200多元的扶贫车间租金分红。作为我省扶贫工作任务较重的地区，临沂市十分注重发挥本地在草编柳编、玩具鞋帽、服装加工、果品加工等方面群众参与程度高，规模大、链条完善，辐射带动能力强的特色产业优势，着力推进“新建、改建、认定”三种扶贫车间建设模式。

利用既有的劳动密集型产业吸纳贫困户就业，是就业带动模式的一条重要经验。聊城市着力推广养驴扶贫，目前已经建成规模养殖场200多个。该市鼓励参与扶贫的养驴场（户）、合作社，优先吸纳有劳动能力的贫困户进场务工，优先收购贫困户的草料、秸秆，并保证给予带动的每个贫困人口不低于山东省设定的贫困人口最低收入标准的收益。菏泽市曹县大集镇是全国著名的“淘宝镇”，目前拥有大型电商个体加工户达到960家，网店2.6万余个，从业人员3.4万人，带动10万余人就业，实现脱贫7000余人。该镇把电商扶贫作为精准扶贫的主渠道，按照“互联网+产业园+贫困户”的模式，通过技术培训，吸纳贫困户就业，带动贫困户脱贫。鼓励有能力的电商个体加工户吸纳那些年龄较大的、没有能力开网店的贫困人口，从事裁剪、缝纫或其他简单劳动等工作，实现就业。近年来，大集镇依托电子商务及相关产业带动了2120人脱贫，占全镇脱贫人口的82.7%。

此外，一些地区积极探索依托新型农业经营主体、发展乡村旅游等方式吸纳贫困户就业，实现产业发展与贫困户就业向结合，让劳动者能够获得自食其力的能力和机会，实现“就业一人、脱贫一家”。如前所述，菏泽市定陶区投资建设的扶贫大棚，按照“一棚带一户”的方式，全区可带动1120名贫困人口务工，每人每天收入在50元左右。临沂市沂水县沂蒙风情旅游景区通过设立20个销售农副产品的脱贫致富岗，设立临时用工、季节用工等就业岗位，通过这些岗位工带动300余个贫困人口实现脱贫。淄博市博山区池上镇中郝峪村通过发展乡村旅游，带动村里的95户贫困户、320名贫困人口全部实现脱贫，走上富裕路。包括贫困户在内的所有村民都以旅游管理、经营农家乐和销售旅游农产品等方式参与乡村旅游发展，成了产业工人，年均工资4万元以上，实现了就地就业、持续增收。就业带动型产业扶贫模式能够让贫困户整个家庭焕发生命力，让扶贫具备造血功能。

四、自有产权收益模式

由于缺乏资金和经营能力等原因，贫困户自有的土地资源、闲置的房屋等资产常常在他们自己的手中无法得到充分利用，以至于这些资源、资产获得的收益较低或者根本没有收益。自有产权收益型产业扶贫模式，是贫困户将其自有资源、资产的使用权通过出租、入股等方式转让出去，实现资本化运作，为其带来财产性收入，实现脱贫。

泰安市泰岳区发挥区、镇农村产权交易平台作用，积极推介有流转意愿的贫困户的土地信息，支持贫困户以土地经营权入股的形式加入合作社，促进贫困户持续稳定增收。淄博市在推动资产收益扶贫工作中，依托自然生态和特色农业发展优势，按照“公司运作、村集体资产入股、村民入股”的方式，探索资产收益扶贫新模式，鼓励贫困户以土地、房屋经营权确权入股，发展乡村旅游、特色农业等产业。潍坊青州市王坟镇引导贫困户以土地折价入股合作社、龙头企业的方式，参与收益分红。该镇大峪口村与百纳城酒庄葡萄酿酒有限公司合作，建立1600亩酒用葡萄种植基地，村内贫困户以土地入股加入百纳城有机果蔬专业合作社，持股参与经营分红，贫困户年人均增收800多元。

莱芜市创造了庭院经济精准扶贫的路子，采取“政府+合作社+贫困户”的模式，利用贫困户院落和废弃宅基地等场地，发展蒜黄、蘑菇、豆芽、肉兔等庭院式经济。这些项目采取统一培植、统一管理、统一服务、统一回收的“四统一”工作机制，在操作过程中，从服务到订单，从效益到资金都有保证。目前，庭院式食用菌养植已在苗山、大王庄、方下、寨里等镇全面铺开，庭院式经济项目点200多户。发展庭院经济精准扶贫，直接把扶贫项目放到贫困户院落中，把贫困户的资源变成了资产，既节约了成本，又增加了收入，得到贫困户充分认可。

近年来，发展乡村旅游成为山东省推进精准扶贫的重要措施。而贫困户参与乡村旅游的方式除了发展农家乐、民宿或者成为产业工人之外，对于那些年龄较大或者不具备劳动能力、经营能力的贫困人员来说，还可以将其闲置的房屋对外出租，获取租金收入。生活在蒙山李家石屋村的贫困户刘宝才老人，有3间老房子，因为村里发展旅游，每年能够获得8000元的租金，成为老两口增收脱贫的可靠保障。

五、服务增收模式

服务增收入模式主要是通过土地托管等方式，提高贫困户自有资源、资产的生产效率，增加贫困户的经营收入的一种产业扶贫方式。它与自有产权收益模式有相似也有不同，两者的相似之处在于都是依托贫困户自有的资源资产获得收入，而两者的区别在于前者贫困户自有资源、资产的使用权并没有发生实质性转移，贫困户获得的是经营性收入，后者是贫困户通过让渡使用权获得财产性收入。

莱芜市针对因病因残丧失劳动能力或者家庭劳动力不足的贫困户，实施“土地托管”扶贫，提高贫困户的土地经营收入。土地托管又分为半托管和全托管。半托管的具体做法是，根据贫困户需求，有托管服务组织（通常是合作社）按照不高于市场价格的标准，统一提供种子、化肥、农药和机械作业等单项或多项服务，贫困户需要负责日常田间管理，每季产品收获时，合作社按照每斤高于市场价0.2元的价格进行收购；全托管的具体做法是，托管方收取一定托管费用后，为贫困户提供耕、种、收“一条龙”服务，并向贫困户保证达到一定的产量。土地托管的效果，其一是提高了土地产出能力，确保了稳定增产，据统计，土地托管后粮食平均亩产增加100多斤；其二是实现了规模化的耕作管理，降低了种植成本；其三是托管服务组织比贫困户更了解市场需求，规避市场风险的能力更强。

菏泽市以农民合作社、农业企业等为代表的新型农业经营主体为贫困户的土地提供托管服务，带动贫困户脱贫，效果显著。在东明县马头镇，麦丰小麦种植专业合作社2016年与137户贫困户签订了土地托管协议。以种一亩富硒小麦为例，社会托管费用是300元，合作社对贫困户只收150元；一般能增产100斤，增收100～200元。合作社加价0.2元/斤回收富硒麦，可增收240元。如此一来，土地托管比贫困户自己种可节本增效约500元/亩。贫困户将土地托管后，不再承担技术、市场等风险，收入趋于稳定，而且明显高于把土地流转出去的收入。此外，有劳动能力的贫困户还可以就近打工，获得稳定的务工收入。