权力包容：德、英、美三国大学治理变迁的历史选择

王务均

（安徽工业大学 公共管理与法学院，马鞍山 243000）

一、问题提出

自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布以来，完善大学治理结构和建设现代大学制度一直是各界关心和讨论的热点话题。在实践中，我国现代大学制度建设的基本架构和主要内容渐成体系，并取得初步成效。教育部相关司局负责人近期在高校依法治校能力建设培训班等场合表示，虽然我们完成了高校内部治理结构及其制度体系的初步设计，但这一领域相关命题研究和制度实践仍要深入进行，以求完善。这一说法得到了学术界的呼应，厦门大学高等教育发展研究中心别敦荣教授认为，大学治理在政策上已经得到明确，但治理改革仍处于起步阶段［1］。因此，深入推进大学治理结构改革仍是今后一段时期我国高等教育发展关注的重要议题。

权力包容表现为多元权力主体间的平等参与和合作分享，是包容性发展思想在解决权力冲突与失衡问题中的具体运用。自福柯（Foucault）以来，人们改变了对传统权力的认识，认为权力是主客体之间双向交换和多向分享的影响和融合关系，而非完全自上而下的单向排斥，只要根本利益或权力目标一致，不同权力之间或权力主客体之间是可以包容和协调的［2］16-20。大学权力结构（如学术权力、行政权力、政府权力等权力形式及相互关系）依托大学组织而存在，是大学发展与运行的基础和动力，建立相关权力主体平等参与、合作分享及利益共享的治理体系，实现大学包容有序发展，成为促进一国高等教育繁荣的基础。现代大学制度起源于德国，“教授治校”原则奠定了德国的学术繁荣与大学模式的基础，后经两次世界大战、战后扩张以及当代改革（20世纪80年代以来）等历史阶段的大学治理变迁，形成了较为鲜明的“教授治校”特征，但也存在讲座权力独大的风险。历经同样的变迁阶段，英国大学继承和发展了“学院自治”模式，但自治传统与治理变革的纷争长期存在，制约了英国大学的国际竞争力。美国大学渊源于英式殖民地学院，在借鉴德国大学模式的基础上，选择了权力结构更为包容的“合作治理”结构。该模式不仅促进了本国高等教育发展，还超越英德两国的大学治理模式，成为世界高等教育治理的主导模式。我们知道，德、英、美等发达国家的大学权力结构和治理模式是我国大学治理改革的制度源头之一，因此深入研究三国大学治理变迁简史，掌握三国大学治理模式的选择路径，对深入推进我国大学治理结构改革有重要意义。

二、德、英、美三国大学的治理变迁

（一）德国大学治理变迁

1806年普鲁士在普法战争中战败，统治集团深刻反思战争失利的原因，希望“通过精神的力量来补偿在物质方面所遭受的损失”［3］9，重振民族自信，实现国家富强。在此背景下，1810年柏林大学建校，政府对柏林大学寄予长远希望，并赋予其广泛的办学自主权和学术自由，开启了德国现代大学发展的帷幕。

1.德国大学模式的形成

时任普鲁士教育大臣的威廉·洪堡（Wilhelm Humboldt）为柏林大学提出若干建校原则，如避免国家干预大学，不指望从大学当前的活动中直接获得好处；大学避免教会干预，保持宗教中立；大学秉持教学与研究并重的学术自由等［4］123-124。“洪堡原则”为柏林大学的治理架构奠定了制度基础。德意志统一后，政府要求所有大学均以柏林大学为基准，调整结构，规范管理。一战前夕，“德国大学模式”日渐成熟［5］。

第一，柏林大学的治理架构。一是实行学院制，改变中世纪大学神学院高于世俗学院的惯例，神、医、法、哲4个学院平等发展，哲学院开始成为科学研究的发源地。二是实行教师等级制，教师由正教授、副教授和助理教授三级构成。三是实行讲座制，作为最基本的学术单位，讲座按学科设置，由正教授主持［3］32。四是实行教授会、评议会制，教授会由正教授组成，讨论决定学院事务；评议会由各院教授会选出若干人组成，作为大学最高机构。五是执行国家大学制，大学和讲座由政府设立，讲座教授是政府任命的国家公务人员，政府通常直接给讲座拨款，讲座教授能够直接与政府主管部门商讨学术和行政事务。

第二，教学研究统一与学术自由。在洪堡原则指引下，德国大学将传授知识和研究自由看成“立校之基”，坚持学习不脱离对科学和知识的探索，否则就会变成空洞的说教。首先，采用研究性的教学方法，柏林大学首创“习明纳”（Seminar）教学法，吉森大学创设了实验教学法。其次，提倡广泛的学术自由，包括“教”的自由和“学”的自由，教学不是传授实用的专门知识，而是传授不含任何目的的“纯粹科学”［6］199。柏林大学规定，教授作为独立的学者，其出版物不接受审查，拥有研究、出版和讲授学术的自由；学生不是被看成国家后备的官员，而是被看作年轻人，通过不受限制地学习科学知识，训练其独立思考的理智和道德的自由［7］。

第三，实行教授治校。德国大学通过讲座教授、教授会和评议会制度，将教授置于大学学术事务和管理活动的中心位置。柏林大学坚持教授治校，教授享有学校管理的广泛权力，拥有重要事务决策权，无论是评议会还是讲座，均由教授控制［8］。学院院长由讲座教授轮流担任，虽然主持教授会，但没有实质性权力，只能执行教授会决议。校长只是大学的学术象征，由讲座教授选举产生，不负责具体事务，评议会决策大学事务。学校设置副校长、部主任、秘书等行政人员执行评议会决议，并为讲座和学术事务服务。

2.德国大学模式的挫折期

第一次世界大战后，德国进入魏玛共和国时期。虽然这时德国高等学校的学生数和教师数呈增长趋势，普通教师中也有倡导教授决策权的呼声，但是战败后的德国经济萧条、通货膨胀、政治无力、社会混乱，政府无暇顾及高等教育改革，大学治理结构并没有发生重大变化［4］179。纳粹德国时期，帝国教育部和纳粹组织很快控制各大学。由于极端民族主义的影响，非德语书籍被焚烧，非德国籍教师被迫害，大学教师数和学生数锐减。由于大学校长只对帝国负责，评议会变成校长的咨询机构，成为形式上的存在。教授人选由纳粹组织指派和决定，进步学者受到镇压，德国大学科学研究与学术自由的传统，以及“教授治校”原则遭到严重破坏，极大地腐蚀了德国高等教育精神和优良传统［4］502。

3.德国大学模式的恢复发展期

二战后，德国高等教育改革的重点是“去纳粹化”，重建后的大学在教学、科研及管理体制上，基本保持了“洪堡特色”［6］635。20世纪50年代后期，德国高校在校生数开始增长，至80年代完成了传统精英教育向大众化教育的跨越。高等教育规模变化要求大学治理模式进行相应的变革。1975年联邦德国颁布《高等教育总纲法》，要求增加政府立法权，重建政府与高校的关系，重申高校实行讲座自治。20世纪80年代，德国大学开始实行学长制或总长制，学长（总长）均由评议会选举产生，教授拥有绝大多数议席和表决权，同时为教授增设学术助手，强化教授的学术地位。进入90年代，德国大学设立校务委员会或理事会，但政府仍直接给讲座拨款，讲座权力一股独大，校务委员会或理事会的权力有限，仅作为大学沟通内外的桥梁，提供参考和咨询意见。

纵观历史，德国大学模式滥觞于“洪堡原则”和柏林大学，虽经历多次变革和治理调整，但讲座教授的权威地位和绝对权力没有实质性改变，“教授治校”的传统持续了200多年。

（二）英国大学治理变迁

中世纪以来，牛津大学和剑桥大学一直秉持学院自治传统，传承自由教育思想，恪守学术本位理念，被称为“传统大学”［9］。进入19世纪，英国资本主义工商业迅猛发展，要求英国大学培养具备科技知识的应用型人才，因此对传统大学的现代化改造势在必行。

1.英国高等教育的等级结构

英国现代大学运动以伦敦大学的创立为标志。1827年部分国会议员、实业家捐资创立伦敦大学。伦敦大学在自由教育之外，设置科学课程和职业课程，取消宗教信仰限制，为中等阶层服务。1836年伦敦大学获得特许状，实行大学掌管学位、学院掌管教学的办学体制。19世纪中期以后，城市学院、技术学院和师范学院等“新大学”逐渐兴起，“新大学”与生产实践紧密结合，进行职业教育与近代科技教育，服务于地方经济发展。“新大学”收费低廉，教学灵活，摆脱了宗教束缚，扩大了受教育机会。传统大学迫于压力，推进课程改革和制度创新，增设自然科学教授职位，培养科学科技人才。到第一次世界大战，英国高等教育形成了鲜明的等级结构［4］119，传统大学位于顶端，“新大学”则位于底层。

2.英国大学的学院自治传统

从历史上看，英国传统大学是由许多学院组成的松散联邦，学院属于大学，但不归大学管理，学院有自己的领导机构和章程［10］。在大学中，学院独立自主办学，自行接受社会捐赠，教学科研和行政事务均集中在学院，由学院教授组成的教授会管理。但是每个学院自身不可能拥有足够的教师承担每一个学科的教学，各学院因此开展相互交织的合作，这些合作超出了学院模式的意义，构成了学院的补充机构——大学［11］235。但英国“新大学”却有加强校级统筹的倾向，以第一所现代大学——伦敦大学为例，“每个机构（院所）都保留了自主权，尽管它们都上缴了一些权力，以使某种联合得以存在……尽管它们（院所）都是实体，却由大学任命教授和副教授。财务由各院所独立核算，学位标准的确立和颁授学位的工作由大学负责。大学对各院所的工作质量进行‘督察’，并因此进行巧妙地影响，必要时帮助有关院所逐步提高工作质量”［11］203-204。但不管“新大学”总部管理机构的权力和权威有多大，它只有有限的和间接的政策控制权，同时它们在英国大学结构中的地位和影响也有限。英国大学不是国家机构，政府长期不干预高等教育，校长也多为荣誉职位，由副校长（Vice chancellor）主持校务。19世纪后期，英国成立大学拨款委员会（UGC），负责制定和协商大学拨款政策，其成员多由教育部和财政部官员、校长代表、著名教授和社会名士等组成。但大学拨款委员会属于准自治组织，在政府和大学之间起缓冲器作用。如此，英国大学保持着较完整的“学院自治”特征，学术权力的影响是一种普遍的事实［12］。

3.英国大学治理模式的继承和发展

二战后，英国经济实力和国际地位的下降，迫使政府不断在困境中谋求高等教育发展和改革。一是拓展高等教育规模。1963年英国议会批准《罗宾斯报告》，宣布“所有愿意接受高等教育的合格青年都应获得高等教育机会”，坚持大学入学机会均等。1945年英国大学在校生不到10万人，1965年增加到29万人，1985年达到70万人［4］239-240。二是改革高等教育结构。英国高等教育一直存在“传统大学—新大学”的等级结构。1966年英国政府发布《多科技术学院与其他学院计划》，规定高等教育由大学和多科技术学院组成，旧结构的影响没消除，又形成新的“二元”结构。三是改进大学拨款机制。1988年英国政府实行《教育改革法》，决定取消大学拨款委员会，设立大学经费委员会和多科技术学院基金会，减少对公立高校的干预，加强对“自治大学”的影响［6］549。1992年英国政府同意符合条件的多科技术学院更名为大学，并赋予学位授予权，享有与大学同等地位，试图彻底消除等级制的影响。

综合以上，二战以来，英国政府改变了长期不干预高等教育的政策，多次调整和重构大学治理关系，这些改革基本没有触及“学院制传统”的核心，但也因学院制的保守性而制约了英国大学国际竞争力的大幅提升［9］。

（三）美国大学治理变迁

美国大学胚胎于殖民地学院。美国独立后，各州用了近一个世纪建成州立大学系统。1876年仿照柏林大学创立的约翰·霍普金斯大学，开启了美国研究生教育和研究型大学建设的开端。《莫雷尔法案》资助赠地学院，发展农业和机械工艺等实用学科，使社会服务成为大学的第三项职能，标志美国现代高等教育走向成熟。

1.美国大学模式的变迁

从历史上看，外部人员控制的大学治理传统源于殖民地时代，殖民地学院经英王或教会特许成立，进行自由教育，为殖民利益服务，其决策权自然被王室代表或主教等外部人员掌握。1819年达特茅斯法案生效，联邦最高法院裁决私立院校拥有不可侵犯的办学权利，使大学自治得到重视和保护［13］。美国州立大学拓展殖民地学院的课程设置，进行专业教育和技术教育，扩大了高等教育规模，大学校长及行政人员对大学的影响和带动作用增强，如范·海思在威斯康星思想中的作用等。研究型大学创办后，德国大学的“教授治校”移植到美国，教授的学术地位和知识影响上升，学术自主和研究自由深入人心。虽然联邦政府没有高等教育举办权，但《莫雷尔法案》的成功实践，为联邦政府通过法律或政策手段影响高等教育提供了经验。总之，多种治理主体的权力和利益在美国大学模式中均有表达，大学治理呈现“合作共治”的基本特征。

2.美国大学模式的治理主体

第一，董事会掌握办学治校权。董事会（也有大学称“理事会”）是典型的外部人员治理机构，美国大学各自拥有董事会和章程，不直接受政府领导和监督，实行广泛的自治。大学章程是美国大学的办学原则和根本制度，是大学管理和运行的法律依据。董事会是大学的最高权力机关，掌握办学治校权力，董事会定期或不定期举行董事会议，研究办学方针，协调大学与社会的关系，决定财政、资产等重要事务，很少介入学术管理和具体教学工作［14］。董事会设立若干委员会，分别履行遴选校长、任命校长推荐的教授人选或其他人员、审批大学发展规划及基本制度、批准大学收支等。公立大学董事会有的由州长任命产生，有的经议会或选民选举产生。私立大学董事会多为出资者、捐赠人及其代表组成［15］。每所大学都有自己的董事会，但也有几所州立大学同属一个董事会的情况。

第二，校长领导行政和学术工作。美国大学校长由董事会遴选产生，对董事会负责。由于董事会不干涉校内工作，校长通常承担大学行政管理和学术工作的“总负责人”角色。校长提请董事会批准大学预算及相关行政任命建议，领导行政人员执行学术决定事项。校长担任校评议会主席，主持制定学术政策，提名教授候选人，管理学生事务［15］。校长一般以“同辈中的长者”的形象工作，遵循“是教授而不是校长才意味着大学”的信条，坚持学术逻辑，借助行政力量，将职权分授副校长、教务长、司库、科研部主任、学生部主任等行政人员［16］，为学术工作提供条件和保障。因此，校长的作用至关重要，如果没有大学校长，处于当前发展阶段的美国大学就会失去它们的精华［11］162。

第三，校、院评议会负责学术事务。1966年，美国大学教授协会等组织发表《大学与学院治理的联合声明》，董事会将管理大学内部日常事务的权力委托给由它任命的校长，把管理学术事务的权力交给评议会，评议会接受董事会的领导［17］。评议会分校、院两级，校评议会由校长主持，制定总的学术政策，规划学科发展，考核录用教师，评定教师职务，授予学生学位，负责对外学术交流等。院评议会的权力影响更加具体，总揽所有学术事务，同时参与重要行政工作决策。为保证学术自由和教授治校，1940年美国创立终身教职制度，明确大学教师经过最长不超过7年的试用期后，经学术同行评议即可享有永久或继续任职的资格［18］。

第四，系是最基本的学术单元。系是美国大学教学和研究活动的基石，校内其他机构及制度设计均为系服务。系主任由系内教授互选，校长任命，主持系行政工作，包括拟定财务预算、分配业绩奖励、安排教学实验用房等。系主任主持系教授会，讨论决定学术事务、调整充实教师，决策由秘书等辅助人员执行［19］。与德国大学讲座教授相比，美国大学系主任权力不大，且有任期规定，学术权力主要通过系教授会的集体决策表现出来。教授的自主权主要体现在课程设计、教学方法、进度安排以及研究旨趣等方面。

3.美国大学模式的治理变革

20世纪60年代，美国大学的“共同治理”模式基本稳定。20世纪70年代以后，伴随经济滞涨和社会危机多发，美国高等教育受到前所未有的财政压力，加之规模增大带来的质量下降和校园混乱，美国高等教育步入“危机时代”。为应对危机，美国大学积极调整招生和教学方面的政策，推进高等教育普及化。20世纪80年代以后，美国高校加强与中学教育合作，深入推进通识教育，更加注重学生创新能力、实践能力和合作精神的培养，形成多样化的高等教育服务体系，顺应了知识经济和新科技革命的挑战。进入21世纪后，美国大学治理模式没有发生较多改变，只是高校与外部世界的关系存在微妙变化，联邦政府的作用似乎被削弱，而州政府和产业界的影响在加强［4］370。

美国公立大学多为州政府主办，各州公立大学体系也不尽相同。私立大学是美国大学的重要组成部分，著名研究型大学多为私立大学。美国大学层次和类型多样，同处于高度竞争的市场环境，以创新求得生存。因此，郭健教授认为，新型的美国大学不是外国大学的摹本，而是根植于美国社会和政治传统的硕果，富有开拓精神，且是世上无双的［20］。

三、德、英、美三国大学的治理模式及启示

（一）德、英、美三国大学的治理模式

从德、英、美三国大学治理变迁史看，大学治理模式既受大学作为学术组织的本质制约，也受本国经济政治和历史文化的环境制约。在不同历史时期，三国高等教育政策改革和治理设计不同，但总体上保持了较为鲜明的治理风格。结合上文分析，我们从政府、学校、学院和系科4个层次，通过几何图形的横切宽度，近似地总结德、英、美三国大学的权力结构与治理模式（如图1）。

图1 德、英、美三国大学的权力结构和治理模式比较

第一，德国大学多为国家大学，联邦政府承担办学经费，直接拨款给讲座，讲座教授可以直接与政府部门商定学术和行政事务，也有权决定讲座内部一切事务。因此，德国大学是典型的“底部沉重的组织”，讲座权力一股独大，学院是相关讲座的松散结合，学院和学校的影响力弱。德国大学属于“教授治校”模式。

第二，英国大学的管理重心和权力集中在学院，院长和院教授会拥有核心权力，学校和系科对大学管理的影响较小，尤其是英国传统大学“仅为众多学院集合体的名称”［11］234。英国“新大学”存在增强校级管理机构权力的倾向，但其影响仍然没有学院大。英国政府设立大学经费委员会等机构，实行间接拨款机制，政府影响力较小。英国大学仍属“学院自治”模式［21］。

第三，美国大学中校、院、系三级权力结构较为均衡和包容，在董事会领导下，校长、院长和系主任等行政人员和行政机构主导大学发展，同时教授、教授会和评议会等负责学术事务，起到合作治理的作用。美国联邦政府无法直接投资大学，只能通过法律或政策影响高等教育，州政府对州立大学的资助也很复杂，多数采用议会批准的形式，难以影响大学内部治理。因此，美国大学属于“合作治理”模式。

（二）德、英、美三国大学治理变迁的启示

比较而言，美国大学的权力结构较为均衡和包容，它传承并超越了德、英大学治理模式，形成了多元权力主体之间的平等参与和合作分享机制，代表了西方发达国家大学治理变迁的制度趋向和历史选择。董事会、行政系统和学术组织构成稳固的授权和制约机制。董事会是大学最高权力机关，将行政管理权授予以校长为首的行政系统，将学术治理权授予以评议会为核心的学术机构，校长协调行政与学术两个系统的关系，起到平衡作用（如图2）。

图2 美国大学的合作治理结构

1.平等参与是大学治理的本质要求

大学是“底部沉重”的组织，教授是学术生产的主体，院系是开展知识传授和创新的学术部门。相对于一般社会组织而言，院系可以较为独立的运行和活动，大学本质上是相对松散的“联邦”组织，大学管理重心倾向于院系，管理的专业性充分显现。这种专业性要求行政人员深谙学术规律，按学术规律提供管理设计和学术服务，并健全教授等学术人员参与行政决策和讨论的机制。在复杂的大学治理实践中，学术事务和行政活动相互交织，难以截然分开，重要行政工作需征询学术人员的意见，多数学术事务要借助行政力量去执行。大学校长对协调校内外关系以及平衡学术和行政利益起着至关重要的作用。因此，与德国大学的讲座制和英国大学的学院制相比，美国大学平等参与的治理模式更加符合大学作为学术组织的本质要求。美国大学以创新发展求生存，超越了欧洲大学和殖民地学院治理模式，帮助美国高等教育后来居上。

2.分工合作是大学治理的基本手段

作为高校权力的两个主要方面，学术权力与行政权力虽有差别，但不可偏重或偏废任何一个方面［22］。三国大学治理变迁史告诉我们，所谓治理变迁即是大学治理主体和权力结构不断调适、重构和分工合作的历程。德国大学中讲座教授治校的传统根深蒂固，其他学术人员和行政人员基本处于从属地位，但近30年来的高等教育改革呈现提升学长（总长）、校务委员会等行政权力的趋势。在英国大学中，学院相对独立，政府、学校和学科的作用都很小，二战以来英国政府通过政策调整逐渐加强对高等教育的干预，学校也试图提升办学治校的统筹权力，虽然没有撼动英国大学的学院制模式，但也使英国大学出现了校内外治理主体分工合作的趋势。在美国大学中，董事会负责外部关系治理，校长及行政系统负责大学运行和资源分配，评议会和教授会集体负责教学科研等学术事务，校院系协调发展，共享大学治理权。当前我国大学深入推进的治理结构改革，最终目标就是建成党委领导、校长负责、教授治学以及多主体参与的合作治理体系。

3.利益共享是大学治理的重要目的

现代大学是典型的利益共同体组织，教授等学术人员和校长、院长等管理人员以及政府、社会等都是这一共同体的重要成员，他们虽然各自拥有具体利益，如学术人员争取学术资源、行政人员控制大学决策、政府希望大学服务社会等，但又共同为人才培养、科学研究和社会服务等大学职能服务。与德国大学偏重讲座教授利益和英国大学倚重学院管理相比，美国大学对校内外治理主体的利益均有顾及。美国大学增强了以校长为首的行政系统和行政人员的统筹能力，但教授会、评议会和终身教职等制度的设计，为学术人员建立了利益保护机制，秉承了学术自治和自由传统。例如，威斯康星大学与州的“专家服务”是双向的，大学派教授服务社会的同时，也从社会上邀请专家来加强大学的教学和科研，让社会享受政府资助大学益处的同时，也进一步提高人才培养的社会适应性［23］。例如，近年来我国高校推进协同创新平台建设，校内外相关者共同建设高校服务经济社会发展的创新实体，使利益相关方均获得各自所需的激励，提高了科技成果转移转化的效率。

4.权力包容是大学治理的历史选择

包容性治理即构建多元治理主体的权力包容和利益共享的制度体系［2］140-141。德、英、美三国大学的治理变迁史告诉我们，德、英两国大学的权力结构均有偏重，存在多元权力主体难以平等参与治理和共享办学利益的制度缺陷，因此，两国在世界大学竞争格局中的优势不断丧失。美国大学则选择权力更为包容和平衡的制度体系，如董事会制度、校长制度、评议会制度、学系制度和终身教授制度等，有效保证了校、院、系等治理主体以及教授和行政人员能够分别或者合作发挥作用，使大学不断适应历史和环境的变化。正如王洪才教授的评价一样，美国大学兼收德国大学模式的特点和英国大学的传统，最终成为20世纪中叶之后主导世界大学的发展模式［24］。因此，构建多元权力主体平等参与、分工合作和利益共享的包容治理体系，是现代大学治理变迁的必然选择。

四、结 语

美国教育家弗莱克斯纳曾说：“没有哪两个国家（的大学）是一样的，甚至在一个国家里也不存在完全的一致性。”［11］28各国大学的权力结构和治理模式时刻处于继承、移植和变异之中，虽然我们所面对的不是标准化的大学模式，呈现多样化的特征，但也有两点规律值得借鉴：一是尊重学术自由和大学自主，构建促进各类主体平等参与和利益共享的包容治理体系，才更符合大学组织学术性的根本要求；二是不管哪个国家、哪种办学需要，都必须根植于本国的经济政治和文化传统，才能构建具有本国特色的大学制度。

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