我国职业年金制度风险分析

文/张丽

职业年金制度渊源

养老保险“并轨时代”的来临是近年来社会关注的焦点问题。我国机关事业单位养老保险制度改革的重要内容之一就是建立职业年金制度，即职工在依法参加基本养老保险的基础上，建立的补充养老保险制度。职业年金是对社会基本养老保险统筹的重要补充，也是关系机关事业单位养老保险制度改革成功与否的重点措施。

2015年1月，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）（以下简称“2号文”），拉开了改革机关事业单位养老保险制度的大幕。随即，2015年4月，国务院办公厅发布了《机关事业单位职业年金办法》（国办发〔2015〕18号）（以下简称“18号文”），2016年9月，人力资源和社会保障部颁布了《职业年金基金管理暂行办法》（人社部发〔2016〕92号）（以下简称“92号文”），这两个文件是根据“2号文”制定的职业年金制度框架，分别细化了制度的具体内容和基金运营的机制，从而完成了职业年金的制度设计。

与企业年金相似，职业年金的制度框架是基本沿用“中国版”401（K）计划的模式来设计的，401（K）计划的名称取自美国1978年《国内收入法》中的（section401K)条款，401K计划始于20世纪80年代初，是一种由雇员、雇主共同缴费建立起来的完全基金式的养老保险制度。考虑到机关事业单位的组织性质与其资金来源构成等具体情况，职业年金在“委托代理”模式上作出了与企业年金不同的调整：社会保险经办机构作为委托人的“代理人”介入到职业年金的“委托代理”模式中来，其事业单位的性质使职业年金的“委托代理”关系变得复杂起来。

存在的风险

在信托运营模式运营下，企业年金涉及的管理主体有受益人、委托人、受托人、投资管理人、账户管理人和年金托管人。受益人和委托人是委托代理链条的起点，具体执行年金投资运营的投资管理人是委托代理链条的终点。 在企业年金“五人制”的基础上，职业年金制度的一个重大变化是取消了独立的账户管理人，但却引入了“代理人”。虽然“五人制”的数量维持不变，但与企业年金的委托代理模式相比仍存在风险。

首先，“代理人”的职责定位与边界不清引发的操作风险。根据“92号文”的规定，所谓“代理人”，是指“代理委托人集中行使委托职责并负责职业年金基金账户管理业务的中央国家机关养老保险管理中心及省级社会保险经办机构”。可以看出，代理人是全权负责委托人的年金业务，在职业年金中具有十分重要的作用和非常特殊的地位，但从另一方面来说也存在着两个极端的可能性。一个可能性是导致“缺位”，即由于人才储备不足等原因，管理账户的能力尚不具备，将账户管理和估值等一些自己职责范围内的专业性事务再次委托出去，或变相地“让渡”给受托人，或外包给年金市场以外的机构，社会保险经办机构有名无实。另一个可能性是导致“越位”情况，即代理人的越位履职，对受托人的正常业务流程过多干涉，或“越过”受托人，直接干预托管人和投资管理人的相关业务，甚至对受托人选择、监督和更换托管人与投资管理人也多加干涉，成为年金制度中的“太上皇”，市场机制和市场规律遭到破坏。

其次，“委托人”的缺位与职能边界不清引发的操作风险。依据“92号文”明确规定: “委托人是指参加职业年金计划的机关事业单位及其工作人员”。对每一个代理人而言，它需要代理的是成百上千个机关事业单位和成千上万甚至几十万工作人员。委托人数量太多就无异于委托人“缺位”，众多的委托人的利益就没有代表。事实上，应将机关事业单位与工作人员分开：各个机关事业单位是委托人，工作人员应是受益人。此外，每个省的机关单位和事业单位数量多，行业跨度大，诉求不一，缺乏专业人士，难以真正地行使委托人的法定职能。此外，机关事业单位作为委托人和受益人的双重身份很容易在行为上出现越位现象。

再次，监督机制的不完善将进一步放大委托代理风险。政府、中介机构和管理运营机构的监管构成了职业年金运营环节的制约机制，参与职业年金运作的各个主体又属于不同部门监管范围。在多环节的监管制度中，容易出现监管不到位和监管漏洞的现象。特别是职业年金制度作为一项并没有太多先期经验可予以参照的新制度，如果出现监管机制的不完善，很容易给受托人和代理人带来投机冒险的冲动，放大委托代理风险，从而损害委托人利益。

美国TSP计划管理的有益经验

现行美国联邦雇员退休制度体系中的一大重要环节是节俭储蓄计划(以下简称“TSP 计划”) ，是一项针对联邦政府雇员的缴费确定型的补充养老保险。从中美两国对比情况看，美国联邦雇员退休制度中的第三层次“TSP 计划”与酝酿规划中的我国机关事业单位职业年金最为相似，对我国的借鉴意义最大。

TSP计划由联邦退休节俭投资理事会负责管理。该理事会是一个独立的政府机构。依据法律，TSP 的财务报表每年接受一次审计，经审计的财务报表在 TSP 网站公布。依相关法律设立的雇员节俭咨询委员会为理事会提供咨询意见，该咨询委员会成员包括雇员组织、工会等机构的代表。该咨询委员会主要向理事会提供有关TSP 计划投资政策和管理的建议。

他山之玉，可以攻石。由此可见，美国TSP计划管理的有益经验揭示了一套完善的制度体系是职业年金应有之义。这套制度体系包括立法机构、管理机构、咨询机构、私营服务机构和审计监督等。只有建立完善的制度体系，才能树立职业年金制度的公信力。

新华社发 徐骏 作

如何应对委托代理风险

综上，职业年金“引入”代理人之后致使委托代理关系复杂化，集中体现在“代理人”“委托人”的职责的定位与边界不清引发的操作风险，以及监督机制的不完善将放大委托代理风险等问题。针对此，有如下应对策略。

首先，针对“代理人”职责的定位与边界不清引发的操作风险。在职业年金制度中，只有代理人属于“政府”，具有特殊的地位和优势，其他各管理人均为市场主体。既要防止代理人居高临下、干预市场、出现寻租行为，又要防止代理人不作为，保护委托人的利益，确保代理委托人行使委托职责。因此，应尽快制订代理人的职能条例。

其次，针对“委托人”的缺位与职能边界不清引发的操作风险。在目前的职业年金制度设计中，应将“缺位”的委托人“做实”。一个重要思路是效仿美国TSP计划设立一个独立的政府机构，由每个省份建立一个“职业年金管理委员会”，指导和监督各下属单位的职业年金管理工作，监督职业年金的缴费与待遇支付，受理职工关于年金方面的咨询，代表工作人员的根本利益等；“职业年金管理委员会”对本级政府负责，每年采取适当方式例行报告本级职业年金年度管理情况；由“职业年金管理委员会”办公室向工会联合会、本地区总工会、本级机关事业单位职工进行日常信息披露，并建立咨询通道。“职业年金管理委员会”作为总委托人与代理人进行沟通。

再次，建立严格的监管机制，约束参与各方行为。第一，建立有关职业年金的法律制度体系，从法律、法规层面具体落实机关事业单位养老保险制度改革的原则性条款，完善相关金融监管立法。同时，明确规定机关事业单位、职工以及各代理机构各自所拥有的权利和应承担的责任，建立权利和义务清单制度，并保证有效执行。第二，充分发挥年金中介服务机构的监督作用。在我国，审计、会计、精算和信用评级机构等中介机构也是年金监管体系不可或缺的组成部分，是非政府监管的主体力量。在实践中可以采取由职业年金基金理事会聘请第三方中介服务机构监督基金管理机构的各项活动，从而有效防范年金基金运营过程中的风险。