乡村振兴战略背景下农民利益表达机制的法治路径

韩 宁

(河南农业大学 文法学院，河南 郑州 450002)

中国共产党十九大报告中指出：要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。其中特别提到“治理有效”一词。本文紧扣“治理有效”这个核心点，以农民的利益表达机制作为主线，以法治路径为着眼点，通过从宏观上构建、完善农民利益表达机制，来论证如何推动农业农村的现代化建设、实现乡村振兴战略。 对于利益表达机制，有学者指出：“依据利益表达的起因和影响深度，可以把利益表达分为结构性和功能性的两类。结构性利益表达是指由于经济结构、社会结构、利益格局和意识形态结构的较大、较迅速变化所引起的利益表达活动，其所表达的利益要求进入政治过程之中，会引发政治结构的相应变化；功能性利益表达是指旨在实现特定的、较稳定的社会结构和政治结构等基础架构之功能的利益表达活动。”[1]在我国现阶段，关系农民的利益表达诉求呈现出多元化的趋势，不仅涉及到结构性利益表达，也涉及到到功能性利益表达。从另一个分类角度来讲，我们可以把农民利益表达机制分为制度性利益表达和非制度性利益表达。有学者指出：“利益受到侵害，却缺少有效的制度化利益表达渠道，常常处于沉默状态，压抑的心情往往得不到疏导和沟通，沉默的结果或者继续忍受沉默，或者从沉默直接跳到极端的反抗。”[2]

由此，农民利益表达机制是农民作为主体要素为使其利益得以实现而进行综合表达的体系总称。从静态上讲，农民利益表达机制既包含引起规范性层面变动使其更加体现农民群体利益诉求的结构性利益，也包括为了实现现有规范性赋予利益的功能性利益。从动态上讲，农民利益表达机制既包括制度性利益表达机制也包括非制度性表达机制。

一、农民利益表达机制法治路径构建之急迫性条件

(一)农村社会结构呈现出的新特点是社会条件

由于改革开放以来经济发展的冲击，传统的农村那种封闭性的状况已经不复存在，取而代之的是开放性。农村社区已不再是仅仅依靠传统维系的文化共同体，而是具有多样性共同联系的地域共同体，现代农村的流动性很大。

图1 农民工总量及增速

资料来源：国家统计局 《2016年农民工监测调查报告》[3]

从上图可以看出，2016年农民工总量达到28171万人，比上年增加424万人，增长1.5%，增速比上年加快0.2个百分点。大部分农民外出“打工”，产生了新的看法，带回了新的观念。相对于传统农村的同质性而言，现代农村具有很强的异质性。农民利益分化给村治带来的后果是农村社区凝聚力和整合性的不断下降，家族势力逐步分化，某些约定俗成的传统习惯逐步被打破，村民人际关系减弱以致相互合作难以达成等等。由此可见，传统的农村社会结构已经发生了很大的变化。但是，一些政府部门由于办事效率低下、存在官僚工作作风等问题，使农民反映的问题往往得不到及时有效的解决。这就如同一条年久失修的河道会逐渐被淤泥和杂物堵塞一样，言路变得愈来愈狭窄和不通畅，最后难以下泄的河水冲毁堤坝，造成泛滥。这些现象促使构建完善农民利益诉求表达机制显得尤为迫切。

(二)农村利益分配不公是经济条件

农民阶层虽然数量较为庞大，但其控制和分配稀缺资源的权利相当有限。在从温饱型向富裕型转轨的过程中，呈现出利益分配的严重失衡问题。虽然社会主义市场经济的核心点应放在发挥市场的基础性资源配置作用、优胜劣汰上，但农民群体利益表达机制的欠缺使市场的自发性和逐利性通过市场这个平台无限地进行放大。这种放大与权力寻租后的官商勾结、裙带关系交织在一起。一定的关系、背景无疑成为获得农村有限资源的便捷通道。这样一种利益的获取无疑是不正当的。而失利农民基于自己利益受损或生存和发展条件受到威胁，寻求利益表达的时候，却发现面临诸多障碍。

我们认为，农民群体行使利益表达权利进行利益表达，是为了让国家和政府改善自己的生存和发展条件，保护和增进自己的利益，满足自己特定的利益要求。但由于我国传统农民利益表达机制基本上还是温饱型的，让他们付出代价进行超越温饱型的利益表达，有一定的困难。如果利益表达机制成本过高，或者由于农民利益表达机制不健全、利益诉求渠道不畅通，改革中的既得利益群体就可以为了维护自身利益，而在一定程度上挤压特定农民阶层的利益表达空间，从而侵蚀农民的正当利益。

(三)法律规范的运作缺位是制度条件

法律规范健康地运作是法治社会形成的前提，有法律规范不一定形成法治，但法治中一定会有法律规范的健康运作。对规则的推崇和畏惧是法律规范良性运作的重要环节。农民群体传统上形成的“不患寡而患不均”的意识导致内心深处有着狭隘的功利主义特权思想。此外，由于传统“三纲五常”的影响，在农民心目中，“良民”、“顺民”、“臣民”的社会依附意识非常强烈。特权思想再加上依附心态，自然会体现为漠视规则。

在我国，国家层面上一直重视关于“三农”问题的立法，也出台了大量的规范性法律文件予以调整，但这些规范性法律文件的运作状况如何呢？农民群体在纠纷面前是信法还是信人情呢？客观来讲，相当部分农民的规则意识与法治要求不相适应。此外，我国农民还深受乡土“熟人文化”的影响，很多场合出于对社会潜规则的遵循而忽视法规，不愿意或者不敢表达自己的真实利益要求。可见，法律规范的运作缺位已经使构建农民利益表达的法治路径迫在眉睫。

二、农民利益表达机制法治路径构建的制约障碍分析

(一)传统能人治理的失范甚至失效是自治性结构障碍

现代政治一定程度上仍然可以称得上是精英政治，只是为精英们戴上了“紧箍咒”而已。在我国农村，很多农民的行为模式仍然是偏向精英主义的，喜欢服从权威并偏向秩序。农村精英在村民中的影响力显示出村民对其人格化力量的信任。但是，农村精英治理村庄是一把双刃剑，有可能会被“异化”，如村内恶霸等现象。有学者指出：“在乡村治理内部场域，以往的乡规民约被破坏，乡村事务一定程度上被宗族能人所控制，有的村庄甚至被黑恶势力控制，在一些利益巨大的乡村，贿选、暴力选举等违法现象比较严重，村民利益得不到重视，乡规民约在一定程度上停止运作。”[4]在实践中，农民维护自身权利的付出超出了很多农民的承受能力，农民缺乏有效的资源去参与并同其他利益集团进行博弈，而且现有的利益表达渠道不甚畅通，即使农民的正当权利受到了侵犯，他们往往选择的是沉默。这就需要社会尊重农民的利益表达权，不仅要让农民说话，而且要使农民敢于说话、勇于说话、善于说话，实现乡村治理的“乡贤化”转变。我们认为，当“讨论、辩论和论战成为思想和政治的游戏规则时，政治、思想等就不再受少数人暗里的操纵和控制，也不能再躲在权力的背后愚弄民众了”[5]。

(二)农民没有充分的话语权是体制性结构障碍

在各种利益协调机制中，“首要的问题是利益表达，没有有效的利益表达机制，其他的利益协调机制都无从谈起”[6]。由于农民的话语权没有得到充分的尊重，在个别地方引发了群体性事件，不能不引起我们的高度重视。在农民利益表达的实践当中，存在着以下现象：面对环境恶化的利益被侵犯，农民群体说不出话；面对农用地被非法侵占，农民群体说不出话；面对涉农的贪污腐败，农民群体说不出话，等等。 农民在此类案件中显然已经成为严重的利益受损群体，以话语权为核心的知情权、参与权等得不到相应的尊重和保护。利益受损后的救济之路显得漫长而又无奈。有学者研究指出农民对利益受损表达不满呈现出“三步曲”特点，从早期和平的“沟通性”方式到越来越带有“迫逼性”的方式再到失去信任的“敌视性”方式。[7]我们认为，农民并不缺乏合作意识。互助活动是否会发生，关键取决于互助带来的收益及其为此付出的成本。在农民话语权得不到有效保障的情形之下，农民自身利益的维护无疑形同水中月、镜中花。将缺乏话语权的广大农民引导到能够自我表达与自我组织的话语权体系中去，当属我国农村现代化的核心任务。

(三)法治运行的基础匮乏是系统性结构障碍

法治，乃众人之治。亚里士多德早就明确提出：法治优越于人治，并进一步指出：良法是法治的前提，法律具有至高无上的权威是法治的根本。法治必须有运作基础，才能实现法治之目标。在我国，长期以来，由于传统封建思想的影响，农民法治观念淡薄。“在几千年的封建社会中，封建集权制度与家国同构的文化积淀，民以顺为本，形成了民对官府的顺从和依赖。计划经济时期政府包揽一切，使历史积淀下来的依赖心态与习性，在新的条件下得以延续。”[8]从历史上讲，中国的小农经济结构和王朝的更迭交替也更让农民懂得：皇权变更虽频繁，百姓却并没有因为皇权的更迭而获得相应的利益，甚至会遭受巨大的牺牲、付出沉重的代价。农民期望“明君”、“贤相”、“清官”来维护他们的利益，这是中国特色的“包青天”情结。

值得注意的是，虽然我国经济已经得到了长足发展，经济总量跃居世界第二位，但在一定程度上，相当部分农民的观念仍然与现代公民意识不相适应，更喜欢甚至留恋于别人为自己当家作主，更多的是依赖政府、媒体、知识分子的代言，即使规则被破坏甚至影响到自己的利益，也往往安于现状、封闭狭隘，更多的是与世无争、安贫乐道。此外，我国农民的生活圈子实际上是很有限的，具有十分强烈的无奈感和宿命论倾向。这些现象的存在形成了一种网络，直接使法治的运行效果大打折扣。

三、农民利益表达机制法治路径的体系构建

(一)培养强化农民的权利表达意识

“权利意识是主体意识的核心意识。主体的权利意识是主体充分发挥其主观能动性和创造性进行权利自我实现和权利维护的前提。”[9]在我们国家，农民还缺乏现代性的权利表达意识。

图2 网络舆论心态结构框架信息图

资料来源：法治网舆情监测中心《近五年政法网络舆论生态解读(上)》[10]

通过上图可知，随着互联网的普及，人们当然也包括农民群体获得信息的渠道越来越多，心态在发生着相应的变化，“公平感诉求、自我意识、权利意识”不断增强和提高。典型的民粹主义也在逐步消解，“仇富”、“仇官”等心态也在趋于缓和。农民要在利益表达过程中确立自己的主体地位，改变对政府和其他主体的依赖，逐渐树立自己为自己做主、主动表达利益诉求的观念。

(二)进一步推进农村“三权分置”改革和农村集体产权制度改革

农民利益表达机制的完善从根本上还需农村经济的发展壮大作支撑。我国农村经济发展至今，零碎化的以家庭为单位的经营模式，无法实现适度的规模经营，导致农民增产不增收，农村经济的发展出现制约瓶颈问题。在此背景下，国家提出农地“三权分置”改革①和农村集体产权制度改革②，试图以此来壮大农村经济基础。对此，有学者指出：“问题的实质不是否定集体成员的民主决策，而是要创造集体所有权民主行使的社会政治和经济条件，集体经济是集体所有权的基础，没有集体经济的集体土地所有权就缺少民主行使的经济基础。”[11]可以说，农村经济发展程度和农民富裕程度与农民的理性意识、参与意识和自主意识是成正相关联的，而这些意识的内化，正是农民进行有效利益表达的基本条件。

(三)不断完善农民利益表达的形式，构建多元化的利益表达平台

搭建农民利益反映平台，构架社情民意反映平台，扩大利益表达的渠道。可以依托现有的基层人民代表大会、村民大会或村民代表会议，进一步完善其运作规则，通过这些平台倾听农民呼声、体察农民疾苦、反映农民愿望。要完善政务公开制度，使基层政府行为和基层村民自治组织的运作公开化、透明化，避免黑箱操作。阿尔蒙德曾说：“在贫富之间存在巨大鸿沟的社会里，正规的利益表达渠道很可能是由富人掌握的，而穷人要么保持沉默，要么采取暴力或激进的手段来使人们听到他们的声音。”[12]另外，可以充分利用互联网信息技术等媒体手段，拓展农民利益表达的聚道。

(四)规范政府对涉农利益表达行为的处理，完善我国的信访制度

由于各种原因，信访制度一直在我国利益表达机制中发挥着重要的作用。但是，由于上访“逐级进行”规定，导致下层利益诉求无从上达，“人民群众难以有效地通过这些制度表达自己的利益。这种单通道的利益表达渠道通道拥挤、负荷能力不强，人民群众不少重要的利益表达无法进行，不少合理的意见、要求和建议得不到及时有效的反映，屡见不鲜的越级上访现象就是利益表达渠道不畅的突出表现”[13]。我们是否可以考虑允许“越级上访”，是否可以考虑把信访问题的“解决率”作为衡量信访官员政绩的重要指标。这样才能保障农民的利益表达和诉求渠道畅通，更好地表达和反映农民的利益需要。

(五)实现农村社会治理从“农村能人”到“新乡贤”的转变

“新乡贤”与“传统能人”相比，新在理念上的更新，其不仅才能出众，而且信奉法治，自觉、自愿把权力归之于法治规范的调控之下，避免权力失控、侵蚀农民群体的利益表达诉求。对此，有学者指出：“新乡贤与传统乡贤的重要区别体现在思维方式与思维特点上，特别是在中国改革开放以来的社会发展进程中，在城市化发展的新背景下，新乡贤能够通过更便捷的渠道接触来自社会的各种思想观念，易于接受当下社会的主流道德观及党和国家的民主法治建设理念，能够熟练运用自己所掌握的法律知识有效地化解乡村社会存在的矛盾和纠纷。”[14]。在具体操作层面，应加大对“农村能人”的法治思维和法治方式③的教育，使其逐渐具备符合社会主义核心价值观的思想意识，秉持作风正派、办事公道的处事风格。

总之，农民利益表达机制的顺畅实施是保证农民群体切身利益、确保公共政策的公平合理性、协调农民群体之间利益关系、化解社会矛盾、促进社会和谐的关键之举。本文仅从宏观上提出了若干思考，一些探讨思路还需要具体化。对于该课题的研究将会进一步深入，也希望各位方家不吝赐教。

注释：

① 2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，要实现从“两权分离”到“三权分置”，从集体所有、农户承包经营到集体所有、农户承包、多元经营的过渡。2017年党的十九大报告提出保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年，又为“三权分置”改革的推进奠定了政策基础。关于“三权分置”的论述，可参见孙宪忠：《推进农地三权分置经营模式的立法研究》，载《中国社会科学》2016年第7期。

② 2016年中共中央 国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，提出适应健全社会主义市场经济体制新要求，不断深化农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，盘活农村集体资产，构建集体经济治理体系，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制。

③ 有学者指出，法治思维和法治方式的基本要求包括：第一，坚持人民主权，科学民主决策；第二，认真对待人权，切实保障人权；第三，强化公正观点，保障社会公正；第四，增强程序意识，严格遵循正当程序；第五，弘扬理性精神，平和文法执法；第五，坚持宪法至上，维护宪法尊严和权威。参见张文显：《运用法治思维和法治方式治国理政》， 载《社会科学家》2014年第1期。

参考文献：

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[3] 国家统计局. 2016年农民工监测调查报告[EB/OL] .(2017-04-28)[2017-11-10]. http://www.stats.gov.cn/ tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html.

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[10] 王灿，罗佳.近五年政法网络舆论生态解读(上)[EB/OL] .(2017-11-02)[2017-11-11].http://opinion.legaldaily.com.cn/content/2017-11/02/content_7375937.htm?node=42598.

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