多中心治理视角下的农村环境治理研究<br/>——以L村环境整治为例

多中心治理视角下的农村环境治理研究
——以L村环境整治为例

2018-05-31陈芬

现代农村科技 2018年5期

陈芬

（中山大学南方学院广东广州 510970）

1 多中心治理

美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆教授提出了多中心治理理论，该理论模式中存在着主体的多中心和权利的多中心，“它们在形式上是相互独立的。无论他们是真的独立运作，或者构成形式上的相互依赖的关系体系，这是一个特定情况下的经验问题”[1]。

多中心治理中，在公共物品的生产过程中，消费者、生产者和连接消费者与生产者的中介者是由不同的主体来承担的[2]，政府、市场和社会成为治理的主体，通过各主体之间的自愿合作机制，形成相互促进、共同制约的整体，以此来达到治理的目的，降低成本，提高公共产品和公共服务的质量，以期提供更好的公共服务。

2 L村环境整治概述

L村地处广东省H市，自然生态条件优越，座落在著名风景名胜区脚下，依托著名生态旅游圈，目前成为新农村建设示范区，农业以种植业为主，主要种植果树、蔬菜等，由于是生态旅游和水源保护区，该村无工业企业，村民早期主要靠传统种植和外出打工作为主要的经济来源，近些年由于当地旅游业的发展，外出务工人员逐渐减少，许多村民直接在当地经营餐饮住宿。

由于当地发展生态旅游，又是处于水源保护区范围，所以没有工业污染，主要的环境污染问题一是来自于日常生活的污染，如生活垃圾、生活污水等；二是旅游产业兴起带动的餐饮、旅馆等经营性活动带来的大量消费型垃圾。影响L村人居环境的因素主要来源于日常生活的污染，故本文研究的重点就是由L村日常生活污染延伸出的生活环境治理。

3 环境治理中各方行动者行为分析

3.1 管委会在环境整治中的主导作用。政府自身的环境资源优势注定了其在环境治理中的主导作用，承担着为环境治理制定宏观政策方针和各方参考者的行动规则等责任。当地风景名胜区管理委员会作为县政府派出机构，管辖范围包括了L村。管委会专门成立了负责环境综合整治活动的领导小组，开展和推动环境整治的方案和活动。通过宣传环保意识、学习先进经验、制定环境整治一系列方案等，确保环境整治的顺利开展。农村环境治理过程中牵涉到各种关系和利益，政府、村民和其他相关组织在其中或多或少都存在着一定的关联，如何平衡利益主体间的利益，基层政府无疑在这纷繁复杂的关系中充当协调者的作用。3.2 村干部的双重调解策略。王思斌[3]认为，我国的基层社会管理系统是指存在于乡村两级，由镇干部、村干部、村民组成的系统。镇干部、村民两个系统的对接即社会管理系统的完成，而村干部就处于这两个系统的对接部分，这就使他们处于干部、民众两个系统利益一致的结合点和利益矛盾的触发点上。在这个系统中，村干部处于中心位置，几千年的传统文化积淀使村民更加相信非正式规划在解决问题时的重要性，在农村政府政策并不是仅仅依靠行政指令就能顺利贯彻执行的。所以一方面，镇干部的正式规则在实施过程中，村民往往并不买账，需要借助村干部的力量去实施，另一方面，在农村的乡土特质中，又充斥着熟悉的社会中的非正式规则式的关系运作，农村存在的政治精英、经济精英、宗族关系等都在无形中影响着人们的行为规范。

3.3 村民基于社区归属的环境自主合作式治理。农村利益共同体在某种程度上和社区等同。滕尼斯[4]早就对社区进行了定义，他认为社区是指“一种具有共同价值观念的同质人口所组成的关系亲密、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体”。强调了社区构建中的成员关系的重要性，而农村社会正是基于遵守约定俗成的乡规民约的特点，是典型的熟人社会，在这个社会关系中，村民的行为受到熟人行为的影响。因此，我们有理由相信在社区里居民之间可以自主合作，通过自我组织与自我管理来实现共同的生态利益，有效地保护社区的生态环境。

4 环境治理中多元主体的缺位

4.1 政府内部压力型行政体制长期存在。政府在行政改革和变革过程中，基于多种动机和目的，其中不乏来自于其他组织的竞争压力、上级行政命令压力、晋升压力、主动变革的动力等因素，所谓压力型体制这一名称“并无任何文献依据，而是来自于实际生活”。指的是“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[5]。

在这种体制下，为了完成任务指标，政府将管理目标一层层分解，通过行政命令的方法指派到下级，规定完成的时间、完成的标准。在上级交待的任务前提下，L村的环境治理也是围绕具体的任务量化指标来展开的，遇到检查时，一些清扫工作会尤其及时和认真，这种基于上级检查式的治理很容易导致环境治理过程的敷衍。

4.2 政府公共产品供给缺位。政府作为公共产品和公共服务的生产者和供给者，对生态环境保护和其他必要的基础设施投入力度仍然不够，仍然不能满足社会公共的需要。目前包括L村在内的三个行政村共有保洁员25名，负责所保洁区域内的所有公共范围的垃圾处理工作，工作量大，很难保证清洁的质量；按目前的自然村数量，垃圾桶的配备可能要到1 000多个才能满足需求，但目前三期共投入约400个垃圾桶，垃圾池平均一个小组建了约10个点，公共基础设施投放数量不足，而且仅有的这些公共基础设施经常会遭到破坏，特别是塑料垃圾桶，在使用过程中受到自然风化、人为破坏等一些因素的影响，更是需要定期置换，但从目前的实施情况来看，政府在公共物品的供给上存在明显不足。

4.3 市场机制运行的配套机制没有具备。市场机制的建立和运行不仅仅是依靠买卖双方，还需要建立完善的交易规则和监督机制等等，需要政府在其中起到宏观调控作用。目前L村的垃圾清运和污水处理系统的建立是通过市场购买来完成的，尽管清运和污水处理系统都有几家公司参加招标，但从目前来看，数量和规模都是比较小的，有些甚至是通过个体承包，招标过程缺乏一些具体的流程，招标后对清运公司和污水处理系统承包公司的监督都是比较薄弱的。

4.4 第三方志愿组织发展不成熟。环境治理需要政府、市场和社会的有机协作和合作，市场会产生失灵，政府在挽救市场失灵的过程中也会出现政府失灵，这就需要第三方社会组织的介入，通过社会力量在一定程度上弥补政府和市场力量的不足。在过去近10年，中国环境治理的主要方式从自上而下的环保风暴转为自下而上的社会运动。这种转变是环境治理失效的产物。环境治理失效，原因在于环境治理本身具有结构性的缺陷，单靠加强环境执法力度并不能解决问题。

虽然目前一些环保志愿组织逐渐发展起来，但在L村的实际调研过程中发现，第三方志愿组织基本没有介入其中，在环境治理过程中，往往管委会的成员充当志愿者，在初期通过以身示范，亲自到村里察看，督促一些垃圾进行及时的清理，如果第三方志愿组织的作用得不到充分发挥，当地的环境治理的多中心治理秩序和格局是很难建立的。

4.5 部分村民的参与意识较差。环境治理最终还需要村民提高环保意识和素质，真正参与到环保工作中去。环境污染治理最有效的参与者是农民，直接受益者也是农民，因此农民自身素质的高低，环境保护意识是否普及对于农村的环境污染治理是十分重要的因素，它在一定程度上影响和制约着环境污染治理的效果。L村在环境治理初期，由于村民的传统习惯等原因，对垃圾治理大多持观望态度；另外，由于环境治理涉及到征用村民的土地问题，大多数村民是比较排斥和反对的，这对初期环境治理工作带来很大的困难与挑战，后期通过宣传教育、相关人员的说服、以身示范作用，村民逐渐改变以前的观望态度和抵触情绪，逐渐参与到环境治理工作中来，但仍有部分村民为了维护自身利益，满足自己的私人利益而忽视公共利益，对环境治理工作采取不配合的态度。

5 构建有效的多中心环境治理机制

5.1 坚持政府在环境治理中的主导地位。作为环境治理的责任主体，政府应该继续保持在环境治理过程的主导作用，政府在农村环境污染治理中是主导性的角色。从宏观上进行掌控全局，制定环境污染治理的政策体系，而不是全部承担、任何事情都要政府亲自去做[6]。在环境治理理念、治理方法、法理手段等方面，充分学习和借鉴一些先进国家的治理经验，同时结合本地区的实际情况来开展工作。

对于农村来说，环境治理这个问题更多的应该由基层政府去决策并实施，上级政府只需发挥其规划导向作用，其他的一些权力应该下放到基层政府，让基层政府的决策权与事权对应，并在资金、政策等问题上予以支持。这样既可以减轻上级政府的压力，又给了基层政府环境治理的主动权，可以更加根据当地的实际情况因地制宜地进行环境治理，将环境治理作为基层政府日常工作的一部分，做好村庄发展规划，保持环境的可持续性发展。

5.2 引入市场化运作模式，提高环境治理效率。在环境治理中引入市场机制，明确各方的产权界限和关系，清理过程之后的垃圾回收、处理以及再利用可以采用市场化的运作模式。清运过程主要可以采用明确政府和市场各自的角色，对于参与运作的企业的资质、工作过程、工作标准以及监督等等，政府都要有完善的流程；对于垃圾的回收处理，由于工程比较庞大，特别是基础设施建设需要政府进行大量投入，可以考虑引入PPP模式，采用公私合营的方式，由政府引导，进行市场融资，通过市场力量完成基础设施建设，再由企业经营一定的年限，通过市场的力量去解决环境治理中的一些问题，这样可以在一定程度上缓解政府的财政压力。

5.3 强化农民对环境污染治理的参与意识。农村环境治理，除了政府导向和市场运作之外，与之直接相关的是村民，环境的治理、改善需要每一位村民的积极参与配合。但农村长久以来形成的生活习惯在短时间内很难改变，这就需要采取多样化措施提高村民的环境意识，让农民积极参与到治理环境的行动中来。初期可以通过一些宣传、学校教育等方式引导村民认识到环境污染的严重性，让大家转变以往对于垃圾处理的观念；后期村民思想上形成一定的共识后，可以将国家关于环境污染的法律法规、排污标准、治理办法等文件以一些简单易懂的方式向农民宣传，比如通过图片的形式，或者讲解一些典型的事件向村民说明，普及环境法律知识，让村民知道自己对环境享有的权利，同时应对环境保护负有的义务，用法律的手段来维护自己的权益。

5.4 推动NGO组织积极参与到农村环境治理中来。在L村的环境治理中，基本没有环保志愿组织参与其中，《慈善法》的出台放宽了NGO的注册和登记门槛，许多民间NGO的非法身份得到认可，使得NGO组织参与社会管理的机会和平台越来越多，对于农村的环境治理来说，一般是官方组织和民间组织的一些环保活动，政府应该拓宽环保NGO组织参与环境治理的途径，加强NGO组织在环境治理中的宣传、监督等作用。

6 总结

改变目前农村环境污染的现状，不是一朝一夕的事情，长期以来我国环境治理都是以政府部门为主导，环境问题不断涌现，政府发挥功能的局限性也在越来越多的方面体现出来，因此除了坚持政府的主导作用之外，还应该充分认识到其他多元化的力量在农村环境治理中的作用，充分运用多中心的主体，即政府、市场、社会，构建多中心治理框架的环境治理模式，通过三者之间的合作和协作解决日益严重的农村环境污染问题，实现农村环境的可持续发展。