为什么偏远地区政商关系难搞好？

聂辉华

最近，内蒙古凉城县警方跨省逮捕一名广州医生一事引起各界高度关注。2017年底，广州医生谭秦东在网上发帖，质疑内蒙古凉城县“鸿茅药酒”有问题，文章点击率仅2200多次。内蒙古鸿茅国药有限公司向当地警方报案，认为谭秦东散播虚假信息，导致公司销售额急速下滑。2018年1月，凉城县警方以涉嫌“损害商品声誉罪”为由，跨省将谭秦东刑拘、逮捕，关押3个月后引起媒体关注，最高检、公安部以及内蒙古自治区检察院先后介入。目前谭秦东已经取保候审，走出了监狱。

目前对于此案的关注焦点有两个：一是警方是否应该将一起普通的民事纠纷当做刑事犯罪来处置，这涉嫌滥用警力；二是“鸿茅药酒”遭遇有关部门2600多次行政处罚，为何依然“畅销无阻”，这涉及食品药品的监管漏洞。然而，也许我们更应该关注的，是这一事件折射出一些偏远地区的政商关系是何等扭曲。在很多偏远小地方，一家企业一旦成为纳税“大户”，地方政府就可能成为企业的“保护伞”，对企业各类合法或不合法的行为有求必应。因此，一旦企业报警，声称遭人诽谤或对手抹黑，地方政府立马“缇骑”四出，不惜跨省追捕。大家还记得2011年辽宁省西丰县警方进京抓记者事件吗？案情何其相似！当然，凉城事件毕竟只涉及个体，而且当地检察机关能够理性处置，将司法损失最小化，更严重的情形是各类形式的“政企合谋”。在地方政府与企业合谋的过程中，地方政府默许或纵容当地企业采取不合法的方式追求短期利润最大化，而当地政府则从中获得财政收益、晋升机会或寻租收益。这些合谋行为可能导致严重的环境污染、生产安全、土地违法、偷税漏税、假冒伪劣、僵尸企业和金融风险等。例如，根据我们团队的研究和媒体报道，几乎每一次矿难背后，都有官商勾结的影子。

政企合谋其实是政商关系扭曲的一种极端表现。2月26日，中国人民大学国家发展与战略研究院发布了中国285个城市的政商关系排行榜。根据我们团队的研究，政商关系健康指数（得分）与城市的行政级别、经济发展水平高度正相关。换言之，越是偏远小地方，越是经济欠发达地区，政商关系越是糟糕。为什么会这样呢？我想主要有三个原因。

第一，偏远小地方人口流动少，社会关系相对封闭，“人治”往往压过“法治”。越是小地方，越是经济不发达地区，外来人口越少。哪怕是政府部门招聘公务员，报名的大学生也多半是本地人。原因很简单，小地方相对封闭，社会关系“简单”，大家抬头不见低头见。竖着数三代，大家都是乡亲；横着数三代，大家都是亲戚。在这样一个“熟人社会”中，主导当地人行为的往往是传统的非正式制度，典型的表现就是凡事都要找关系，而法治往往退居其次。因此，企业对政府有诉求，或者政府对企业有要求，政企互动的结果往往不是基于法治原则的“政企合作”，而是基于人治规则的“政企合谋”。

第二，偏远小地方市场规模小，企业家很难“用脚投票”。市场经济越是发达，法治水平就会越高。背后的逻辑是，市场经济发达的地方，人口流动快，企业进入退出多，不管是居民还是企业都可以“用脚投票”。作为企业家，如果你觉得哪个地方“苛捐杂税”多，或者对企业“关门打狗”，你可以撤资或者搬走企业。最多上一次当，但从此会特别关注一个地方的政商关系声誉。因此，地区之间的竞争一定程度上会促进法治水平，提高政商关系的健康程度。相反，偏远小地方的外来流动人口少，企业家几乎都是本地的，不仅无法通过“用脚投票”来约束地方政府，甚至有些企业被“逼良为娼”，与地方政府同流合污。在这种情况下，政企互动的结果就更容易倾向于政企合谋。

第三，偏远小地方媒体少，缺乏有力的外部监督。地方政府的多次滥用公权行为，都是依靠媒体曝光、上级机关介入、当地政府纠错的“固定模式”来解决的。这说明，在法治尚不完善、体制尚不健全的大环境下，媒体的监督非常重要。我们团队构建的中国地区制度质量数据库显示，媒体曝光度与经济发展水平也是正相关的。越是偏远的小地方，媒体越少，高素质的社会精英也越少，从而难以形成对地方政府和企业合谋行为的常态化监督。当然，在互联网和自媒体时代，地区之间的媒体曝光差距要小于经济水平差距。这表明，总体上偏远小地方的媒体监督力度是在加强的，这是一个良性的发展趋势。

尽管总体上偏远小地方的政商关系健康指数较低，但我们确实发现一些经济欠发达的偏远地方在改善政商关系方面表现出色。典型的案例就是贵州省，利用大数据和互联网+，通过建立电子政务系统，极大地提高了办公效率和政务透明度，减少了官僚程序和腐败环节。这说明，小地方也可以有大作为，关键是地方政府是否想作为、如何去作为。

良好的政商关系是推动经济发展的重要因素，反过来经济发展也是改善政商关系的重要源泉。我相信，不管是偏远的小地方，还是繁华的大都市，没有一个地方政府不想发展经济。既然想发展经济，就要着力改善政商关系；既然要改善政商关系，就要按法治规则办事，就要遵守契约精神，就要不怕媒体曝光。这些年来，从中央到地方，可以说每个地方政府都派人参加了各类涉及维稳和危机公关的培训班，但为什么还有这么多地方粗暴对待正常的舆论批评呢？根本原因不是学习不够，而是吃的苦頭太少，吸取的教训太少。因此，如果这一次跨省抓人事件能够被地方政府引以为戒，也算是一次深刻的“课外教学”，从另一个角度推动了地方政商关系的改善。

作者系中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授