邓小平的治理表述及其现实意义

涂明君 张志明

[摘要]邓小平使用“治理”一词的次数不是特别多，但都是事关国家长治久安的大政方针和改革发展稳定的重大问题，其内涵最初强调的是自我管理，其后是通过治理实现安定有序，包括政治社会稳定和经济秩序良好，这一思想为中国特色社会主义治理之路的起步作出了贡献。邓小平关于治理的相关表述具有层层递进的逻辑层次：治理经济是党和国家必须履行的公共管理职能;治理整顿服务于经济建设和改革开放;改革开放促使经济治理水平的提高;改革开放、经济发展为进一步治理整顿经济奠定基础;受治理经济环境的启发进而提出治理政治环境;经济治理和政治稳定良性互动才能促进社会长治久安。同时邓小平特别注重制度与人在治理中的辩证关系。根据时代要求重温、重新审视和研究邓小平的治理思想，对于推进我国的国家治理现代化具有重要影响：长治久安是国家治理现代化的美好愿景，系统完备的制度体系是国家治理现代化管总的目标，社会主义核心价值观是国家治理现代化的必要支撑，党的领导是中国特色治理模式的明显特征，人民当家做主是国家治理现代化的重要原则。

[关键词]邓小平;治理;稳定;管理

[中图分类号]A849 [文献标识码]A [文章编号]2096-0921（2018）01-0068-09

作为中国改革开放和现代化建设的总设计师，邓小平对制度现代化思考得很深，理论界已经从不同角度展开研究。从20世纪80年代开始，张庆福、程天权、何美然、张志明等学者就从邓小平的制度建设理论、制度现代化、制度建设与依法治国等视角展开了不少探讨。党的十八届三中全会后，学术界更是掀起了制度现代化研究的热潮，关于制度现代化思想与国家治理的关系也开始了热烈的讨论，其中，也涉及到了邓小平治理思想的研究探讨。但是，在与制度观密切相关之治理观上尚缺少系统研究。将邓小平对“治理”的直接表述整理出来，并予以初步归纳、提炼，对我们了解邓小平理论中隐含的系统治理思想、理解党的十八大以来明确提出的系统治理新思想和推进国家治理现代化，都不无帮助。

一、邓小平治理表述的两种含义及其关联

在公开的文献中，邓小平使用“治理”的次数不是特别多，但都是事关国家长治久安的大政方针，事关改革发展稳定的重大问题，为中国特色社会主义治理之路的起步作出了贡献。中国特色社会主义社会治理之路是由20世纪80年代初的“社会治安综合治理”开启的，强调在各级党委的领导下将政治、经济、教育、文化协同起来，实行全面地综合治理。

邓小平首次公开使用“治理”一词，是在1984年会见香港工商界访京团时说的：“香港人是能治理好香港的，要有这个自信心。”“我们相信香港人能治理好香港，不能继续让外国人统治。”显然，邓小平是从与“外国人统治”相对立的“自己人治理”的角度理解治理的。治理之于统治既有联系又有区别：联系在于，统治和治理都是管理、尤其是公共管理的表现形式，即以某种方式使社会有条理;不同之处则在于统治偏重于外在的强制、压迫，治理偏重于自己做自己的主人，自己的事情自己管。在这里，治理蕴含着自主管理的意思。当然，自我管理既有“自我”，也有“管理”，香港的自治也不是放任自流，它还需要“香港同胞团结起来，选择好的政治人物来管理香港”。这句话有两层意思：第一，治理与管理并不对立，前者是一个更广泛的、更综合性的、体系性的行为，整个香港区域的治理行为中包括政府管理的内容;第二，邓小平所说的治理，与传统意义上的管理很接近，即将治理看作一种必须依靠国家权力、有效运用政府权力的公共管理。以上是邓小平关于治理的第一种用法，也是公开文献中最早的用法。

邓小平关于治理的第二种用法，意指改变“混乱”的状况，强调条理性、秩序性。1985年邓小平就明确表达了反对资产阶级自由化的立场：“不安定，政治动乱，就不可能从事社会主义建设，一切都谈不上。治理国家，这是一个大道理，要管许多小道理。”这里谈的是整个国家的“治”，即社会国家安定有序、有条不紊，尤其是指政治上的稳定，这是邓小平极其看重的价值，与西方的治理价值排序有所不同。邓小平认为，治理国家是为了国家稳定，国家稳定才能保证“多数人的人权，全国人民的人权”，这比“少数人的人权”更重要。换言之，邓小平强调整体人民的权利高于个别人的权利，国家统一安定才能保证全国人民人权，所以在邓小平的整个价值谱系中，国家社会稳定有序的价值高于少数人、尤其是个别人的人权。

1988年9月，中共中央政治局召开中央工作会议，决定今后两年要把改革和建设的重点放到“治理经济环境、整顿经济秩序”上来。在会议召开的前几天，一线负责的数位领导人到邓小平住地，汇报价格和工资改革方案。邓小平对经济领域的治理整顿表示赞同，并提出了自己的意见：“我的中心意思是，中央要有權威。……我赞成边改革、边治理环境整顿秩序。要创造良好的环境，使改革能够顺利进行。中央定了措施，各地各部门就要坚决执行，不但要迅速，而且要很有力，否则就治理不下来。”加强中央权威使决策有力执行，从而控制住混乱局面，使经济稳定有序，这是邓小平关于治理的另一类用法。显然，这里的治理有强制意味。不过，邓小平同时强调：“不能再搬用过去困难时期那些方法了。现在中央说话，中央行使权力，是在大的问题上，在方向问题上。”在大的问题和方向上宏观调控，而不像过去那样事无巨细都须听中央指示，这种治理观就与中华人民共和国成立初期学习苏联的高度集权有所不同了，1989年11月，邓小平还专门就此做了解释：“治理整顿……加强中央的权力是对的，但这并不等于改变过去实行的改革开放和权力下放的措施。”

综上，邓小平谈“治理”时，一开始是指自我管理;后来更强调通过治理使安定有序，包括政治社会稳定和经济秩序良好。前者有一定的自主管理意味，但不是放任自流;后者有一定的强制意味，但不是高度集权。在邓小平第一次用到治理一词时，这两种含义其实都隐含其中了：“港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。”爱国的香港人民是治理的主体，但这个主体要有“界限和标准”，要有限度，所以，有限度的自主治理是邓小平所谓港人治港的基本精神，这属于其治理的第一种含义;邓小平治理表述的第二个含义是对稳定的要求：“什么叫爱国者？爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。”不损害繁荣稳定，这是对爱国者的基本要求;“相信香港的中国人能治理好香港”，则是相信这种自我管理能够保持香港的繁荣稳定，这是自主管理的最终目的。拥护统一，拥护稳定，有了基本的稳定才可谈自主管理，而治理的过程和结果是动态的稳定，自我组织和稳定繁荣这两种含义是一种耦合关系，它们是互为因果、互相补充、互相强化的。

二、邓小平治理表述的逻辑层次关系

在邓小平对经济、政治和国家治理的表述中可以看出，经济治理整顿是基础，政治稳定是条件，它们都服务于国家治理这个整体。这里有六层递进的逻辑层次：

第一，治理经济是党和国家必须履行的公共管理职能。20世纪80年代中国经济快速发展，在取得很大经济成绩的同时，也导致经济“过热”，确实带来一些问题，比如：通货膨胀、物价上涨过快、重复建设太多，等等。面对这些经济问题，政府如果任其蔓延，不管不问，那就会影响人民经济生活，影响经济持续发展，所以邓小平说：“一九八九年开始治理整顿。治理整顿，我是赞成的，而且确实需要。”

第二，治理整顿服务于经济建设和改革开放。邓小平强调：“治理通货膨胀、价格上涨，无论如何不能损害我们的改革开放政策，不能使经济萎缩”，“治理整顿是为了更好地前进”。阶段性的治理整顿虽然重要，但它既不能对改革开放造成冲击，也不能脱离经济建设这个中心去空谈治理;治理经济环境服务和从属于经济发展，尤其不能影响经济的发展。

第三，改革开放促使经济治理水平的提高。1988年9月17日，邓小平会见新加坡总理李光耀时明确指出：“中央要有效地进行管理”，“这同开放并不矛盾，越开放越要善于管理。”1990年5月，邓小平在听取施密特介绍德国治理通货膨胀的经验后表示，中国这方面的经验太少，有关部门要研究对方的经验。这些都表明，邓小平清晰地认识到，通过对外开放学习世界先进的经济管理经验，才能更好地提高我国政府的经济治理水平，这也是改革开放的题中之义。

第四，改革开放、经济发展为进一步治理整顿经济奠定基础。1990年底，邓小平在同江泽民、杨尚昆和李鹏谈话时指出：“不要怕冒一点风险。我们已经形成了一种能力，承担风险的能力。为什么这次治理通货膨胀能够见效这么快，而且市场没有受多大影响，货币也没有受多大影响？原因就是有这十一二年改革开放的基础。”有了经济基础，才有抗风险的能力，才能化解治理经济问题中产生的各种矛盾和问题。这种本钱光靠建设时期的积累显然是远远不够的，它主要是在改革开放过程中积累的。“改革开放越前进，承担和抵抗风险的能力就越强。”由此可见，改革开放不仅促使提高治理水平，它带来的经济发展成果也为治理整顿奠定了可靠的基础。

第五，邓小平受治理经济环境的启发提出了治理政治环境的表述。1989年3月，邓小平在住地同当时的党中央总书记谈话时指出：“中国不能乱，这个道理要反复讲，放开讲。不讲，反而好像输了理。要放出一个信号：中国不允许乱。”同年4月25日，邓小平在听完李鹏、杨尚昆关于中央政治局常委碰头会的决议后指出：“要加强公安部门的工作，维护社会正常秩序。我们必须快刀斩乱麻，为的是避免更大的动乱。……我们不是讲治理经济环境吗？现在也要治理政治环境。”不难理解，在当时特定的历史环境下，邓小平在多方面复杂因素的影响下，提出了治理政治环境的用法。虽然只有这么一次，但还是极有可能会影响到当时的领导人和后来的执政者在政治和政府管理的意义上来使用治理一词。比如，我们今天强调治理党内政治生态，即是如此。虽然治理经济环境不是导致上述用法的唯一因素，但从邓小平在提出“治理政治环境”时拿“治理经济环境”作引子来看，后者的直接影响还是十分明显的。

第六，经济治理和政治稳定良性互动才能促进社会长治久安。1990年以后，邓小平多次强调政治稳定与经济发展的辩证关系：“经济发展速度滑坡的问题……不只是经济问题，实际上是个政治问题。所以，我们要力争在治理整顿中早一点取得适度的发展。”“我的意思是，只靠我们现在已经取得的稳定的政治环境还不够。……最根本的因素，还是经济增长速度，而且要体现在人民的生活逐步地好起来。人民看到稳定带来的实在的好处，看到现行制度、政策的好处，这样才能真正稳定下来。”换言之，在邓小平的治理表述中隐含着如下思想：单纯强调经济治理和政治稳定都不会获得真正的稳定，发展中的稳定和增长中的治理，即动态的稳定和有利于人民的治理，才会带来真正的稳定和整个国家社会的系统治理、长治久安。

三、邓小平的治理与制度、人和思想关系初探

通过上面的分析我们还发现，在邓小平的治理观念中，整个国家外在的稳定治理，与内在的制度、政策互为表征，治理与制度正相关。如果仅从现有的公开文本上来看，邓小平在所有正式文献中都没有将治理与制度这两者明确放在一起进行阐述，但他的确同时谈到过这两个概念：1984年谈香港问题时将“香港人治理香港”看作“一个国家，两种制度”的重要内容。这一通俗的表达方式，虽然没有点明治理与制度的明确关联，但整个谈话本身已经表明了治理与制度密切相关：制度之不同，主要表現为治理之不同——虽然邓小平在这里并没有确切地区分这个治理到底是治理方式，还是治理机制——毕竟，我们不能要求作为政治家的邓小平像一个学者那样去表达。

事实上，邓小平1980年在那篇关于制度改革的纲领性、基础性文献——《党和国家领导制度的改革》中已经表达了制度与国家治理的关系：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色。”党史专家石仲泉认为：1980年《党和国家领导制度的改革》至1987年提出政治体制改革和推进民主政治建设的总体设想，是邓小平以全新角度思考国家治理现代化的历史起点，是国家治理现代化载体的“中国特色社会主义制度”的雏形，是“国家治理现代化的伟大开启”。笔者认为，虽然邓小平在上述文献中并没有用到治理一词，但石仲泉的上述判断是公允的。

1992年，邓小平在南方谈话中对制度与国家治理的关系也间接涉及：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。现在建设中国式的社会主义，经验一天比一天丰富。”这个表述隐含着这样一套逻辑：国家建设也罢、治理也罢，都需要有一套制度作支撑，方针和政策服从于制度;建设和治理的经验，是靠制度去固化的;制度定型的程度，体现国家治理的水平。当然，我们也关注到，邓小平还提到：“国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”这表明邓小平在国家治理问题上看重人。这种“一定意义上”地看重人，与他12年前对人治的批判是什么关系，还需要详细探讨。但这里可以肯定的是，邓小平在治理上既注重制度和人——如港人治港的制度，但又不迷信人和制度一一因为人会因制度而变化，制度本身也有好坏之分：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”对于治理中制度和人的关系，邓小平的理解既有原则，也很灵活。

邓小平看重治理中的人，还可以从人的思想意识与制度执行的关系来理解。治理总是与一定的制度或政策相联系，而制度和政策执行，即治理的过程和效果，则与执行人的思想意识密切相关。无论哪种治理，都离不开人的思想意识。1989年3月，在与乌干达总统穆塞韦尼交流治国理政经验的时候，邓小平谈道：“世界上许多国家的通货膨胀比我们厉害，只要全国人民思想统一，治理也不难。”由此不难推出：如果思想不统一，那么越是强调自我治理，那就越是容易导致四分五裂;如果思想统一，那么再大的国家也可以是一个有机的治理体系，也可以治理好。曾几何时，社会上产生了一种错误的认识，认为“不争论”导致意识形态高地失守，且不论邓小平对中国特色社会主义精神文明建设的多次强调，仅从上述谈话就可以看出，邓小平对思想意识之于治理的重要性，是相当看重的。

四、邓小平治理思想观念的当下意义

从邓小平关于治理的所有公开文献中可以看出，虽然对治理与统治、管理的区分并不十分严格，也没有像当前的治理理论那样系统阐述治理的自组织性、复杂性、多元性和网络特征，没有像政治哲学和新制度主义那样专门阐述治理制度的哲学基础，但作为中共中央第二代领导集体核心的邓小平对治理的确有明确表述，其中蕴含的思想相当丰富，也很有中国特色，比如，他明确指出了思想统一对国家治理的重要性，也表达了治理与制度的内在关联;邓小平的治理观已经显现出中自我管理和组织的意涵，当然，他最看重的还是增长中的治理和发展中的稳定。以上是邓小平关于治理的简单表述和基本想法，在当时虽未充分展开，但当下的国家治理现代化明显还是受其影响的，主要体现在如下几个方面。

第一，长治久安是国家治理现代化的美好愿景。在邓小平的谈话中.繁荣稳定是治理的根本目的;安定有序是治理的应有之意。中共中央十八届三中全会首次指出，“全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴的中国梦”，是国家治理现代化的根本目的。一个富强民主文明和谐的国家，首先必须是一个治理有序的国家。党的十八届三中全会要求的“序”，很是系统全面：在经济上，要“建设统一开放、竞争有序的市场体系”，政府治理的职责在此是“维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕”;在政治上，“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”;在社会治理上，要“确保社会既充满活力又和谐有序”，“维护国家安定团结，确保人民安居乐业、社会安定有序”。“施治有序”，是国家治理现代化的应有之义;长治久安，是中国梦的应有内涵。

第二，系统完备的制度体系是国家治理现代化管总的目标。邓小平虽然在治理和制度的关系上阐述得不是特别明确，但他指出了治理既包括经济治理这个基础，也包括政治治理这个上层建筑，是包含整個国家社会治理的、系统的国家治理体系;另外，邓小平关于领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性的论断，是在中共党史上第一次对制度与国家治理的关系作出如此定性，极其重要。习近平总书记在阐述国家治理体系与制度的关系时，就尤其谈到了这四个制度定性。正是将邓小平上述两个观点融合创新，中共十八大提出“必须构建系统完备、科学规范、运行有效”的制度体系。党的十八届三中全会后，习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”在讲话中，为了加强论证国家治理现代化最终的目标为什么是中国特色的社会主义制度体系的更加成熟、更加定型，习近平总书记特别引用了邓小平对制度的上述四个定性。这既体现了中共中央对治理与制度关系的与时俱进、不断深化，也体现了几代领导人在思想上的学习延续、一脉相承。

第三，社会主义核心价值体系是国家治理现代化的必要支撑。邓小平关于思想统一有助于治理稳定的论断，既与马克思主义一贯注重理论指导和舆论宣传有关，也与他当时对美苏、对世界治理发展大势的观察和思考有关。美国宣称思想自由、不搞意识形态，但不少学者已经指出，其实自由主义本身就是一种强势的意识形态，很多国家在很多时候都感受到它的高压甚至攻击。而苏联解体的主要原因之一，就是其民众对贯彻改革思想、主要是大规模改造的准备程度没有达成共识。处于改革开放和社会转型的中国，社会思潮比美国和苏联都要复杂：有传统和现代的冲突，传统中有糟粕和精华的取舍，现代中有马克思主义和新自由主义等的交锋，对马克思主义也有“左”、中、右的不同认识，有教条化的理解也有马克思主义中国化……等等。如果各派思想找不到一个基本的共识，那整个国家治理起来就相当困难。在推进国家治理现代化的进程中，中共中央反复提“四个自信”，极其重视社会主义核心价值体系的建设和宣传，原因即在于此。治理主要指决策、执行等行为，但不能抛开思想意识空谈治理，价值体系影响到治理能力，也可以说是更广意义上治理体系的一部分。

第四，党的领导是中国特色治理模式的明显特征。邓小平总结其多年政治经验指出，治理整顿必须加强中央权威。在这个意见指导下，中国20世纪80年代末过热的经济在20世纪90年代初安全着陆。反观苏联，戈尔巴乔夫个人虽然在最后阶段积极揽权，但改组后的苏共中央委员会“有名无实、完全失去战斗力”，最高领导班子和苏共缺少领导力成为苏联解体第一位的原因。现代社会是网络社会，利益和组织更加分化;现代国家治理，主体更加多元，尤其是改革进入深水区，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整。中国共产党为了避免改革重蹈苏联覆辙，避免使国家陷入四分五裂的境地，不仅不讳言，而是更加旗帜鲜明地强调党在整个治理体系中总揽全局、协调各方的领导作用，比如，强化中央全面深化改革领导小组总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实的职能;在全面推进依法治国中自始至终强调党的领导，积极探讨党组织如何在宪法和法律划定的边界内在社会系统治理中发挥领导作用，比如，基层党组织如何适应新时代的要求处理好情理法的关系，在网络社会的治理中真正发挥领导协调作用等。党的领导是中国特色国家与政党治理的突出特征，不管外国如何评判，或者说越是批评，中共中央对党的领导、党在国家治理体系中的领导地位就越是强调，这既体现了中国共产党的坦诚，也体现了领导人的理论定力、政治定力。邓小平的所思所言、所作所为，是这种坦诚和定力的重要来源之一。

第五，人民当家作主是国家治理现代化的重要原则。治理的主体，归根结底是人民自己，这是邓小平关于治理本初用法的本初含义。人民当家作主，是与党的领导和依法治国相并列的政治体制改革三大原则之一。治理的主体再多元，它的每一元也都必须代表人民。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》开篇即指出“尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革”。这是国家治理现代化中必须坚持的基本原则。在篇中讲社会治理时，则尤其注重促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。群众自治，有序参与，这既是现代社会治理的手段，也是中国特色社会主义现代治理的目的。而篇末最后一条，则尤其强调人民是改革的主体，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性，主动性、创造性，齐心协力推进全面深化改革和国家治理现代化。人民是改革的出发点，也是全面深化改革的力量源泉，国家治理现代化要以人为本，尊重人民主体地位。民乃国之本，亦治理之本。以全面推进依法治国为总目标的党的十八届四中全会，其总原则的第一条是坚持党的领导，第二条就是坚持人民主体地位。这当然是对改革开放和现代化建设总设计师邓小平治理思想的坚持和发展。

综上，邓小平关于治理的直接表述，对中国当下正在形成的系统治理模式有一定影响。根据时代要求重温、重新审视和提炼邓小平的治理思想观念，对实现党长期执政，保证国家民族长治久安，当有更深入理解。这些，都有助于推进国家治理的现代化。