政协界别变迁：中国共产党政治吸纳能力的一个研究视角

李后强 郭丹 陈兰馨

[摘要]人民政协通过界别设置最大程度上保证了社会各界人士广泛、深入地参与国家政治生活，为各社会阶层和社会群体的意见和建议进行系统化的表达提供了制度化平台。界别的设置、调整、变迁具有重要的政治意义，不仅能最大程度上保证了社会各界人士广泛、深入地参与国家政治生活，而且也体现出中国共产党在民主协商平台上进行民主商议与治理的民主吸纳机制。政协界别所包涵的行业越丰富，代表性越强，比例设置越合理，越能保证民主协商的水平和质量，所能解决的实际问题也就越多。正是如此，政协界别的设置和变迁是中国共产党的政治吸纳能力的重要体现。人民政协是中国共产党统合社会的有效组织形式，是执政党和社会维系利益多元化格局及政治稳定的重要平台，而人民政协界别是执政党发扬参与式民主理念的基本单位。

[关键词]政协界别;中国共产党;政治吸纳

[中图分类号] D627 [文献标识码]A [文章编号]2096-0921（2018）01-0047-13

自1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议召开以来，人民政协已走过68年的历史。2004年《中国人民政治协商会议章程修正案》对人民政协的性质作了明确的界定：中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。之所以这样界定，是因为人民政协肩负着在社会主义初级阶段整合各种社会力量共同建设社会主义的伟大任务。

民主意味着参与，这是不言自明的命题，公民参与政治生活，不仅是一种政治制度，更是一种生活方式。因此，如何利用好人民政协这个重要的政治参与平台，成为执政党应该着意考虑的问题。人民政协界别的产生，主要根据社会分层因素。随着改革的深入，社会分工越来越细，社会阶层越来越多，职业种类越来越丰富。各阶层群体都有反映心声、表达愿望、履行义务、处理利益诉求的愿望。人民政协通过界别设置，使社会各个阶层或群体都能参与政治协商，将社会不同阶层的利益要求、政治诉求有机整合起来，纳入到既有政治体系之内，形成公民有序的利益表达、沟通协调和政治参与，才能体现出我国民主政治的广泛性。界别是政协产生、存在和发展的组织基础，也是构成政协的基本单位。界别的设置、调整、变迁具有重要的政治意义，最大程度上保证了社会各界人士广泛、深入地参与国家政治生活，为各社会阶层和社会群体的意见和建议进行系统化的表达提供了制度化平台，从而保障了最广大人民群众民主权利的实现。同时，也体现出中国共产党在民主协商的平台上进行民主商议与治理的民意吸纳机制。因此，政协界别所包涵的行业越丰富，代表性越强，比例设置越合理，越能保证民主协商的水平和质量，所能解决的实际问题也就越多。

一、中华人民共和国成立以来人民政协界别的发展变迁

“界别”有广义和狭义之分。在广义上，是指参加人民政协的各政党、各人民团体、无党派人士和其他各有关方面，例如，我们说全国政协是由34个界别组成的，这里的“界别”就是广义上的;在狭义上，则是指除政党和团体之外的其他参加政协的各个方面，如文化艺术界、科学艺术界、经济界、教育界、少数民族界和宗教界等等。讲政协组成上的界别特点，通常是指广义的界别。

“界别”是政协组织的特有术语，是参加人民政协的各个党派、人民团体、各民族和各界人士在人民政协组织中的具体划分形式，也是政协会议的组织形式。界别反映了人民政协的组织构成，同时也反映了爱国统一战线的各个组成部分。按界别组成，既是人民政协构成的一个显著特点，也是人民政协得以存在并发挥作用的一个依据和优势所在。界别是人民政协组织形成的基础和开展政治协商、民主监督、参政议政的依托与纽带，是政协委员发挥主体作用的平台，是专门委员会联系政协委员的桥梁，是人民政协发挥整体作用的基础。

界别设置在某种程度上反映出政协本身地位和作用的变迁。随着社会政治经济的发展，政治协商制度的广泛性一再面临挑战.社会的发展、分化、多元造成各类群体在观念、利益、主张方面的诸多冲突，不同社会阶段会形成不同社会阶层，并致力于参与政治生活。因此，政协界别也在相应不断发生变化，以适应和体现新型阶层的利益诉求。

（一）政协界别数量的变迁

1949年8月，周恩来在新政治协商会议筹备会常务委员会第四次会议上讲话指出：“中国人民政治协商会议是统一战线的组织，是各单位的集体。”中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，发挥了重要的历史作用。第一届政协全国委员会包括46个参加单位，由党派单位14个、团体单位16个、区域单位9个、军队单位6个以及特别邀请人士等各界代表和社会贤达组成。例如：在这一届政协会议上，毛泽东在签名册题写的签到词是“中国共产党代表团毛泽东”。第一届政协并无界别之说，但是从代表委员的产生方式来看，却具有日后政协界别的属性。

1954年第一届全国人民代表大会召开后，人民政协不再代行全国人大的职权。1953年中共中央下发《全国统战工作会议关于人民代表大会制实行后统一战线组织问题的意见》，明确了政协会议作为独立的统一战线组织继续存在。1954年，中国人民政治协商会议第二届全国委员会由中共、民革、民盟、民建、无党派、民进、农工、致公、九三、台盟、青年团、工会、农民、妇联、青联、合作社、工商联、文联、自然科学团体、社会科学团体、教育界、新闻出版界、医药卫生界、对外和平友好团体、社会救济福利团体、少数民族、华侨、宗教界共28个单位和特别邀请人士组成。区域代表和军队代表不再作为“参加单位”参加人民政协，而是纳入到全国人民代表大会体系中。可以看出，从政协第二届全国委员会开始有了“界”的提法，如教育界、新闻出版界、醫疗卫生界等，但主要是指称不同的职业类别。值得一提的是，在这一届全国政协上增加了“合作社”界别，鲜明反映出中华人民共和国建立初期集体经济的痕迹。此后的各届政协委员会都在此基础上进行调整变化，有的取消，有的增设。

第五届政协（1978～1983）取消了“合作社”界别，增设了“体育界”界别。第六届政协（1983～1988）增设“中华全国台湾同胞联谊会”和“港澳同胞”两个界别，反映出港澳台事务开始提上国家议事日程，全国政协界别总数达到31个。第八届政协（1993～1998）为了体现科学技术的重要性，凸显科技人才的社会地位，增设了“中国科学技术协会”界别，同时为适应市场经济发展而增加了“经济界”。此外，还将“港澳同胞”界拆分为“香港同胞”和“澳门同胞”两个界别。自第八届政协到当前的第十二届政协，政协的界别总数一直稳定在34个。

随着政协的发展，界别的概念也愈来愈明晰，李瑞环曾在全国政协九届四次会议闭幕会上的讲话中指出：“人民政协由界别组成，政协委员是各个界别的代表。……从一定意义上讲，了解了各界别的意见就基本上了解了多数人的意见，掌握了各界别的情况就基本上掌握了整个社会的情况。”2004年，在全国政协十届二次会议通过的政协章程修正案中增加了“设若干界别”、“在本界别中有代表性”、“界别设置”等字眼，这是第一次在正式章程中以“界别”来指称所有的政协参加单位。

（二）政协界别名称的变化

就政协界别名称而言，由于界别构成成分的变化，名称也相应发生改变。在1959～1964年的人民政协第三届全国委员会中，“中国新民主主义青年团”改为“中国共产主义青年团”。从第四届全国政协的“中国文学艺术届联合会”到第五届的“文学艺术界”，再到第六届的“文化艺术界”，这一届别所涵盖的范围不断扩大。第五届全国政协（1978～1983）将“中华人民共和国科学技术协会”更名为“科学技术界”，将“社会科学团体”更名为“社会科学界”，突破了团体限制，表明这些界别不仅仅包括团体代表，还包括这类领域中的其他代表人士。农业领域，第六届全国政协（1983～1988）“农民”界改为“农林界”，又于1998年九届全国政协改为“农业界”，涵盖范围扩大至农、林、牧、渔等第一产业的代表。1998年，鉴于港澳地区地位和性质的变化，第九届全国政协将“香港同胞”界改为“特邀香港人士”，“澳门同胞”界改为“特邀澳门人士”。2003年第十届全国政协将“社会福利界”改为“社会福利和社会保障界”。政协界别的更名反映了社会不同阶段的发展需要，扩大了涵盖范围，也体现出不同时期人民政协组织的广泛性。

（三）政协界别构成的变迁

大体来说，当前人民政协的界别结构可以分为党派界别、人民团体界别、职业界别和特殊界别四大界别类型。但是，人民政协的发展过程中有过不同的情况。中华人民共和国建立初期的第一届人民政协由于其特殊的历史地位，内部结构分为党派、区域、军队、团体和特别邀请人士五大类型。随后的从第二届政协开始，内部的类型结构逐渐稳定并最终固定下来。在人民政协的发展历程中，四种界别类型的政协委员所占的比例也处于变动之中，体现了人民政协随着社会发展不断增强的政治吸纳和政治包容。总体而言，党派界别和人民团体界别在历届政协中相对稳定，数量相对有所下降;而职业界别的人数和比例则变动较大，尤其是改革开放以来增长迅速;特殊界别类型中，特邀人士界别的数量在不断下降。

1.党派界别类型和人民团体界别类型的变迁。在人民政协的界别构成分类中，党派界别这一类型在组织化和制度化程度上都是最高的，在政协发展中的地位也最为重要。具体而言，党派界别类型包括中国共产黨、各民主党派和无党派民主人士。与民主党派进行的政党协商，是我国政治协商中的重要内容。无党派民主人士是在中国革命具体历史条件下发展形成的。最初是指形式上没有结成党派，但实质上有党派性的人士。后来通常指没有参加任何党派组织，在社会上有一定影响，在学术上有一定造诣，为国家的独立、民主、富强而奋斗的人士。2015年中共中央发布了关于统一战线工作的第一部法规《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，其中明确指出：无党派人士是指没有参加任何政党、有参政议政愿望和能力、对社会有积极贡献和一定影响的人士，其主体是知识分子。

中华人民共和国建立初期，参加第一届全国政协的民主党派有11个。第二届全国政协中减少了“中国人民救国会”和“三民主义同志联合会”两个民主党派，“民主建国会”改为“中国民主建国会”，“中国国民党民主促进会”改为“中国民主促进会”，体现了人民代表大会制度建立后民主党派的政治变动情况。在第五届全国政协中，“无党派民主人士”曾改为“无党派爱国人士”，但随后第六届政协又更回原名至今。

在具体的比例人数中，第二、三、四、五届党派界别委员占全体委员的比例依次是31. 3%、25.8%、23. 1%、17. 4%，处于不断下降之中。由于20世纪50年代的反右扩大化和之后“文革”的政治影响，导致党派界别的委员受到很大的冲击，1978年第五届政协全体会议召开时，党派界别的委员只占政协委员总数的17. 4%，是历届政协中比例最低的一届。自1983年第六届政协开始，由于结束了十年“文革”浩劫，再加上改革开放后中国各项事业纷纷走上正轨，政协的发展也逐渐趋于稳定，党派界别的人数和比例开始有所回升，除了第六届的18. 3%之外，从第七届到第十二届政协，党派界别的代表人数始终稳定在22%～24%左右。

目前人民团体界别类型主要包括8个具体界别，分别是：中国共产主义青年团、中华总工会、中华全国妇女联合会、中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会、中国科学技术协会、中华全国台湾同胞联谊会和中华全国归国华侨联合会。在历史发展中，人民团体界别也存在变动。例如，中国共产主义青年团在第一、二届政协中曾称为“中国新民主主义青年团”，第六届开始增设台联，第八届增设了科协，而总工会、妇联、青联和侨联是第二届政协以来一直都设置的界别，虽然名称稍有变动。工商联成立于1953年，是中国共产党领导的、以私营工商业者为主体兼有其他工商业者参加的、具有统一战线性质的人民团体和民间商会。人民团体界别类型与党派界别类型一样，均有较高的稳定性，但是界别人数在全体政协委员中所占的比例有所下降。

2.职业界别类型的变迁

职业界别的划分标准是职业，相对于党派界别和人民团体界别，职业界别随着社会的发展变化较大，反映出不同时期中国社会阶层和职业的变迁。当前我国职业界别类型主要包括文学艺术界、科学技术界、社会科学界、经济界、农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、对外友好界、社会福利和社会保障界共11个界别。

社会主义市场经济加速着社会利益分化，社会发展蕴含着传统职业不断消亡，新兴职业不断出现的过程，因此，政协界别中，新的职业界不断设立，某些过时的传统职业界别也随着时代发展而消亡。例如，第五届政协设立了“体育界”;第六届政协取消“农民”届，增设“农林界”，后又改为“农业界”;第八届政协设立了“经济界”。

在计划经济体制时期，我国各阶层、行业类别有限，因此，职业界别委员占比始终稳定在30%左右。改革开放以后，全国政协中职业性界别委员人数迅速增加，占全国政协的比例达到50%以上。在1983年的第六届政协第一次全体会议中，职业性界别的委员人数得到成倍地迅速增长，其中增设的“农林界”为102人;文化艺术界、科学技术界、社会科学界的人数分别从第五届的65人、90人、25人，增加至134人、271人、78人;而教育界、新闻出版界、醫药卫生界的委员人数也从第五届的25人、14人、50人，增加至160人、35人、109人。此后的第七届政协至今，虽然职业界别内部仍然存在各种变动，但是总人数占比一直维持在半数左右。这充分说明，改革开放以后中国的社会经济结构发生重大变革，利益群体分化，新的职业类别开始出现，各行业，各群体都有自己的愿望和需求，因此有必要增加界别委员规模，通过人民政协这个渠道来反映利益诉求。

3.特殊界别类型的变迁

以当前的第十二届人民政协为例，特殊界别主要是指少数民族界、宗教界、特邀香港人士、特邀澳门人士和特别邀请人士5个界别。少数民族界、宗教界和“特别邀请人士”界自第一届政协就一直存在，只是最初的名称有所不同。“特邀香港人士”界和“特邀澳门人士”界，最初是第六届时增设的“港澳同胞”界，随后在第八届分为“香港同胞”界和“澳门同胞”界，并在第九届政协确立为当前的界别称谓。特殊界别中变化最明显，也最值得关注的是“特别邀请人士”界。特别邀请人士，是指社会上各方面有代表性的人物。这一届别的构成并不固定，在不同时期，根据政协组织结构的调整和面临任务的变化，特邀人士范围都有所不同。

不同于其他界别，特邀人士成员来源广泛，独立性强，以个人身份参会，不像民主党派一样可以组成一个单位，形成一个组织。因此，不同时期特邀人士的人数和比例变化呈现出不稳定性，这更能反映出特邀人士与时代特征紧密相连。第一届政协中，特邀人士主要出于政治性考虑和安排，他们是有益于中国革命和建设的一个特殊的群体，为我国社会主义建设提供了许多真知灼见，曾发挥过重要的历史作用。第五届政协一次会议，特邀人士几乎占全体委员人数的一半，是政协历史上最多的一次。此后，“特别邀请人士”界在政协的比例逐年下降，基本稳定在10%左右。“特别邀请人士”界虽然作为界别参加政协，但由于其身份角色的多元性，在参政议政时关注的问题各不相同，代表意义已逐渐弱化。

一、中华人民共和国成立以来政协界别变迁的历史原因

（一）第一届政协界别设置及其历史因素

1948年，中共中央发布的纪念“五一”劳动节口号中呼吁：“各民主党派，各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”这个口号揭开了中国与民主党派团结合作、协商建国的序幕。第一届政协要履行全国人大的职权，既要保证无产阶级的领导，又要实现和民主党派及党外人士的合作，因此，采取民主协商的方式才能更好的共商建国大业。在662名代表中，有44%是共产党员，26%是工农以及无党派代表，30%为民主党派。这样，既能保证无产阶级的领导地位，又能广泛的团结中间人士和广大进步力量。因此，第一届人民政协尽一切可能邀请社会各方代表，包括民主党派、人民团体、社会贤达、少数民族。委员不受性别、民族、年龄、教育背景、宗教信仰等限制，只要为中国的民主革命和人民解放事业做出过贡献的人士，都被吸纳到新政协中来。在即将成立的中央人民政府中，6位副主席有3位就是民主人士。但新政协也有严格而明确的政治标准，即“国民党反动政府系统下的一切反动党派及反动分子不容许参加”。

第一届人民政协中最特别的组成单位是区域代表和军队代表，区域代表是解放区代表以及解放区的民主人士，军队代表则由人民解放军各野战军代表组成，这两个组成单位表现出深刻的历史原因。首先，为了继续剿灭国民党残余势力，巩固联合政府，离不开军队的支持。其次，为了进一步获取政权合法性，离不开解放区民主人士及群众的支持。自1954年第二届人民政协会议始，区域代表和军队代表被纳入人大体系。

第一届人民政协处在特殊的历史时期，有其特殊的历史地位，其“界别”设置的主要考虑在于获取政治合法性，团结一切可以团结的力量巩固新生政权。中国共产党想要成为全国唯一的执政党，就不能只着眼工农的利益，而必须尽可能吸纳更多的社会人士。相应地，民主党派和无党派人士也不希望失去政治话语权，建立联合政府是一种最优选择，他们可以将实现民主的希望寄希望于人民政协，通过政协提案实现自己的政治主张。

（二）第二至四届政协界别的设置及其历史原因

第二至四届人民政协界别的设置差距不大，且都处于计划经济时期，故放在一起进行分析。1954年的《中国人民政治协商会议章程》规定，中国人民政治协商会议，作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，仍然需要存在。因此，至1978年以前，人民政协是作为人民民主统一战线的组织形式而存在。

从党派界别来说，中国共产党相比其他民主党派具有较明显优势，第二、三、四届政协中，中国共产党的委员数分别是40人、60人、61人，占党派界别的比例分别是22.8%、21.7%、22%。民主党派之间占比并不均匀，民革、民盟、民建三大民主党派占比较大，占15%左右，一些小党派，如致公党和台盟却未超过4%。

1956年底完成的社会主义三大改造，实现了公有制经济体制，产生了“两个阶级，一个阶层”（工人阶级、农民阶级、知识分子阶层）。国家权力结构趋于集中统一，势必会对政协统一战线功能的发挥产生一定压制作用。再加上1957年展开的反对资产阶级右倾化斗争，将很多人民内部矛盾当作敌我矛盾来处理。1958年1月，毛泽东在最高国务会议上讲话时指出各民主党派也要整风，从此政协也开始了“左”倾的政治生活，在各项工作中逐渐“以阶级斗争为纲”。随后政协工作几乎停滞瘫痪，第四届人民政协只召开了一次全体会议。另外，这三届政协从职业界别构成上来说，也没有很大变化，基本维持原状。职业界别代表委员来源广泛，职业性强，在这三届政协中所占总体比重差别不大，甚至有的界别比重持续下降，这就更弱化了政协的民间性。官方的声音大，而民间声音小，使得人民政协作为统一战线的组织机构联系社会各界人士的优越性体现不足。

（三）第五届人民政协界别设置的特殊性及其历史原因

第五届全国人民政协第一次会议于1978年2月24日在北京召开，这是中国进入改革开放和社会主义现代化建设新时期召开的一次政协会议，在正确路线指引下，人民政协在经历了文革冲击后逐步走上正轨。为了使更多社会各界人士投入到国家的恢复和建设中，第五届政协大幅度增加政协代表人数，本届全国政协委员总数达1988人，比第四届代表总数1199人增加了65. 8%。

值得注意的是，第五届全国政协代表委员中，特邀代表人士达993人，占总人数的49. 95%。这主要是因为十年“文革”使得国家的政治社会秩序遭到极大破坏，人民政协会议也停开十余年，此次政协会议邓小平特别邀请了一大批老干部、知识分子、爱国人士人等参政议政，五届政协将这部分人群划归为“特别邀请人士”。此外，还由于原有界别制度一度被打乱，新吸纳的政协委员无法归入准确具体的界别，所以也通过增加特邀人士的方式解决。

（四）第六至十二届人民政协逐步走上发展正轨

从第六届开始，人民政协的发展逐步走上正轨。在政协委员总人数上，第六届政协的委员总数达到2038人，此后的第七、八、九届缓慢增加，第九届政协2196人，较第八届增加一百余人，第十、十一、十二届人数基本固定下来，分别是2238人、2237人、2237人。在界别构成上，第八届至第十二届的界别数量都是34个，各界别所占比例也较为稳定。职业界别代表人数和占比在这一时期稳定在50%左右，成为四大界别类型中占比最大的一类。这也是改革开放后，尤其是进入20世纪90年代以来，中国的社会阶层发生巨大变化的真实体现。

有关界别名称的调整，反映出一些职业界别的特征变化，同时也反映出政协在不断包容更多的新生力量。例如，第八届政协首次增加了“经济界”界别，人数达83人，此后历届政协又保持不断增长，2013年第十二届政协时已经增至151人。其他的职业界别人数也基本保持相对稳定并小幅攀升。随着以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义初级阶段的基本经济制度的确立，越来越多的非公人士被吸收到政协中。据统计，1993年有20名私营企业主参加了第八届全国政协会议，1998年有40多名私营企业主参加了第九届全国政协会议，到2003年的第十届全国政协时私营企业主已增加到65名。

中国社科院陆学艺研究员依据劳动分工、权威等级、生产关系和制度分割把当今中国划分为十大社会阶层，即国家与社会管理者、经理人员、私营企业主、专业技术人员、办事人员、个体工商户、商业服务业务员、产业工人、农业劳动者和城乡无业失业半失业者。人民政协作为我国政治生活中发扬社会主义民主的主要形式，有义务调动各社会阶层的积极性，团结他们参与到国家的现代化建设事业中。据此，中共中央及时调整了有关统战政策，在2004年修改的《中华人民共和国宪法》和通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》中，增加了“社会主义事业的建设者”内容。人民政协也根据不断变化的新形势，适度调整了界别构成。2004年《中国人民政治协商会议章程》将爱国统一战线组织表述为：“由全体社会主义劳动者、社會主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者组成的，包括香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和海外侨胞在内的最广泛的统一战线。”宪法、政协章程的规定，使爱国统一战线扩展为劳动者、建设者、两种爱国者的“四者”联盟，扩大了团结，增强了包容，增进了社会各阶层群体之间的和谐。这也成为政协界别重新调整、设置的现实原因。

三、政协界别变迁与中国共产党政治吸纳能力

通常意义上的政治吸纳是指“政治体系对社会变迁过程中新兴利益群体的权力诉求和政治参与的纳入和整合过程”。有学者认为，“政治吸纳”概念主要来源于“行政吸纳”概念，它由金耀基教授提出，用来解释回归前香港的治理，是“指一个过程，在整个过程中，政府把社会中精英或精英集团所代表的政治理论，吸收进政治决策结构，因而获致某一层次的‘精英整合，此过程赋予了统治权力以合法性，从而一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来”。政治吸纳的主体不仅有国家，还有政党，尤其表现为执政党。郎友兴教授在行政吸纳的基础上对政治吸纳做了进一步界定：政治吸纳主要指执政党建立一种能够表达政治意愿的政治结构，让社会上有些群体或阶层可通过这个结构表达出他们的政治意愿，从而使其利益得以实现。

政治吸纳过程首先要建立在开放性的政治体制中，只有开放，广开言路，没有政治排斥，才能有效扩大政治参与的渠道，团结一切可以团结的力量，将绝大多数社会成员有效、有序的吸纳进国家的政治生活，形成具有强大内聚力的共同体。其次，政治吸纳的过程也是合法性资源的开发和重构的过程。执政党从本质上来说也是一个社会性组织，只有全面赢得社会的认同和支持，党才能拥有执政的广泛社会基础;而只有实现了对社会的有效动员和整合，党才能赢得社会，才能确立自身广泛而稳固的执政基础。在我国的政治制度中，政治协商制度的建立能够最大程度体现出政治系统对社会精英组织的吸纳。再次，从政治学的视角看，政治吸纳体现了政治系统和社会环境之间的相互关系，政治系统只有与社会环境保持不断的良性互动，才能及时有效的回应社会，才能不断得到反馈，增强自身生命力，为自己的生存和发展奠定合法性基础。

（一）人民政协是中国共产党统合社会的有效组织形式

现代化的政治体系高度重视执政党对社会的有效吸纳和调控能力，主要体现在执政党的社会整合能力和政治吸纳功能。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，又是发扬社会主义民主的重要形式。作为中国共产党关于人民代表大会成立后人民政协的性质，毛泽东曾指出：“政协不能搞成国家机关，因为人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，那就成为二元了，这样就重复了，分散了，民主集中制就讲不通了。政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”

人民政协在社会整合方面具有独特的优势，主要体现为：人民政协作为最广泛的统一戰线组织，具有广泛代表性和巨大包容性，实行“大团结、大统一、囊括一切代表人物”的方针，聚合了统一战线中所有的政党、所有重要的人民团体、无党派代表人士、各少数民族和各界的代表、台湾同胞、港澳同胞和归国侨胞的代表等各个方面，具有广泛的代表性，就全国政协来说，它设有34个界别。人民政协吸纳了一大批具有影响力的政治、经济、社会和知识精英，这些政协委员既有政治和社会影响力，又有专业特长，能够提出科学的意见和建议，从而可以为执政党的有效执政提供有益的辅助。在政治吸纳的过程中，执政党往往会对社会精英进行政治安排，赋予其政治身份和名誉，利用其影响力凝聚社会力量。而社会精英也乐于依附和借助体制力量，通过体制内渠道表达自己的意见、建议、诉求。也正是由于这样的原因，使得每年召开全国政协会议时，一些行业的“明星委员”格外受到关注。

同时，人民政协制度特有的组织形式——界别在设置上具有很大的灵活性和适应性，能够为体制外新生社会群体的吸纳提供广阔的组织空间。通过与政党制度的结合对于改革开放过程中出现的新兴阶层和社会力量进行吸纳和整合，从而实现多元社会结构的高度组织化和政治体系的稳定。党的十七大明确提出要增加新的社会阶层和新经济组织的代表，新经济组织手中掌握着大量民营经济，也掌握大量的社会和人力资本，政党不能忽视这个新兴群体。采取有效的政治吸纳战略，加大这部分界别政协委员的比例，使得新兴社会精英成为体制的伙伴，增强他们的政治认同，有利于政治稳定。当然，获得正式的体制身份，还有一个重要的功能，那就是可以用来制约政府官员滥用权力，使得企业的经营活动和企业财产不易受到侵犯，并利用这些职务参与政治活动，合法地、公开地维护本企业的利益。

（二）人民政协是执政党和社会维系利益多元化格局及政治稳定的重要平台

亨廷顿曾指出：现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。政治不稳定的主要根源有四个，分别是过速的现代化，失调的政治参与，扩大的城乡差距，蔓延的政治腐化。这四点与高速发展的中国息息相关，一旦处理不好现代化过程中这四个方面，随时都可能出现政治不稳定的危险。政治稳定实际上是～种政治秩序，“政治秩序则部分地取决于政治制度的发达程度和新兴社会力量被动员起来参与政治的程度二者之间的关系”。区分现代化国家和传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组织参与政治并受到政治的影响。政治稳定从根本上“依赖于政治参与程度和政治制度化程度之间的相互关系”。因此，政治稳定应当成为现代化国家追求的最大目标。

由于现代化提高了人们的社会期望水平，政治稳定的维持很大程度取决于政治体系的开放程度，尤其是对社会精英的容纳程度。人们在追求各自的目标的过程中，遇到问题会诉诸政治表达，当表达和沟通的渠道不畅时，就会给政治系统带来压力，导致政治不稳定。对于现代化过程中出现的新兴社会力量，将其纳入政治体制之内是一个在多元社会结构中实现高度组织化和政治稳定的有效途径。因此，吸纳社会精英进入政治体系和政治组织，一方面可以真正了解到社会各界的政治需求，另一方面也可以通过发挥精英分子的社会影响力反过来影响政策要求，确保政府权威，实现整个政治系统的动态稳定。“现代化已造就出或者在政治上唤醒了某些社会和经济集团，这些集团过去或者根本就不存在，或者被排除在传统社会的政治范围之外。现在它们也开始参与政治活动了，它们要么被现存政治体制所同化，要么成为对抗或推翻现存政治体制的祸根。因此，一个处于现代化之中的社会，其政治共同体的建立，应当在‘横向上能将社会群体加以融合，在‘纵向上能把社会和经济阶级加以同化。”

人民政协是目前最大的一个协商治理平台，20世纪90年代，在我国政治体制改革中，人民政治协商制度已经逐渐升华出属于自己的协商治理的理论形态。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中再次表达了对协商政治或者协商民主对于中国的现实意义的肯定。这与学界对协商民主的研究热潮形成了呼应。2007年《中国的政党制度》白皮书进一步强调“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”，这是“协商民主”的概念首次出现在中央文件当中。党的十八大报告直接将“协商民主”由一种民主形式上升为一种制度形式，提出推进社会主义协商民主广泛、多元、制度化发展的总体布局，在发展协商民主问题的认识上，达到了理论与实践的融合。在实践中，中国协商治理实践在多个层面得到展开：人民政协作为国家层面协商治理的平台功能得到加强，通过政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员、专题座谈会、各专门委员会会议等形式，执政党、国家机关与参政党、社会各界之间的协商互动关系得以体现。

（三）人民政协界别是执政党发扬参与式民主理念的基本单位

参与式民主是在代议制民主的基础上，主张通过公民的讨论、协商等参与方式制定公共政策，共同行动解决公共事务。现代政治学普遍认为参与式民主是代议制民主的有效补充。因为：第一，参与式民主能够有效补充代议制精英政治的不足。第二，参与式民主更多强调公民参与政治与公共决策制定的过程，即用协商，讨论等方式来解决实际问题，而代议制民主更加重视选举，往往会忽略公共政策的产生和执行。第三，参与式民主是更加广泛的社会民主，深入到社会的各个领域，它首先要求建立一个参与性社会，拥有这个前提才能够形成一个民主政府。

政协委员不按区域选举产生而是按界别协商产生，这样产生的委员可以不受地域和人口比例的限制，最广泛地包容各方面的代表人士，从而使政协具有最广泛的代表性和政治上最大的包容性，具有表达界别利益的功能。人民政协这样的组织构成充分体现了人民政协是最广泛的统一战线组织，由界别组成可以使政协将社会各阶级、阶层的人和组织几乎全部涵盖;政协委员由各社会阶层代表组成，是人民政协组织上的一个特点和优势，为人民政协发扬社会主义民主、切实履行职能提供了组织基础和组织保证。人民政协的界别恰好反映了各行各业对国家政治和社会生活的参与，构成人民政协的各界别在地位上没有高低之分，在政治上没有强弱之别，更没有领导与被领导的关系。所有界别都可以通过参加政协会议、提交提案、参加听证、议题论证和专题调研等途径吸纳民意，参与国事。政协委员既可以以个人身份发布意见，也可以代表所在界别、行业提出团体主张。人民政协各界别中汇集了各行各业中的精英，专业性强，文化层次高，意见深刻，对本专业领域的发展有发言权。作为履行政协职能的主体，政协委员是唯一以界别代表的身份履行职责的政治力量。政协委员的界别代表身份，是人民政协组织具有广泛代表性和巨大包容性的关键所在。中国共产党通过人民政协这个平台，最广泛地争取、团结、影响各民主党派、人民团体和各族各界代表人士，充分利用各种政治资源，调动方方面面的积极性，共同为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。发挥界别作用，直接关系到人民政协发扬社会主义民主形式的实现，关系到人民政协的政治地位，关系到执政党巩固执政地位、提高执政能力、实现执政目标，其重要性不容忽视。