构建加快推进粤港澳大湾区建设的法治保障

潘高峰

摘要：加快推进粤港澳大湾区建设，必须把法治保障作为首要考虑的因素。社会各界应当认识到构建粤港澳大湾区建设法治保障的重大意义，把握影响构建法治保障的相关因素，从成立政府合作专门组织、加强制度创新立法、开展执法协助、探索案件审理新模式、强化区域法律服务、创建优良法治环境等方面构建起加快推进粤港澳大湾区建设的法治保障体系。

关键词：粤港澳大湾区;法治保障;府际合作

粤港澳大湾区建设是新时期广东省做到“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”的重要抓手和载体。加快推进粤港澳大湾区建设，是广东省把握发展良机、实现全省经济社会全面、快速、高质量发展的基本要求和重要保证。

如何加快推进粤港澳大湾区建设，以何为突破口是粤港澳大湾区规划和建设需要认真思考和把握的问题。笔者认为，加快推进粤港澳大湾区建设，必须以实现经济增长、促进社会发展为立足点、以法治为保障，以营造合作共赢、和谐共生的发展环境为突破口。法治保障应是加快推进粤港澳大湾区建设首要考虑的因素。

一、构建加快推进粤港澳大湾区建设法治保障的重大意义

（一）有利于为经济社会发展创建优良的法治环境

和谐共生、求同存异，找出能够实现共同发展的最大公约数是加快推进粤港澳大湾区建设的核心所在。何为粤港澳大湾区共同发展的最大公约数，应当说，除了经济利益外，就是法治、文化和地缘心理等要素。无论过去，还是现在，促进经济发展，都是大湾区各地共同利益所在，强化区域经济交流、产品交换，无非是为了实现经济增长。但当货物贸易、经济往来达到一定量后，便很难再有新的提升，除非有新的举措来刺激经济发展。如果制度或者营商环境发生变化了，经济发展则会造成一定的冲击乃至后退。特别在我国经济发展进入新阶段之后，经济方面想继续获得大幅度增长已经非常困难。而通过推进法治，释放制度红利则成为经济再上新台阶的必然选择。综观香港几十年的发展，能够长期保持国际金融中心地位无不与其优良的法治环境、清廉的社会风气有较大关系。现实中，部分港澳居民即使有资金也不愿意到内地投资，一方面是与其不熟悉内地法律政策、存在偏见、不信任有关;另一方面也是与内地不太好的法治环境有关，一旦投资被骗则倾家荡产。因此，构建加快推进粤港澳大湾区建设的法治保障，有利于在大湾区打造一流法治环境，能够使粤港澳居民感受到，在任何一个地方投资、发展都有法律制度保障，都能得到尊重和公平对待，而不必承担额外的制度成本和政治、法律风险。

（二）有利于实现港澳居民人心回归

从近些年来香港的发展来看，经济发展未必能够实现人心的真正回归，相反经济发展并不能使一些人领情，甚至使港独有了一定的生存空间。一些人对内地产生误解，更多是对内地政治法律制度存在一定認识上的误区有关。这部分人通常认为内地缺少法治，因而不愿意与内地的人打交道。构建加快推进粤港澳大湾区建设的法治保障，就是要在加强内地法治建设的同时，使港澳居民能够从法治层面认识内地，增强合作信心，逐步形成法治思维、法治生活方式框架下价值观上的认同，实现人心慢慢回归。

（三）有利于消除制度障碍

应当说，在一国两制、三法域、三关税区这种状况下，粤港澳之间的制度差异是存在的，也是不可避免的。就法治概念的内涵而言，尽管各地理解不尽相同，但对法治普世价值的认识是一致的。在实现依法治国、建设法治国家、法治社会这个目标上，粤港澳各地认识是高度一致的，应当说，所有中国人都希望国家尽早成为法治国家。对三地所形成的制度差异、障碍，可以在实现法治国家这个伟大目标下通过完善相关体制机制、制度逐步消除。

二、构建粤港澳大湾区建设法治保障需要特别考虑的因素

（一）法治发展的不平衡性

目前粤港澳三地法治发展不平衡的情况较为突出，其中港澳法治化程度较高，特别是香港，社会治理法治化程度高，法治文化成熟，法治人才社会地位高，而内地相比法治化程度低许多，广东省珠三角九个城市之间法治状况也有很大差异。粤港澳大湾区法治不平衡的特点决定了构建加快推进大湾区建设法治保障的复杂性。

（二）政府影响力的不同

在内地，政府是推动社会变革的重要力量。只要政府决心干的事情一般都可以实现。而在港澳特别是香港，政府必须依法行事，政府行为受立法会、受社会压力集团影响较大，行事前都要认真听取民众意见，否则会造成较大的民意抵抗。政府在社会和国家治理中影响力不同.决定了构建加快推进大湾区建设法治保障中，政府所能发挥的作用和空间不同。

（三）对经济成绩的过于偏好

从以前大的发展规划实施情况来看，为了能够快出成绩、多出成绩，规划的决策者和实施者更多把目光投向经济成绩的获得上，强调上多少大项目、获得多少GDP的增长等等，而对长远的制度建设、法治化治理关心不够。那么在粤港澳大湾区建设上也难免不会进入这种过于注重经济成绩获得的误区，而忽视长远的制度建设和远景规划，忽视法治的保障作用。

三、加快推进粤港澳大湾区建设法治保障的实现路径

（一）高度重视法治保障在推进粤港澳大湾区建设所发挥的重要作用

在粤港澳大湾区建设中，我们应当认识到大湾区各地法治发展的不平衡性，加强大湾区建设法治保障工作，积极创建优良的法治环境，推进经济社会和谐发展。应当说，港澳居民在经济和社会交往活动中已习惯了法治的生活方式。从投资意愿来讲，他们也更愿意到有法治保障的社会里投资兴业。我国当前正在全面推进依法治国、建设法治国家、法治社会，加快粤港澳大湾区法治化建设，正是包括港澳同胞在内的全体中国人希望看到的。实现法治是所有中国人追求的社会发展目标，也是内地与港澳深化合作、扩大共识的基础和重要前提。正是因为有了法治这个基础，才能为粤港澳大湾区的经济社会发展打下坚固的基石。因此，从大湾区建设迫切性来看，法治保障应是加快推进粤港澳大湾区建设发展首要考虑的要素，我们必须对此高度重视。

（二）成立大湾区政府合作专门组织，专职负责粤港澳合作发展及法律事务

尽管法治环境、社会制度、经济发展等方面有较大差异，但粤港澳大湾区合作事务建设主要还得靠各地政府来推动。成立粤港澳大湾区政府合作委员会有助于大湾区相关事务的统筹开展及规划的组织实施[1]。委员会可以设立经济发展合作小组、科教文卫合作小组、社会协调发展合作小组、人才流动与创业创新合作小组、法律事务专门工作小组和办公室。合作委员会可设委员十余名，主任委员可以由港澳特别行政区行政长官、广东省省长轮流担任，大湾区各市市长担任委员。委员会开会可采取会议协商、投票表决的方式决定重大议题。投票表决实行委员一人一票，而特别行政区行政长官、广东省省长投票可实行一票否决制。如果三地行政长官认为相关安排不符合本地利益时，可以对相关议题进行一票否决。办公室作为常设机构，代表委员会处理相关具体事宜。重大决策由委员会决定，办公室负责具体落实。由于港澳特别行政区政府一向是严格依法办事的，所以设立法律事务专门工作小组，一方面是对粤港澳政府合作专项事务进行合法性审查、把关，另一方面是对大湾区的法律制度建设、法律事务协调、法治方案拟定进行规划和统筹。法律事务专门工作小组可以由粤港澳各方派出工作人员组成，也可以由专家委员会组成，专家委员会可以由通晓粤港澳三地法律制度的专家和社会专业人士担任委员，实行专家委员定期或者不定期轮换制度。

（三）加强立法及制度建设，以制度创新助推大湾区发展

中央和粤港澳各地应当在落实《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》、CEPA下的《投资协议》《经济技术合作协议》以及即将出台的《粤港澳大湾区发展规划纲要》的基础上，出台更为具体的推进粤港澳大湾区建设政策、措施及实施规范，如广东省人民政府可以出台《广东省加快推进粤港澳大湾区建设的若干实施意见》，对加快粤港澳经贸合作、相互投资、技术合作、人员往来、人才建设、法治保障等方面作出详细规定。广东省人大可以出台《广东省粤港澳大湾区建设创新发展条例》，广东省珠三角各市可以出台促进大湾区人才发展、住房保障、创新创业、养老服务等方面的规范性文件，使各类人才能够在大湾区引得来、留得住、能发展，使各类市场资源要素能够在大湾区流得动、稳得住、起实效。

（四）加强执法协助、提升执法能力和水平

执法协助一方面体现为粤港澳三地的执法合作和协助，另一方面体现为广东省珠三角九市的执法合作和协助。应当说，广东省九市之间的执法合作或者协助较好处理，一是本来各市就有相互行政协助的义务，二是在一省范围内很容易开展执法合作和协助。因而粤港、粤澳之间的执法合作或协助就显得特别关键。港澳作为特别行政区，执法权力是独立的，中央政府无权在特别行政区行使行政管理权，谈及执法合作或者协助容易使港澳居民形成中央或者内地执法部门在港澳行使执法权的误解。但构建加快推进粤港澳大湾区建设的法治保障，在政府执法方面，确实又需要执法合作或协助，以逐渐消除粤港澳三地执法能力和执法水平差距。

其实需要明确的是，粤港澳执法合作或者协助前提不是为开展联合执法或者交叉执法，其目的是为了消除区域执法障碍、提高执法能力。如在执法能力和执法水平方面，香港执法人员执法能力和业务素质较高值得内地学习，那么执法合作可以在执法经验交流、技能培训方面展开。而对不涉及执法权行使的方面如执法信息、证据的提供可以相互进行协助。同时粤港澳三地执法机关还可以就相关事项执法标准的统一、执法互认等方面展开积极合作与交流。如广深港高铁香港地段的一地两检，能否通过协调，实现执法互认，最后变成一地一检都可以是执法合作或者协助讨论的内容。

（五）强化司法协助、推进司法改革，提升司法效率和权威

1.强化区际司法协助，提升司法判决裁定的执行力

关于内地与香港的民商事司法协助，两地已在司法文书送达、仲裁裁决执行、协议管辖案件判决、相互委托取证、婚姻家庭民事案件认可和执行等方面进行了加强。香港回归21年来，两地共办理司法协助案件2万余件，有效维护了当事人合法权益，促进了经济社会发展。而刑事司法协助除通过“个案协查”外[1]，几乎处于空白。整体来看，“香港与内地的司法协助发展进程相对缓慢，现有规则有待细化，民商事裁判互认范围亟需拓宽，刑事司法协助安排停滞不前，层出不穷的新情况新问题需要会商解决”[3]。此外，澳门与内地的司法协助基本上与香港与内地的协助发展相似。那么如何强化粤港澳区际司法协助，是加快推进粤港澳大湾区建设法治保障必须重点考虑的问题。笔者认为，在司法机关反复磋商协调无太多进展的情况下，其实可以通过采用立法的方式去推动解决相关问题。如全国人大常委会可以最高国家权力机关的名义出台《内地与香港澳门司法协助法》对内地与港澳民商事、刑事司法协助作出安排。同时粤港澳三地也可以通过本地立法专门规定大湾区间的司法协助问题。

2.设立速裁速决及小额诉讼专门法院，快速审理涉港涉澳案件

为实现小额诉讼案件的速裁速决，香港设立专门的小额钱债审裁处来审理小額诉讼案件。审裁处在全港设有7个专门法庭，负责审理标的不超过5万港元的合约、准合约或侵权行为所引起的金钱纠纷。小额钱债审裁处审理案件具有诉讼程序简单、诉讼周期短的特点。此外，美国、日本、台湾、澳门也都有类似的小额诉讼制度。这一诉讼制度对减轻当事人的诉累、节约司法资源具有重要的意义。我国现行《民事诉讼法》第一百六十二条对小额诉讼做出了规定，不过我国内地法院的速裁速决还没有成为成熟的诉讼制度。同时，内地对涉港涉澳案件审理一直较为慎重，一审涉港澳民事诉讼案件根据诉讼标的分别由不同层级的法院管辖，一审行政诉讼案件则统一由中级法院管辖，而且民事诉讼、行政诉讼的审理程序都是按照普通诉讼程序进行的。这样，涉及港澳居民的案件无疑比内地居民间的案件在审理周期、审理程序上要复杂一些。这种过于繁琐的审理方式显然已经无法适应加快推进粤港澳大湾区建设的需要，因而就广东省而言，应当尽快成立速裁速决的专门法院，就案情简单、标的数额较小、争议不大的民事案件、部分行政和刑事案件进行审理，使粤港澳居民能够从过多的诉累中解放出来。

3.探索案件审理新模式，允许港澳人员参与涉港涉澳案件审理

（1）允许港澳法官在内地参与审理涉港涉澳案件和港澳居民担任人民陪审员。司法改革的最终目标就是确保司法公正。只要是围绕着司法公正的改革都应该允许尝试。观察香港法院可以看到，无论是本地法官还是外籍法官，基本都能够做到围绕着司法公平、公正来审理案件，“香港司法机构内，特别是较高级别的法院，‘外籍法官的比例仍比‘本地法官为高”，“‘外籍法官一直被视为是香港承诺继续维护法治和司法独立的象征”。因此，从外籍法官的发展历史来看，“外籍法官”一直是香港维护法治和司法独立的象征，社会各界也相信外籍法官能够主持公道、坚持公平正义。那么在我国现有司法改革从庭审模式“职权主义”向“当事人主义”[5]转变过程中，其实也可以在确保司法公正前提下允许港澳法官在内地依据中国法律审理有关港澳居民的案件，或者让港澳居民以陪审员的名义参与案件的审理。这样既保证了案件审理的公平公正，同时也能让港澳居民感受到内地法院的一视同仁，不存在案件审理上的歧视或者偏向。

（2）允许当事人选择大湾区任一家法院审理涉港涉澳案件。对一些不涉及特别管辖权的案件，可以根据意思自治的原则，允许当事人选择粤港澳任一家法院审理。当事人一旦选择由某个法院进行一审，那么他就可以根据法院所在地的法律制度进行后续审理程序。当然，对当事人不能确定管辖法院或者选择法院有疑义的案件，应当按照法定的管辖地法院进行管辖。

（3）推进网上法院、智慧法院建设，减少当事人诉累。在无法保证网上案件审理与现场审理效果一致的情况下，可以通过网络把庭审外程序能够在网上解决的尽量网上解决，减少当事人诉讼过程中付出的时间、精力和经济消耗。

（六）加强区域法律服务，实现法律服务便利化

1.大力发展公证服务

允许港澳公证服务业到珠三角九市从事公证服务。加强公证服务行业监管和行业自治，提升公证权威和公证文件在港澳地区的认可度。

2.积极提升仲裁服务能力和水平

支持中国国际经济贸易仲裁委员会、香港国际仲裁中心、深圳国际仲裁院、中国广州仲裁委员会等仲裁机构在粤港澳大湾区多点开展业务。鼓励仲裁行业降低服务收费标准，提高仲裁效率，增强各类主体选择仲裁方式解决纷争的吸引力。

3.探索港澳律师到内地、内地律师到港澳执业可能性，减少律师执业限制

应当说，香港律师业发达是香港能够实现法治的重要因素之一。港人已经习惯于依法维护自己的合法权益。但在内地的法律活动或者法律事务中，港澳居民却只能聘请内地律师或者取得内地律师执业证的港澳籍律师来维护自己的权益。由于服务标准、服务能力的差距或者天生的不信任，致使港澳居民对内地律师的服务能力和服务水平存在较多疑虑。而对纠纷发生在港澳的内地居民来说，由于港澳律师收费偏高，想聘请港澳律师但苦于经济压力而无法聘请。因此，在某些诉讼领域或者非诉领域允许港澳律师到内地、内地律师到港澳执业应是律师制度改革、提升律师行业服务能力和水平的重要措施。可能情况下，广东省可以率先在广东自贸区三个片区进行试点，待条件成熟时向整个大湾区推广。需要强调的是，我国三大诉讼法强调外国人、无国籍人、外国企业和组织在我国法院起诉、应诉，需要委托律师代理诉讼的，必须委托我国律师。而允许未获得内地律师执业证的港澳律师就涉及港澳居民的诉讼和非诉案件进行代理与三大诉讼法的规定并不矛盾。对内地律师到香港执业，内地有关部门可以与香港立法会、法院系统、律师公会等组织机构进行协商，通过修订相关法律制度允许当事人是内地居民的案件可以聘请内地律师代理。

4.提供更多廉价或免费的法律查询、法律援助服务

为所有粤港澳居民提供廉价优质的法律服务，使经济条件不好的外来居民能够享受到与本地居民同样的法律查询与法律援助服务，是推进粤港澳大湾区快速融合发展的另一重要措施。广东省可以在港澳地区，港澳特别行政区可以在广州、深圳、珠海、东莞等市，设立广东居民或者港澳居民法律服务站，提供廉价或者免费的法律咨询和法律援助活动。同时也鼓励本地设立面向外来人口的法律咨询和援助平台。

（七）加强法治宣传、举办法治论坛，积极创建优良法治环境

建设法治国家，实现社会法治，是我国国家建设和社会发展不可逆转的滚滚洪流。积极创建优良法治环境，大力培养民众法治意识，将有利于加快推进粤港澳大湾区建设。粤港澳三地可以在面向民众的法律宣传活动中，开辟栏目增加对港澳或者内地法律制度的介绍，使普通大众对大湾区各地法律制度有一个基本认知。同时，三地可以通过高校、科研院所、政府機构、行业协会定期或者不定期的开展粤港澳大湾区法治论坛、法治讲座，推动法学理论界、实务界和高层官员展开对话，谋划大湾区法治发展大计。

参考文献：

[1]李晓莉.申明浩.新一轮对外开放背景下粤港澳大湾区发展战略和建设路径探讨[J].国际经贸探索，2017，（9），

[2]温斯美，促进粤港澳大湾区司法台作平台建设.同舟共，2018，（4）.

[3]最高人民法院.内地与香港民商事司法协助二十周年回顾与展望，最高人民法院网站http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-41642.html，2018年5月20日访问.

[4]林峰，“一国两制”下香港“外籍法官”的角色演变[J].中外法学，2016，（5）.

[5]李佳明.司法改革的五个路径[N].广西日报，2016-6-28，第010版，