论我国环境税定位与改革

聂秀萍 李齐云

摘要：近年来消费税、资源税改革及《环境保护税法》的实施，体现了我国坚持构建绿色税制的决心，党的十九大也再次强调了我国坚定践行绿色发展的理念。文章通过分析国外发达国家环境税改革的经验，探析我国现行环境税存在的缺陷，重点探索现行体制下我国环境税制的改革方向与定位。

关键词：环境税;绿色税制;地方收入;定位与改革

一、我国环境税定位

十九大报告再次明确了我国环境与经济协调发展的重要性，坚定了践行绿色发展的理念。我国未来经济社会发展都将秉承生态文明理念，力推绿色发展，关注经济可持续性与环境保护的统一，这也表现在我国税制绿色化改革上。环境保护税的顺利实施即是我国坚持构建绿色税制的实例，已在2018年1月1日正式实施，同时确定了其地方税收入的定位。虽然，李克强总理于2018年3月20日，在十三届全国人大一次会议闭幕后，明确了我国国地税合并的方向。但是国地税的合并只是征管方式及机构的合并，按税种划分中央与地方收入的制度不会改变。同时，营改增政策的全面落实，给地方收入带来了巨大的冲击，因此针对地方税收入来源的研究仍然非常重要。

我国对于地方税收入体系的研究源于分税制度，20世纪80年代，我国开始了分税税制的探索和研究，1994年正式进行了分税制改革，研究成果集中在分税制改革、营改增、环境保护改费立税、地方税体系主体税种构建上。近年来，我国的研究开始集中于国地税机构及征管方式的合并上，但是对于收入的归属的界定，仍然延续原来制度。目前我国现行的环境税是由原来排污费以“税费平移”原则，专门针对环境而设立，在开征初期其收入规模与排污费征收额不会有太大差异。短期来看，环境税的收入作用不明显。然而，国外通过多年的环境税改革表明，完善的环境税体系应该囊括与资源、环境相关的所有税种，它既包括2016年我国通过的环境保护税这样的单项专门税种，也应包含对环境有影响的其他税种。因此，长远来看，我国环境税未来定位与改革方向是整合现行的与资源、环境相关的所有税目脱种，理顺各种税费在环境保护中各自的功能定位，明确各种税费在环境中的调控范围，构建一个全面、综合的环境税体系，以地方主要收入来源的角色发挥作用。

二、环境税作为地方主要收入来源的可能性分析

（一）从税源上看

环境税可追溯到20世纪20年代的庇古税，其税源最初仅涉及能源领域，到20世纪90年代以北欧国家为代表，各国开始实施全面、综合的绿色税制改革，其税源拓展至一切与环境相关的税收活动，既有资源的合理使用与保护，也有环境污染的各个领域，税源充足。同时，环境资源的稀缺与经济发展的矛盾不断加剧，地方政府越来越重视环境质量，环境保护税的开征促进了其职能定位与财源建设的一致性，能体现地方政府导向。OECD国家环境税收入占整体税收收入的比重处于5%-8%之间，环境税在OECD国家已形成了较为稳定的税源，环境污染能有效的抑制，值得我国借鉴。整理我国2016年与资源、环境相关税种的收入情况如图1所示，其占全国税收收入比重合计为17.57%，具有成为地方收入稳定的、可持续性的税源条件。

（二）从税基上看

环境税主要是针对自然资源、环境污染物等具有明显地域特色的要素课税，且不同地区的地理环境、气候等自然条件不同.各地区对环境质量的要求也有差异.具有明显的地方特征，且其受短期经济走势和通胀的影响较小，与商品税、所得税相比，税基稳定，具有成为地方主要收入的税基优势。

（三）从受益性上看

环境税体现了受益性原则，根据庇古税理论，环境是一种准公共物品，环境税对自然资源和生态环境的负外部性征税，使市场扭曲减少，使资源配置优化。

综上所述，环境税在税源、税基、受益性上具有成为地方主要收入来源的可能性，但目前我国现行的环境税只是我国排污费改税后的单一税种，范围过于狭窄。结合国际经验，本文所构建的环境税是与资源、保护环境、防治环境污染有关的所有的税收活动。

三、国外环境税开征的经验借鉴

（一）环境税不是单一税种，是综合的税收体系

英国、荷兰、法国、美国、北欧等许多发达国家为环境保护设计的税收政策实践较早，积累了许多先进经验。各国环境税经过多次改革，目前主要针对能源的开采、消耗、处理，污染类产品的生产、消费、处理，环境污染排放物的控制等内容设置，对于不可再生资源、稀缺资源的利用或在污染形成的所有环节即污染产生的源头到最终污染物的排放，利用税收手段进行调控。国外发达国家在设置环境税时，大多不只是单一的一个环境税种，而是与环境相关的若干税种的组合。

（二）解决环境问题不能只依赖于环境税，它还需要与其他环境保护配套措施相互辅助、补充

环境税具有一定的惩罚性，它的目的是利用税收手段，让排污者为其污染行为付出代价，主动加强环境保护。但是，如果排污者在缴纳了环境税后，认为其已经购买了排污权，不再关注环境治理，这就偏离了环境税设计的初衷。因此，我国要解决资源、环境问题，必须在不断完善环境税体系的基础上，强调与其他措施、相关部门的相互配合、协调。在国外环境税的改革过程中，强调与环保部门等多部门的信息共享与合作。如日本的“环保积分制度”将保护环境、鼓励节能的理念与日常消费相融合，引导使用者对环保能源的消费;美国的《综合环境反应补偿与责任法》，其严格的责任机制提高了环境污染问题的反应及治理速度，丹麦的车辆购置税减税改革，配合车辆环保标准的提高等等措施，其最終目的是利用综合各种措施，取长补短、相互补充、制约，共同提高环境治理效果。所以，解决环境问题不能只依赖于环境税，更不能只关注于环境税收入，它在某些环节或领域可能具有局限性，要重视资源、环境治理的综合效益。

四、环境税改革路径研究

（一）我国现行环境税问题反思

虽然，近年来我国越来越重视节能环保，绿色理念也在不断影响着我国的税制改革，如我国第一部专门针对环境保护的税法的颁布及实施，成品油、涂料、铅蓄电池的消费税改革，资源税从价计征的改革及水资源税的开征等，都突出了我国提高资源利用效率、保护环境的目的，我国环境税体系正在不断优化，但与发达国家相比扔存在很多缺陷。

1.现行环境保护税平移了排污费标准，其收入规模尚小，环境治理激励作用有限。《环境保护税法》的税目及税额设置，基于平移原则，参照2014年的排污费标准设置，只针对于大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等四类污染物征税，税额设置较低。以广东省为例，2016年大气污染物二氧化硫、氮氧化物及水污染物化学需氧量、氨氮的平均治理成本分别为3.6元/当量、20.9元/当量、7.4元/当量、31.4元/当量，而2017年公布的环境保护税征税标准：大气污染物每当量为1.8元，水污染物每当量为2.8元，与企业治污成本比相差甚远。同时，我国环境保护税虽然考虑到了各省市的地区差异，但却未考虑行业差异，特别是治污成本较高的行业，现有的税额标准远远起不到促进企业污染治理的效果，有些企业仍倾向于交税而不治污，与费改税前的排污费政策效果相似，排污减排激励作用有限。但目前我国环境保护税刚刚开征，考虑到企业的承受能力，税额设置不宜与排污费差异过大，以保证费改税的平稳过渡，但长远来看，其需进一步完善。

2.消费税不能将节能环保与消费理念有效结合，难以发挥其绿色消费的引导作用。我国消费税是一种特别调整税，它是选择出部分需要进行特别调整的产品或行为，利用税收手段引导其消费方向的特殊税种。目前我国现行的消费税采用列举式税目，征税覆盖面较小，特别是对污染产品的征税较少，如农药、化肥、不可降解的塑料袋及电子产品等，更没有按照污染程度设置税额或税率，不能体现税收对保护环境、降低污染所带来的积极影响。此外，消费税属于价内税，除了需要对消费税征收增值税，具有重复计税的弊端外，其税额也不够直观，税负在价格中转嫁给了最终消费者，但是消费者却不知道具体承担了多少税款，难以发挥其绿色消费的引导作用。

3.资源税难以发挥其杠杆调节作用，不能有效刺激资源的有效利用。资源税最初以调节国有资源有偿开采和级差收入的目的而设立，但随着资源消耗需求与资源有限性的矛盾日益严重，资源税更多地被赋予了利用税收手段引导和调节纳税人开采资源及节约利用资源的期望。现行资源税只对部分初级矿产品或者原矿征税，加工后的资源产品不征税。而对于水资源2016年7月1日才在河北省试点，2017年12月1日才扩大到北京等9省市，但像森林、地热、海洋、草场、滩涂等生态自然资源还未开征，资源保护范围及力度都较小。资源税的从价计征改革后，在一定程度上促进了资源节约集约利用，但是目前开征的资源税税费标准偏低，资源开采、使用成本较低，不能有效刺激纳税人资源的有效利用，考虑保护环境的政策还较少，如资源开采过程中的污染处理，资源消耗产生的污染等问题都未涉及，这都限制了资源税在资源有效利用及保护环境上的作用，并不能正确引导资源的可持续利用。同时，资源税以费挤税问题普遍存在，更加重了纳税人负担，资源税难以发挥其税收杠杆调节作用。

4.其他与资源、环境保护相关税种存在的问题。车辆购置税是为筹集资金用于我国交通基础设施建设而设立，随着我国交通事业的不断发展，车辆购置税收入规模有了较大发展，2002年至2016年车辆购置税增长了6.67倍，由348.8亿元增长至2674亿元，但拥堵问题及环境问题也日渐严峻。车辆购置税为中央税由国税征收，而地方道路的维护和修缮大多由地方政府监管，且制度设计为单一的比例税率，虽然计算简便，却不区分排量，不能对高污染、高能耗车辆进行有效限制。

车船税、城镇土地使用税、耕地占用税采用从量计征的方式，其征收简便、征税成本较低，但也忽视了其价值及污染程度的影响，也违背了税收公平原则。

（二）我国环境税构建思路

1.短期内，优化现有与环境相关的税种。环境保护税在费改税平稳过渡后，需要继续调整征税范围，适时调整与环境保护密切相关的税目，在充分考虑地区、行业差异，结合企业治污成本降低的同时，设置匹配的差别税额。深化从价税改革，扩大资源税及消费税的征税范围，逐步将森林、草原、地热、海洋、土地等自然资源囊括到资源税的征收中，并尽快开展“费改税”，减少税费并存的乱象;将不可再生资源、稀缺资源及严重污染环境的消费品纳入消费税的征税范围，积极发挥差别税率的作用，设置多档税率，体现不同污染程度的调节力度。加快消费税价外税计征模式的转变，减少重复征税问题。

2.长期内，整合现有与环境相关的税种，并人我国环境税体系。具体构想如表1所示。

我国环境税体系将最终由资源税、消费污染税、环境保护税三大税种构成。资源税主要是针对自然资源使用及矿产资源的开采征税，是为了提高资源的使用效率，减少不可再生及稀缺资源的使用及破坏，注重在源头上治理，主要由资源税、城镇土地使用税、耕地占用税整合。消费污染税主要是与现有消费税区别，将与节能减排及环境保护相关的税目独立出来，注重其在消费使用过程中会造成环境污染或者资源浪费的宣传，在消费环节征收，引导使用者减少此类产品的消费，主要由消费税、车辆购置税、车船税整合。该环节的环境税适合设置为价外税，特别是针对于最终消费者的环境税。环境保护税是对直接造成环境污染的最终废弃物征税.无论是固体、水、大气污染物还是噪声都直接对环境造成损害，这是环境质量的末端治理，是环境保护的最后一道屏障，主要由现行环境保护税及以后设置的单行治污税种整合。而对于对环境造成污染的产品的生产环节即其投入市场并没有设置专门的税种，該环节利用增值税及企业所得税的税收优惠政策来调节激励效果会更明显。理顺各种税费在环境保护中各自的功能，明确各种税收在环境中的调控范围。

3.做好环境税改革的相关配套措施。

第一，建立健全环境税法律体系。我国税种的征税依据大多为国务院制定的行政法规，如《中华人民共和国消费税暂行条例》，法律级次相对较低。除了《环境保护税法》之外，在其他与资源、环境相关税种的改革过程中，要尽快利用法律手段强化环境税税收征管的执法规范。

第二，加强税务机关与其他部门的协调配合。环境税计税依据的确定，与其他税种的征收模式有很大的区别，需要与环保资源部门密切配合，这也加大了税务机关的征管难度。环保机构必须确保第一手检测数据的准确性，实现实时信息共享平台，加大环境税税源监控力度。

第三，充分利用税收优惠手段及财政补贴机制，注重环境治理资金的支出效率。加大资源节约及环境保护产品的研发、技术投入的税收优惠力度及范围，调整或取消对资源不合理利用的补贴，创新税收优惠方式，探索生态补偿长效机制的构建。

最后，提高纳税人的节约能源、保护环境的意识。除了充分发挥各种舆论媒体的宣传导向作用、加强社会各界环保意识的培养之外，更需要纳税人看到其在环境污染上所承担的成本。如可在企业的纳税申报表上体现其在资源使用及环境污染上的实际税收负担，为了减少企业财务人员及税务部门的工作，该项内容适合自动汇总，由税务机关统一设计附表，自动将企业所缴纳的资源税、消费污染税、环境保护税等相关税种的税额汇总到一张纳税申报表上，这样纳税人更加清楚每期企业的实际支出，提高其激励作用。

参考文献：

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