枫桥警务模式：社区警务的“中国样本”

张安妮 忠言

20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交、就地解决，实现捕人少、治安好”的“枫桥经验”。1963年11月，毛泽东同志亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。“枫桥经验”由此成为全国政法战线上一个脍炙人口的典型。2003年11月25日，习近平同志在“‘枫桥经验40周年纪念大会”上发表了题为《创新“枫桥经验”维护社会稳定》的重要讲话。之后，“枫桥经验”得到不断发展，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的枫桥新经验，成为新时期把党的群众路线坚持好、贯彻好的典范。2013年10月9日，习近平总书记在“纪念毛泽东同志批示‘枫桥经验50周年大会”上作出“把‘枫桥经验坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”的重要指示，将新时代坚持和发展“枫桥经验”提升到治国理政的新高度。

2018年，是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年，也是习近平同志指示坚持发展“枫桥经验”15周年。

“枫桥经验”的诞生与发展可以分为三个时期

“枫桥经验”的诞生与发展可以用两句话概括：毛泽东思想催生了“枫桥经验”，习近平新时代中国特色社会主义思想孕育发展了新时代“枫桥经验”。

“枫桥经验”的诞生与发展，大致分为三个时期：

第一个时期是毛泽东思想引领下的“枫桥经验”。这是以改造人、教育转化人为目的的阶段。大致时间是从1963年至1978年。

第二个时期是改革开放后的新时期“枫桥经验”。在邓小平稳定观指导下，中国特色社会主义建设时期的“枫桥经验”，是以化解矛盾、维护社会稳定为目的的。大致时间是从1979年至2002年。

第三个时期是习近平新时代中国特色社会主义思想孕育发展的新时代“枫桥经验”。大致时间是从2003年至今。

20世纪60年代初，新中国正面临着国内外的多重压力，在这样的时代背景下，毛泽东提出要开展社会主义教育运动。1963年，在杭州召开的政治局扩大会议上，毛泽东提出要把绝大多数“四类分子”改造成新人，并指示“一个不杀、大部（95%以上）不捉”。随后，中共浙江省委选择诸暨、萧山、上虞等县开展社教试点。

当时，诸暨枫桥区七个公社6.5万人口中有“四类分子”911名。根据调查，有比较严重违法行为的有163名，占总数的17.9%。一部分干部和群众积极分子要求逮捕45名“四类分子”。最后，工作组说服群众进行说理斗争，这些人一个也没有逮捕。后来，省委工作队指示由省公安厅副厅长吕剑光（后任公安部副部长）负责总结经验。吕剑光等人整理出材料，标题是《枫桥区社会主义教育运动对敌斗争总结》。1963年10月下旬，公安部向毛主席汇报了诸暨县枫桥区在社教运动中通过依靠群众说理斗争教育改造了“四类分子”、没有捕人的情况。毛主席当时就说：“这叫作矛盾不上交，就地解决。”并且指示要好好总结枫桥的经验。

一个月后，毛主席在《依靠群众加强人民民主专政，把反动势力中绝大多数改造成为新人》的材料上批示：“此件看过，很好。请考虑是否可以发动县一级党委及公安局，中央在文字前写几句介绍的话，作为教育干部的材料。其中应提到诸暨的例子，要各地仿效，经过试点，推广去做。”

1964年1月14日，中共中央向各中央局、省、市、自治区党委发出指示，指出诸暨“枫桥经验”是一个很好的典型，并将中共浙江省委批转的“枫桥经验”材料作为附件转发全国。自此，全国首次掀起了学习与推广“枫桥经验”的热潮。

党的十一届三中全会以后，随着党的工作重心转移和农村实现家庭联产承包责任制以后出现的新情况、新问题，枫桥的干部、民警运用“枫桥经验”的基本精神，依靠群众，实行社会治安综合治理，解决了影响社会治安的大量矛盾和问题，使“枫桥经验”成为新时期社会治安综合治理的一个范本，得到了中央政法委和公安部的充分肯定。1990年，中央新闻记者团到枫桥采访“枫桥经验”，作了大量报道，再次在全国范围内掀起学习推广“枫桥经验”的热潮。

邓小平同志南方谈话发表后， 我国社会主义现代化建设进入一个大改革、大发展的历史时期。在建立社会主义市场经济体制的过程中，社会矛盾、不稳定因素增多， 维护社会稳定、促进经济发展成为摆在全党及公安机关面前的一个重大课题。这一时期，枫桥的党委、政府和干部群众在维护稳定、促进发展的实践中悟出一条真谛——“要戴致富帽， 先戴平安帽；稳定促发展， 发展保稳定。”枫桥派出所和当地干部群众在具体工作中，立足预防和就地化解，探索出了预防化解矛盾的“四前工作法”，即“组织建设走在工作前”“预测工作走在预防前”“预防工作走在调解前”“调解工作走在激化前”。枫桥有80%的纠纷在村一级得到解决，97%以上的纠纷都在基层得到化解，基本实现了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。

可以说，这一时期的“枫桥经验”是邓小平同志稳定观的具体体现。

新时代“枫桥经验”的发展可进一步分为两个阶段：即平安浙江建设背景下的“枫桥经验”，大致时间是2003年至2012年；党的十八大以后社会治理背景下的新时代“枫桥经验”，“枫桥经验”的价值此时上升至治国理政层面。

2002年8月，诸暨市枫桥镇在浙江省率先开展平安建设，设立第一个综治工作中心，探索、创新、实践社会管理新路子。习近平同志在2003年11月到枫桥考察时充分肯定了这一做法，正式揭开了浙江全省平安建設的序幕。同年11月25日，习近平同志在“‘枫桥经验40周年纪念大会”上发表题为《创新“枫桥经验”维护社会稳定》的重要讲话，具体部署了如何坚持创新发展“枫桥经验”。2004年，浙江省委十一届六次全会通过了《中共浙江省委关于建设平安浙江、促进社会和谐稳定的决定》，把平安建设工作从枫桥推广到全省，从追求狭义平安向追求广义平安发展。习近平同志明确指出：“要以坚持发展‘枫桥经验来推动平安浙江建设。”这一时期的“枫桥经验”形成了“四先四早”工作机制，即：预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；控制在先，敏感时期早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理。

2013年10月9日，习近平总书记在“纪念毛泽东同志批示‘枫桥经验50周年大会”上作出“把‘枫桥经验坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”的重要指示。从此，“枫桥经验”的发展进入社会化、法治化、信息化、标准化、品牌化建设阶段。五年来，枫桥镇积极探索基层社会治理新思路新举措，真正实现了社会由管理到治理、政府由管理到服务的转变，形成了新时代“枫桥经验”。

应该说，新时代“枫桥经验”是习近平同志“稳定观”“平安观”“法治观”的集中体现。

枫桥警务模式是公安机关坚持和发展新时代“枫桥经验”的重要创新

“枫桥经验”始于枫桥，源自公安。55年来，枫桥派出所一直以坚持和发展“枫桥经验”为己任，积极适应新形势新任务提出的新挑战新要求，与“枫桥经验”同创新同发展，成为了坚持和发展“枫桥经验”的排头兵。特别是党的十八大以来，枫桥派出所紧扣新时代脉搏，顺应社会治理规律，创新群众工作方法，运用法治思维和法治方式，与当地干部群众一起，发展形成了“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的新时代“枫桥经验”，打造了适应新时代要求的枫桥警务模式，实现了警务理念新转变、警务手段新突破、警务方式新拓展、警务能力新提升，创造了“百姓和顺、乡村和美、社会和谐”的新景象，赢得了人民群众的普遍赞誉。

2018年9月，国务委员、公安部党委书记、部长赵克志在枫桥派出所调研时，对他们的做法和成效给予了充分肯定。他指出，枫桥警务模式是公安机关坚持和发展新时代“枫桥经验”的重要创新，在全国基层公安机关具有示范意义，要认真总结推广，不断丰富和发展新时代“枫桥经验”。

枫桥警务模式的主要内涵包括以下几个方面：

“一个目标”：创建人民满意派出所；

“两大理念”：警务围着民意转，民警围着百姓转；

“三项重点”：多元化解决矛盾，全时空守护平安，零距离服务群众；

“四个基地”：“枫桥经验”学习基地，平安类社会组织孵化基地，安全防范体验基地，平安法治教育基地；

“五小工程”：破小案，办小事，解小忧，帮小忙，惠小利；

“六大机制”：全方位服务群众机制，常态化警民沟通互动机制，立体化治安防控机制，深层次警民协作机制，多元化矛盾纠纷联调机制，精细化科学考核机制。

枫桥警务模式有力地支撑了当地的平安建设。近年来，枫桥镇先后六次荣获“全国社会治安综合治理先进集体”称号，连续三次夺得全国社会治安综合治理最高荣誉——“长安杯”。近五年来，枫桥镇刑事治安警情呈逐年下降趋势，重大刑事治安案件和公共安全事故零发生，将群众的安全满意度推向98.5%的新境界。在全面高水平建成小康社会的过程中，形成了社会治理的新典范。

枫桥警务模式是社区警务的“东方模式”和“中国模式”

从社区警务的角度，可以这样说：枫桥警务模式是公安专门工作和群众路线相结合的成功范例，是中国特色社区警务的一个典型代表，是国际社区警务的“东方模式”和“中国模式”。

尽管我国同英、美等西方国家的社会制度和文化背景不同，犯罪特征也有较大差异，但从实践层面看，枫桥警务模式的基本内涵及其具体做法，均堪称现代社会社区警务的范本，一定程度上引领了国际社区警务发展的方向。

枫桥警务模式具有社区警务的典型性。枫桥警务模式充分体现了专群结合的最大优势，是公安工作与群众路线相结合的产物。枫桥警务模式在不同时期根据社会需求发挥了不同的作用，但“依靠群众，以人民为中心”始终是其精髓所在。因此，枫桥警务模式无疑具有社区警务的典型特征。

枫桥警务模式具有社区警务的特色性。枫桥警务模式不仅具有社区警务的共性，还具有鲜明的中国特色。群众路线是我们党的根本路线，也是公安工作的根本路线；打防结合、预防为主，是公安工作的基本方针；专门工作与群众路线相結合，是公安工作的重要原则。枫桥警务模式充分体现了这一系列具有中国公安特色的路线、方针、原则。因此，枫桥警务模式是中国特色公安工作的一个成功典范，是具有鲜明中国特色的社区警务模式。

枫桥警务模式具有社区警务的原创性。从历史来看，中国是最早在治安防范上集合民力、实行联防的国家，具有开展社区警务的历史传统。远在秦汉时期，政府就在乡村每十里设一亭，置亭长，掌治安，捕盗贼，理民事，兼管停留旅客（因此有人戏言曾任亭长的汉高祖刘邦是派出所所长的鼻祖），并且有较为严密的户籍登记制度。从社区警务缘起看，社区警务虽然发端于美国，盛行于英国，但美国社区警务的概念是从日本引进的，日本社区警务的制度及做法，如“邻里守望”，则源于我国古代的人口管理制度，是保甲制的现代翻版。从时间上看，枫桥警务模式最早发源于1963年，早于欧美盛行的社区警务十多年。因此，枫桥警务模式不仅具有社区警务的典型性、特色性，还具有社区警务的原创性。

枫桥警务模式具有社区警务的先进性。枫桥警务模式作为公安机关坚持和发展新时代“枫桥经验”的重要创新，致力于关注民情、改善民生、发展民主、维护民安、促进民和，回答了“为了谁、依靠谁”这一根本问题，具有鲜明时代特征。同时它还具有与时俱进的特质，不断被赋予新的时代内涵，具有强大的活力和生命力。因此，从社区警务的角度看，也无疑具有突出的先进性。

（相关材料由浙江省公安厅治安总队提供）