网约车平台监管制度完善研究

张圣曼

摘要：近期网约车在运营中，违法事件层出不穷，网约车平台存在诸多法律监管漏洞，如网约车车辆和驾驶员准入标准低，网约车平台审核监管疏漏，网约车平台评价信息曝露用户隐私，网约车相关法律法规空白化等。因此，完善网约车平台监管法律法规已不可忽视，应采取措施完善我国网约车平台监管法律制度，加大对网约车司机准入审核力度，引入第三方监管机构，实现多元化监管，填补网约车相关法律漏洞，对网约车进行差异化治理等。

关键词：顺风车;共享经济;治理模式

一、网约车平台监管制度现状

（一）相关法律法规

交通运输、工信等7部委联合于2016年7月27日发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《办法》），自同年11月1日起施行。网约车实现了合法化。《办法》针对网约车平台公司、网约车车辆和驾驶员规定了准入标准，需同时具备网约车经营许可证、驾驶证、运输证，网约车才可上路。进行网约车服务的驾驶员，应获得相应准驾机动车驾驶证并具有3年以上驾驶资历，无交通肇事及危险驾驶犯罪记录，无暴力犯罪记录，无酒后驾驶、吸毒记录，近期连续周期内无违反规定记分记录。对于网约车经营行为和监管措施及法律责任，《办法》规定：网约车平台应确保提供服务的驾驶员持有从业资格合法，线上与线下提供服务的驾驶员要保证一致，相关信息要于所服务地区出租车行管部门报备。

（二）相关征求意见稿

2016年11月郑州交通运输委员会发布《郑州市规范私人小客车合乘出行的意见（征求意见稿）》[1]（针对拼车、顺风车），规范了合乘车的定义、基本原则、适用范围、合乘信息服务平台、合乘行为要求等。2017年1月22日，《郑州市深化改革出租车行业发展实施意见》和《郑州市网约车经营服务管理细则（暂行）》（以下称《细则》）正式发布。该市对网约车驾驶员许可条件是规定持有本市户籍或者获得本市居住证都可，并未要求必须是本市户籍的唯一规定。《细则》明确要求，网约车平台应予以乘客辦理承运人责任险，对于营业性机动车交通事故责任强制险、第三者责任险及乘客意外伤害险车辆皆须投保，运营服务中网约车发生安全事故，对乘客的损失先行赔付责任由网约车平台承担。对于提供服务的车辆和驾驶员有关信息以及营运信息，皆由网约车公司负责及时连接到政府监管平台，接纳监管部门反馈信息，并设立24小时服务投诉受理机制等。

《关于加强和规范出租汽车行业失信联合惩戒对象名单管理工作的通知（征求意见稿）》[2]，由交通运输部于2018年5月11日发布，并向社会公开征求意见。此《通知（征求意见）》是在滴滴顺风车出现乘车人被驾驶员谋害的背景下出台的，对于巡游出租车和网络预约出租汽车失信情况及法律整改措施进行了规定。其中明确，平台、车辆、驾驶员经营许可未获得，而私自从事或变相从事网约车经营活动，情节严重的驾驶员，被列入重点关注名单且6个月内仍拒不改正的，应当按照规定程序列入失信联合惩戒主体名单。发生上述行为情节特别严重、性质特别恶劣的失信主体，应当按照规定程序直接列入“黑名单”。

2018年5月24日，交通运输部印发《出租汽车服务质量信誉考核办法》的通知[3]，规定了对出租汽车企业（含巡游出租汽车企业和网络预约出租汽车经营者）、驾驶员（含巡游出租汽车驾驶员和网络预约出租汽车驾驶员）的服务质量信誉考核。

2018年6月5日，交通运输部、中央网信办等七部门联合印发《关于加强网络预约出租汽车行业事中事后联合监管有关工作的通知》（交办运[2018]68号，简称《通知》），明确了网约车行业事中事后联合监管工作流程。

二、网约车平台存在的法律监管漏洞

（一）网约车车辆和驾驶员准入标准低

私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府相关规定执行这为《办法》中第38条规定。顺风车和网约车在司机的准入门槛和审核上不同，相应的法律责任也不同。滴滴平台对注册顺风车车主的要求更宽松。车辆可在本人名下，也可不在本人名下，只需要有3年以上驾龄。但从目前已曝光的案例看，有的司机驾龄只有1年就获得了审核通过。有部分司机表示，只需要上传你的驾照、行驶证以及你和车辆的合影，便可以行驶上街进行接单。通过代注册服务的人员，没满一年的新司机也能成功申请。并且同一辆车最多可以被3个人使用，并没有如快车司机那样对无暴力犯罪记录、无吸毒记录的要求。滴滴平台在《顺风车信息平台用户协议》中提出，当一方需求与另一方供给不匹配时，平台可能将该共享信息传输至合作的第三方网络服务平台。由此也带来了第三方网络平台接人司机的身份真实性受到质疑。

（二）网约车平台审核监管疏漏

针对滴滴顺风车空姐遇害案，5月11日，滴滴公布自查进展时称，嫌疑人系违规借用其父顺风车账号接单。后嫌疑人父亲又声称自己没注册过滴滴顺风车，疑似是嫌疑犯冒用其父亲的信息进行了注册。由此反映出实名验证有疏漏，出现人车不符的现象。网约车平台没有对接人的司机、车辆和乘客进行实名验证或者验证的结果是错误的，其中出现夜间人脸识别系统失灵现象。平台也没有尽到审核义务，司机本身之前有不适合做顺风车司机的记录，比如之间的交通肇事记录。近年来，违法客运车辆屡禁不止[4]，网约车规制下的新型套牌车和黑车出现。套牌车是指系统显示车牌与实际车辆不符，甚至显示为本地号牌、司机实际驾驶车辆为外地车牌的情况。所谓“滴滴黑产”，指的是不法分子替人注册虚假滴滴账户。

（三）网约车平台评价信息曝露用户隐私

以滴滴顺风车为例，司机在接单前，可以查到乘车人人数、性别、职业、年龄、长相以及之前司机的评价等信息[5]。滴滴的“司乘互评”的功能是为了司机选择乘车人。《网络安全法》第42条明确规定：网络运营者不得泄露、篡改、毁损其收集的个人信息;未经被收集者同意，不得向他人提供个人信息。《办法》第26条规定，去除配合国家机关依法行使监督检查或刑事侦查权之外，网约车平台既不得向任何第三方提供私人信息如约车人、驾驶员与乘车人姓名、联系电话、家庭居住地、支付账户或银行账户、出行路线、地理方位等等，也不得涉及透露国家安全敏感信息如：地理坐标、地理标志物等。因此，滴滴平台只可以向国家机关或特定第三方提供个人信息，不可擅自公之于网络。

（四）网约车相关法律法规缺失

《办法》第38条规定，私人合乘小客车称拼车、顺风车，按照城市政府相关规定执行。据此明确提供合乘服务者、合乘者与合乘服务信息平台等三方的权利与义务。顺风车不受《办法》监管，因此，顺风车管理措施还属于法律空白地带。而且部分地方政府尚未出台专门的顺风车管理规定。2016年11月发布的《郑州市规范私人小客车合乘出行的意见（征求意见稿）》（针对拼车、顺风车）对合乘行为要求做出了界定，特指出为合乘各方自愿的民事行为，相关权利、义务及安全责任事故等责任由合乘各方依法、依约自主承担，私人小客车合乘的行为并不属于道路运输经营行为。但上述征求意见稿并没有对顺风车平台的责任作出明确规定，正式的监管细则在郑州也尚未出台、落地。

三、域外网约车平台监管法律制度

（一）美国网约车平台监管法律制度

加利福尼亚州是第一个将Uber合法化并予以规范的州，对于一般原则、保险、司机、车辆进行了限制[6]。在2013年首创了“交通网络公司”（简称TNC），通过在线应用或平台，作为私家车司机和乘客中介。关于保险，分别给7座以下、10座以下的车辆提供不低于100万美元、150万美元的商业责任险，司机也为受益人;承保范围不但包括乘客前往目的地区间，而且包括司机接客途中区间;保险额赔偿索赔是必须的;在司机提供服务之前，TNC要获得司机所给的保险证明，包括个人险和商业超额责任险。

关于司机，TNC必须为司机提供驾驶培训，每一年TNC都要获得司机的驾驶记录;司机必须通过全国犯罪背景调查;犯以下罪者不得提供服务：吸毒后驾驶、醉驾、危险驾驶、交通肇事后逃逸以及驾照被终止或吊销的、诈骗、性犯罪、使用车辆犯重罪、造成财产损失的犯罪、盗窃、暴力、恐怖犯罪;司机的驾驶记录上最多有三条轻罪。

（二）英国网约车平台监管法律制度

虽然网约车监管制度在英国并未制定，可是伦敦市关于网约车监管政策很有典型性、代表性。伦敦政府将网约车纳入《约组车法案》，针对平台公司、车辆、司机所设立的准入门槛该法案中均可看到，条件符合后方可颁发营业执照，准许运营。TFL为伦敦交通局简称，也就是法案执行与监督机构，PCO是其下属公共运输办公室简称，平台公司、司机、车辆执照申报均由它担负处理，还负责后续运营状况的查验。

在伦敦，凡是符合准入门槛，私家车都能申办到网约车营运执照，伦敦市交通局未禁止私家车开展网约车营运，车辆必须用以盈利为目的服务于私人出行，必须按交通管理法案购买保险，专门的牌照识别设施必须安装，车辆不可有任何存在会被误认为是出租车的设计与外表，从被授权执照之日起12个月期间为执照的有效期。

向伦敦交通局申办“约租车经营者执照”是网约车平台必须做的，执照种类分两种：一种为小执照，提供服务最多是2辆约租车;另一种为标准执照，接入车辆数未限制。申请人必须拥有建筑使用许可证;商誉良好;在伦敦地区至少要有一个营运中心，可以为工作单位、办公场所或者家庭居住地。作为预定平台，要与出租车区别开来。网约车司机要获得伦敦交通局颁发的“网约车司机执照”;申请人须持有有效执照、具有3年以上驾龄;需要通过强化版的犯罪记录审核;身体状况要达到DVLA2级分类医学标准;需无道路违法记录与其他犯罪记录，还包括不得有任何主要如：谋杀、拐卖儿童等暴力犯罪、不得有严重的性犯罪记录（无论年龄大小）、10年内不得有超出一项的犯罪记录与没有进入任何个人安保机构禁止名单之中。伦敦交通局针对网约车保险有两方面条件要求：一方面是平台公司需购买承保额500万英镑的公共责任险，其承保之范围为公共责任风险;有偿租车保险为另一方面要求，司机和乘客以及车辆安全为承保范围，承保额度同上。

伦敦监管制度是最开放的，体现了以下特征：（1）网约车和出租车区分管理，网约车平台公司、车辆和司机拿到的是专门的约租车执照。网约车平台和车辆不得有出租车特征，司机要在显眼位置佩戴网约车司机徽章;（2）对网约车数量不限制，原因是使用专用牌照，也未有天价的购买或者转让牌照;（3）采取的合作监管模式是：平台约束司机，政府监管平台。伦敦市交通局配有专门检查员，每年采取不定期对平台公司开展合规检查，检查包括其车辆和司机信息是否正确，有无购买保险等。因此伦敦交通局不费大量人力物力，只需数十名职员就可完成该地区网约车监管任务。

四、共享经济下我国网约车平台监管法律制度完善路径

（一）加大对網约车司机准入审核力度

以滴滴顺风车空姐遇害案为例，依据《办法》规定，滴滴作为运输服务的共同提供方，没有将乘客安全送至目的地并导致乘客在运输途中伤亡，应与涉案司机构成共同侵权。从《合同法》角度，网约车平台应承担承运人责任;从《侵权法》角度，平台也应该按过错比例承担侵权赔偿责任。家属可以就共同侵权责任、共同违约责任等问题向滴滴进行索赔的。

以此为鉴，对顺风车司机的审核力度应该加强，主要是在实名登记和犯罪背景调查方面。滴滴平台的信息服务不仅包括撮合司机和乘客的供需信息，而且也要承担信息审核的义务，因此要避免人车不符现象，应加强对车辆注册状况、司机驾驶证、驾龄应在运营前统一审核并在运营中定期核查。

要对车辆位置实时监控，开发人脸识别和一键报警求助功能。在新的顺风车整改措施中有此项规范，包括紧急求助功能提升至显著位置，用户可自主选择一键拨打110、120、122及滴滴24小时安全客服等号码。应将此项举措作为法律进行立法，从而实现有法可依。平台必须对接人的司机进行无犯罪记录调查，应借鉴加州监管模式和伦敦监管模式，主要应防止有暴力犯罪、危险驾驶类犯罪、性犯罪等记录的司机提供服务，并且明确10年内不得有超出一项犯罪记录和未进入任何个人安保机构禁止名单之中。

（二）引入第三方监管机构，实现多元化监管

在美国，Uber交通网络公司为了管制司机准入[7]，聘请第三方专业公司对司机进行商业化背景调查。美国不同地区对于司机的准入标准不同。在我国，出租车行管部门对网约车平台、车辆和驾驶员资质审核和证件核发;根据管理需要通信主管部门与公安实施依法调取查阅管辖范围内网约车平台登记、营运和交易等有关数据信息;通信主管部门与公安、网信部门对于违反互联网信服务相关规定事项联合执法。由此可见，事前事后规制网约车的都是公权力主体。我国可以借鉴美国相关经验，聘请第三方专业机构针对司机情况进行背景调查，在部分需要公权力协助调查时可以联合审核。这样可以既提高审核效率，也不会使公权力部门事务繁杂，避免了浪费公共资源。

针对顺风车这一共享型经济，网约车平台应开展和信用评估单位、诚信信息服务商、诚信体系服务商与保险公司等联手合作，企业风险防控体系进一步健全完善。防控风险机制不但包括事前当事人信用消费记录的审核、具体身份认证，而且包括对事中服务全程风险监控与事后对于违约行为以及交易双方保险赔付细则。在治理顺风车，应使监管主体多元化，从而积极调动社会多方因素实现对网约车的有效管理[8]。

（三）填补网约车相关法律漏洞

以顺风车为例，顺风车并不适用《办法》，且城市人民政府对于顺风车有关规定不足。交通部最新发布了《通知（征求意见稿）》和印发《出租汽车服务质量信誉考核办法》的通知，规定了网约车的失信管理办法和信誉考核办法，但对于顺风车没有特别规定。

在滴滴顺风车空姐遇害案发生之后，5月16日，滴滴提出顺风车整改措施[9]。顺风车服务下线所有个性化标签和评论功能;合乘双方的个人信息和头像改为仅自己可见，外显头像全部为系统默认的虚拟头像;车主每次接单前必须进行人脸识别，最大限度杜绝私换账号的可能性;在继续评估夜间顺风车合乘双方安全保障可行性的同时，顺风车暂停接受22点一6点期间出发的订单。接单在22点之前但预估服务时间超过22点的订单，在出发前对合乘双方进行安全提示。关于司机背景筛查、三证验真方面，避免人车不符，快车、专车、豪华车每天出车前司机必须进行人脸识别验证，同时在全平台推出有奖举报人车不符。紧急求助功能提升至显著位置，在紧急求助原有功能（按下后上传现场实时录音，由客服监听并回拨用户电话，同时自动发送行程信息给紧急联系人）的基础上，用户可自主选择一键拨打110、120、122及滴滴24小时安全客服等号码。

滴滴同时承诺，在平台上发生的相关交通事故、治安及刑事案件和用户纠纷，将主动承担应有的法律责任。并实施先前已有的安全保障机制，包括保险、医疗费用先行垫付、意外伤害人道援助、车主猝死公益帮扶等总额最高120万的保障。

5月19日零点起，滴滴出行App宣布在部分城市恢复顺风车服务（郑州市尚未开放[10]。安全措施全面整改，包括：注册身份验真（车主乘客注册须人脸识别）、接单身份验真（车主接单时须人脸识别）、隐私保护设置、夜间出行保护、安全百科学习、顺风出行保障（车主乘客均获保额最高120万意外险）。无论是司机还是乘客，只有完成上述步骤之后，才能使用顺风车业务。

滴滴上述整改措施只是属于企业规范，相关整改措施还应纳入法律法规的范围，经相关立法部门进行系统化立法。因顺风车属于共享经济，与网约车中专车、快车有一定区别，对于顺风车管制的相关法律法规应在适用《办法》关于车辆、司机准入规定基础上加大对于车辆及司机的监管和审核力度，并对乘车人进行上车前的审核和乘车中的风险防范规定。因此，应针对顺风车的特点制定全国性的相关法律，地方可以在不违反上位法的情况下具体问题具体分析做适当调整，制定相关细则，从而做到有法可依。

（四）优化商业保险机制

在中国，网约车相关管理部门对于网约车相关保险办法未具体规定。在美国，加州创设了TNC特别险要求，分设三个区间，并采取相应的保險办法。在网约车APP打开，等待配置的第一区间，TNC公司需要为每个司机提供最少10万元的商业保险，由司机购买或TNC公司购买，也可上述两者组合而且各风险不会重叠。在匹配成功，乘客尚未上车的第二区间，TNC公司必须提供100万美元的商业保险金，购买方法同上。在乘客在车上尚未下车的第三区间，TNC公司还应在此区间内未购买保险和保险额不足的司机提供100万美元的赔偿。这是针对司机的商业保险办法，在我国关于网约车平台与司机的保险规定可以借鉴此办法。关于乘车人的商业保险，不仅设立对其乘车前信用消费记录的审核、具体身份认证，而且要包括对乘车过程中服务全程风险监控与下车后对违约行为及交易双方保险赔付的有关办法。

（五）对网约车进行差异化治理

在中国，网约车中无论是专车、快车还是顺风车，车辆牌照都是车辆准入前已经有的，这样容易使网约车与不营运的私人车辆相混淆，若相关部门审核不严或被不营运的私人车辆钻了法律的空子，容易滋生违法客运车辆，比如“滴滴黑产”。在伦敦，私家车要想申请到网约车执照，要安装专门的牌照.从而便于与出租车以及其他私人车辆区别开来。这样既节约了车牌照市场资源，又可以有效识别网约车，从而便于监管。

以顺风车为例，顺风车属于不以盈利为目的的共享经济，与网约车中的专车、快车是有区别的。在网约车新政和和地方网约车细则中，应将网约车和顺风车的监管模式和责任承担方式区别开来进行设立。对于顺风车的车辆和司机准入和审核机制，相对于网约车中的专车、快车标准较低，郑州空姐坐滴滴顺风车遇害事件为此也敲响了警钟。对于顺风车的治理，因为顺风车属于不特定多位乘客共享利益的一种出行方式，因此在车辆和司机对顺风车司机的审核力度应该加强，主要是在实名登记和犯罪背景调查方面。郑州空姐被害事件反映出了目前顺风车和网约车之间在资质审核、赔偿上的差异。

顺风车未来的管理细则要突出分享行为的特点。顺风车管理应加强真实身份信息认证，包括人车是否一致，司机此前是否有过刑事犯罪、暴力犯罪和性犯罪记录。加州监管模式和伦敦监管模式在车辆和司机准入方面规定的比较详细严苛，包括对司机进行驾驶证、驾龄、身体健康状况、有无犯罪记录的审核。加州监管模式对于有醉驾、危险驾驶、交通肇事后逃逸以及驾照被终止或吊销的都不得从事业务。如果在郑州有关部门对于加害空姐的刘某华进行犯罪记录核查后发现其曾经有交通肇事记录后免除其从事网约车运营的资格，也就不会发生悲剧。因此，我国应在顺风车车辆和司机准入机制上向加州和伦敦监管机制学习，从而提高准入门槛。

与网约车中的专车和快车相比，由于顺风车流动性较大，无论是司机还是乘客的个人资料和信息都要在网络系统进行备案。在以往顺风车案例中，出现顺风车一乘车人对另一乘车人进行猥亵等不良行为。因此，应利用网约车互联网系统，在网上预约时就开始合法收集乘车人个人信息以保障乘车人和司机的安全。这一点应和网约车中的专车、快车区别开来。

五、结语

中国网约车相关法律法规有待完善。但在治理网约车时，应避免陷入泛安全化误区，即认为所有社会安全问题可以通过法律途径解决。除了相关的公权力部门，企业和消费者应共同规制更加有秩序的网约车市场。在市场资源最优化以及多元化主体参与市场竞争前提下，公权力应完善网约车相关法律并优化适用流程，加强网约车治理，从而实现网络交通法治化。

参考文献：

[1]郑州交通运输委员会.郑州市规范私人小客车合乘出行的意见（征求意见稿[EB/OL].http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/20161105/u7ai6177172.html，2016-11-5.

[2]交通运输部.关于加强和规范出租汽车行业失信联合惩戒对象名单管理工作的通知（征求意见稿钿[EB/OL].http：//www.creditsd.gov.cn/21.news.detail.dhtml？news_id=71439，2018-5-12.

[3]交通运输部，交通运输部关于印发《出租汽车服务质量信誉考核办法》的通知[OL].http：//zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/dlyss/201805/t201805l7_302l883.html，2018-5-24.

[4]周晓雪.起底滴滴顺风车：上车前司机就知道你美不美了[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/231357863_100144887，2018-5-12.

[5]郭琳琳.交通部：有网约车平台以顺风车名义行非法营运之实[OL].http：//tech.sina.com.cn/i/2018-05-16/doc-ihapkuvm5679063.shtml，2018-5-16.

[6]中国互联网协会，互联网法律[M].北京：电子工业出版社，2016，488-511.

[7]周丽霞.规范国内打车软件市场的思考——基于美国对Uber商业模式监管实践经验借鉴[J].价格理论与实践，2015，（7）：22-23.[8]中国信息通信研究院，互联网法律研究中心，腾讯研究院法律研究中心.网络空间法治化的全球视野与中国实践[M].北京：法律出版社，2016，614-619.

[9]jimmonzang.滴滴顺风车整改措施：下线个性化标签 深夜暂停接单[EB/OL].http：//tech.qq.com/a/20180516/023482.htm，2018-5-16.

[10]驅动之家.滴滴顺风车业务部分城市恢复：车主须人脸识别才能接单[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/232158154_163726.2018-5-19.