审计监督对地方政府债务风险防控作用的研究

陈力 刘凯

〔内容提要〕 随着我国经济增长放缓，地方政府债务风险逐渐成为人们关注的焦点。本文首先阐述了地方政府债务风险的内涵，然后对其形成条件进行分析，接着从审计预警、审计信息披露、审计评价和解决机制等四个方面探究了审计监督对防控地方政府债务风险的作用机理，最后提出一些加强审计监督的政策建议。

〔关键词〕 地方政府 债务风险 审计监督

自2008年金融危机以来，我国经济增长逐渐放缓，进入了新常态，同时由于4万亿元的财政刺激计划，使得地方政府在进行经济建设时不断举债，债务规模在逐步扩大，而风险也在不断积聚。习近平总书记在2014年中央经济工作会议上明确提出我国地方政府债务风险总体可控，但是如果政府不加关注，就会使风险转嫁给中央，对我国经济的发展造成严重的伤害。现阶段，我国地方政府债务风险是指在进行经济建设时为了快速获得资金，适应经济发展的需要，通过各种方式进行举债或者是进行担保，但是由于对地方政府债务资金管理不善或者其他不确定因素，导致在债务到期时无法偿还，出现债务违约，损害政府形象的同时对国家财政也造成不良影响。魏加宁等（2012）认为，目前我国地方政府债务风险在某种意义上讲实际上已经超过了金融风险，成为威胁国家经济平稳运行的头号因素。

一、地方政府债务风险的形成条件

（一）分税制改革导致的财权与事权不一致

1994年我国实行分税制改革，中央政府的财权在不断扩大，但事权却在不断下放，地方政府的财政收入在不断减少，支出规模却在不断扩大（见图1）。

通过研究2017年财政部的数据我们可以看出，地方政府的财权不大但事权却占大部分，两者极不一致，地方政府为了完成任务，举债也就不可避免。另外，中央政府的财政拨款和转移支付并没有考虑到地区财政水平差异，导致财力过度集中于某一地区，并且转移支付的资金流动效率比较低，使中央政府与地方政府在财政资金上的分配出现了纵向上的不平衡以及各级政府的横向不平衡（后小仙，2016）。

（二）地方政府官员扭曲的政绩观

蒲丹琳（2012）通过实证研究认为官员机会主义对债务风险的形成有重要影响。地方政府官员的政治晋升主要是看政绩，而政绩的好坏往往跟地方的经济建设挂钩。“唯GDP论”使得地方政府官员在任时把地方的经济发展作为自己晋升的首要条件，而进行经济建设首要的是资金，在资金无法满足需求时，借债就不可避免。而我国的社会主义体制下国家不允许政府破产，这使得地方政府忽视了债务问题，认为最后即使出现债务风险，中央政府也会为了维护社会稳定而兜底。这种扭曲的政绩观大大刺激了官员的机会主义行为，不考虑本地实际盲目融资进行经济建设，而官员在取得政治晋升后，就会将债务推给下一届政府，下届政府在政治晋升和经济利益激励下也会采取这种方式，使得政府债务规模越来越大，面临的风险不断加深。

（三）预算约束缺乏刚性

我国政府预算缺少刚性预算，在地方政府财政支出超出预算时，中央政府会为了维护社会的稳定，通过债务置换或者出面担保等方式对地方政府债务进行兜底，这种預算软约束使得地方政府面对债务时有恃无恐，刺激地方政府通过举借债务来发展经济。龚强、王俊和贾珅（2011）等认为预算软约束导致了地方政府扩张性的财政行为，是地方政府投资需求过旺和过度负债的制度原因。在预算软约束体制下，地方政府并不会担心面临的债务风险，一心想通过搞建设、求变化来谋求晋升，使得地方政府债务风险在不断累积。

二、审计监督的防控作用机理

（一）审计预警机制

审计监督的作用机理首先体现在事前预警上，通过选取预警指标建立预警体系，在风险发生之前，对其进行有效的监测。审计预警指标主要选取短期偿债率、债务担保率、负债率、债务增长率、财政赤字率、债务违约率、债务资金盈利比。其中，债务担保率和短期偿债率代表地方政府的债务结构风险，负债率和债务增长率反映债务规模风险，财政赤字率和债务违约率反映偿债风险，债务资金盈利比则反映债务资金的盈利能力。在确定债务风险等级时，一般将其划分为无风险、低风险、中等风险、高风险。无风险说明地方政府财政运行相对安全，审计部门无需关注；低风险代表存在的风险较小，审计部门可以适当关注；中等风险说明债务风险能够得到控制，但审计部门要密切关注；高风险说明地方政府债务问题非常严峻，需要重点关注，必要时可以采取审计强制措施。下表为各种风险预警指标临界区间，其值是根据西方国家和我国实际情况界定的。

通过建立上述预警指标体系，审计部门及时掌握政府所处风险等级，分析其风险爆发的概率，并将审计信息反馈给地方政府或是上一级审计部门，根据相关的风险因素提出针对性的防控建议，促使地方政府及早采取措施，这样可以有效的避免政府债务集中爆发。

（二）审计信息披露机制

审计信息披露机制的作用机理是在对政府债务进行审计后，将审计信息汇报给上级政府和社会公众，发挥上级政府和社会公众监督的作用。吴宗源（2005）认为，审计信息披露制度把被审计单位的债务信息披露出来，可以让社会公众监督被审计单位相关责任人权力，制约其举债行为。主要是从审计信息披露方式和程度发挥作用。

1.审计信息披露方式。我国政府审计信息披露方式一般为审计结果报告和审计结果公告。审计结果报告是指审计部门将信息向本级政府、上级审计机关和被审计单位进行汇报，为各级领导部门做出决策提供依据。审计结果公告是将审计信息向社会公众开放，让他们了解地方政府债务信息。这两种方式可以让政府的债务情况得到很好地显现，地方政府官员会为了维护政府形象和政治生涯而规范自己的举债行为，起到控制债务规模的作用。

2.审计信息披露程度。审计信息披露程度主要是影响信息的质量，审计信息披露程度越大，就越能够发现造成风险的原因，审计监督就能更好地发挥作用。审计信息质量的提高，可以为上级政府和主管部门提供更为准确的政府负债情况，地方政府官员考虑到政治前途和经济利益会规范政府的举债行为，同时减少政府信息不对称造成的社会监督发挥不出应有的作用，有力的降低债务发生的风险。

（三）审计评价机制

审计监督的防控作用的另一重要形式是评价功能。审计评价机制主要是对举债动机、举债项目、债务资金使用效率等三个方面进行评价。从举债动机来看，主要是评价官员是否存在机会主义。很多地方政府官员在政治晋升和经济利益的刺激下，违规进行大规模举债，使政府背负沉重的债务负担。通过评价机制，查清官员在任期内造成的债务规模和结构，评价其是否有过度举债或违规担保的行为。从举债项目来看，主要是运用项目评价审计，评价政府举债建设的项目是否合理，是否能够产生稳定的收益。对于重大基础设施建设的审计评价，主要是关注其质量问题，是否存在有擅自挪用、截留公款的现象。从使用效率上来看，对风险的审计评价主要是运用绩效审计评价。评价政府举债的项目能否产生稳定的收益，了解债务资金的管理情况，是否存在资金低效利用和资金闲置的问题。

（四）审计解决机制

在地方政府债务扩张速度不断增加，债务风险不断累积的情况下，审计监督不仅可以做到事前有效的预警，而且对已经形成的债务风险能够提出有效的解决措施。审计解决机制可以通过以下几点实现其修复作用：一是制定制度促使地方政府不断强化对债务的管理。债务管理制度能够让政府准确地了解自身存在的问题。二是对已经存在的债务风险，审计部门提出切实可行的化解风险的审计整改建议。三是监督审计整改建议的落实。在地方政府出现债务风险时，及时有效的整改可以降低其危害。在督促地方政府落实整改建议时，要考虑建立跟踪机制，形成长效监督。对存在的债务风险形成定期汇报制度，同时对地方政府在整改过程中出现的困难，及时给出必要的指导和建议。

三、加强审计监督的对策建议

（一）拓宽审计范围

发挥审计的“免疫系统”功能，拓宽审计范围。我国地方政府的债务预算并没有纳入审计监督的氛围。审计部门要建立预算审计，监督债务资金的使用情况和收益情况，对资金使用的全过程进行跟踪审计。同时，加强对地方政府融资平台的审计，规范其经营活动。

（二）完善审计程序

由于对地方政府的审计范围比较窄，导致审计程序比较单一，无法对地方政府债务展开全面有效的审计。审计部门在进行审计时，首先要制定严密的审计计划，要将预算审计、经济责任审计和绩效审计相结合。在重大项目上要结合具体情况进行专项审计，审计结果及时反馈给上级审计机关和地方政府，并提出解决的建议。

（三）及时有效的披露审计信息

地方政府債务要实现真正的公开透明，就要不断完善债务信息披露制度。对政府存在的资不抵债或者借新债还旧债问题要完整及时的披露，同时地方政府要与审计部门保持沟通，对存在的上述问题及时寻求专业的帮助。充分发挥社会公众监督的作用，完善地方政府债务管理制度。

（作者单位：沈阳大学）

责任编辑：宋 爽