浅析政策措施落实情况跟踪审计存在的问题及建议

赵海霞

摘 要：近年来，国家出台了一系列稳增长促改革调结构惠民生防风险的政策措施，要检验这些政策措施是否贯彻落实到位，是否取得实实在在的效果，开展政策措施贯彻落实情况跟踪审计就显得尤为必要。对政策措施贯彻落实情况进行跟踪审计，是经济新常态下审计发展的必然要求。2014年10月，国务院出台《关于加强审计工作的意见》，要求发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，政策措施贯彻落实情况跟踪审计随即展开。政策措施贯彻落实情况跟踪审计作为一种创新型、探索型的审计项目，审计机关在实际工作中不可避免地遇到一些新的问题和挑战，通过对存在的问题进行深刻剖析，寻求解决问题的有效对策，以期对更好地开展政策措施贯彻落实情况跟踪审计有所裨益。

关键词：政策措施 跟踪审计 问题 建议

中图分类号：F239.222 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）09（c）-131-02

1 审计机关开展政策措施贯彻落实情况跟踪审计的必要性

1.1 开展政策措施贯彻落实情况跟踪审计是审计机关服务国家治理的现实需要

公共选择理论认为，政治和经济学意义上的市场一样，政府机构作为供给方提供公共产品和服务，社会公众作为需求方购买、消费公共产品和服务。政府机构实质上是若干单独而自利的“经济人”组合而成的“经济人”，政府机构作为“经济人”在制定和执行决策或政策的过程中为获取自身利益最大化，可能会不惜损害社会公众利益，政府治理失效由此产生，而政府治理失效突出表现为各部门、地方政府对中央政策的贯彻落实低效率、不到位、选择性执行，甚至在执行过程中产生权力寻租行为等。政策是国家政权机关或政党组织以权威形式规定在一定历史时期内应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实施的工作方式、采取的步骤措施等。政策的出台关系经济社会发展大局，是某一阶段国家意志的具体体现，具有较强的宏观性、导向性和目的性。开展对国家重大政策措施和宏观调控部署贯彻落实情况的跟踪审计，通过审计及时发现问题并向上反馈，为政府合理科学决策提供依据，特别是涉及简政放权、节能减排、生态环保等方面的问题，及时回应人民群众关注的热点问题，促进政府治理科学、高效，促进相关政策科学、合理、及时、有效地得到贯彻落实，政策目标得到充分实现，是审计机关服务国家治理的现实需要。

1.2 开展政策措施贯彻落实情况跟踪审计是推动审计转型发展的必然选择

党的十八届四中全会正式将审计监督确定为党和国家法治监督体系的组成部分之一。开展政策跟踪审计要求审计人员不仅要精通业务，更要了解国家的大政方针及决策部署，对审计人员综合素质提出了更高的要求，但实质上拓展了审计范围、提升了审计职能。审计对象由传统的会计资料拓展到重大政策措施和决策部署，审计重点由财政财务收支的真实性、合规性、绩效性拓展到重大政策措施和决策部署的贯彻落实情况，促使审计机关在更广范围、更多领域、更高层面发挥更重要的作用，是推动审计转型发展的必然选择。

2 审计机关开展政策措施贯彻落实情况跟踪审计存在的主要问题

（1）作为被审计对象的政策措施缺乏完整的统一的门类体系，导致审计对象的盲目性和偶然性。如：在某地审计机关开展的内贸流通政策措施贯彻落实情况跟踪审计中，截至审计日，市级、区级制定出台的内贸流通政策到底有多少，无法确认，一般根据国务院出台的相关政策名称，通过网络搜索、询问被审计单位等途径来获取，但无法保证所涉及政策的完整性，部分单项政策如果被审计单位不提报，审计人员很难获取，导致审计对象的盲目性和偶然性，一定程度上制约了政策措施贯彻落实情况跟踪审计的成效。

（2）针对政策跟踪审计尚未出台统一的专门的可操作性強的制度规范。鉴于政策跟踪审计的特点，现行的审计操作规程与政策跟踪审计现状和特点不相适应，审计机关跟踪介入的时机、跟踪组织方式、程序、内容和重点等仍然处于探索阶段，尚未形成一套行之有效的制度规范，没有一个具体细则指导审计实践。例如：由于政策跟踪审计报告是综合性的报告，涉及的部门单位较多，从保密等角度考虑，在征求意见时，只能就单个部门单位涉及的内容征求意见，而且，现行的征求意见书意见反馈时限为10天，但跟踪审计报告需要层层汇总，时间节点压缩到基层已经是非常紧张，完全依照规定执行不太现实。

（3）政策贯彻落实情况缺乏评价依据，导致审计质量和风险难以有效控制。审计评价涉及各类财务指标和非财务指标，有的指标本身就比较难以量化，加之影响被审计单位政策执行绩效的因素比较复杂，期望所有审计事项都可以用量化的经济效益、社会效益指标定量地进行评价是不现实的，也不符合社会经济现象的多样化特征。不同地域的政策落实的评价标准也存在差异，审计评价指标体系难以确定，为评价上的随意性留下了空间，审计质量和审计风险难以有效控制。

（4）审计主客体对政策跟踪审计的认知度参差不齐，导致组织实施难度较大。从字面意义看，稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，往往给人一种高大上的感觉，但又看不到、摸不着，不知道如何下手、如何发力，有的政策本身就是指导性、框架性的意见，可操作性不强，具体实施审计时，没有抓手、没有考量，个别审计人员不从自身的知识储备、思想认知等方面找原因，而是内心抵触，认为这样的审计涵盖面广、涉及单位多，不便于组织实施，不便于质量控制，不太可能取得实实在在的审计成效。思想是行动的先导，认知度低，实际执行效果可想而知。另外，被审计单位对政策跟踪审计的认知也参差不齐，有的特别重视，有的认为是走过场、一阵风，直接导致配合力度不一，直接影响审计的组织实施。

（5）由于审计组织方式灵活、政策涉及面广等原因，导致政策跟踪审计容易出现重复审计、交叉审计。目前，政策跟踪审计按季度组织实施，一般是根据上级审计机关下发的审计重点内容，结合审计工作实际，由地方审计机关对本级政府政策贯彻落实情况实施审计。审计署或省审计厅会自上而下组织实施针对某一项政策的跟踪审计，地方审计机关需要在上级审计机关指导下组织实施并报送审计结果，有的是直接从地方审计机关抽调审计人员参与审计。在同一时点，有的被审计单位在上级审计机关实施的经济责任审计、单项政策审计、区级审计机关实施的预算执行审计、季度跟踪审计中均涉及，相同的材料需要提供不同的审计组，导致被审计单位不配合审计工作行为的发生。

3 促进审计机关开展好政策措施贯彻落实情况跟踪审计的几点建议

（1）从审计理论上总结提升，促进政策跟踪审计管理的规范化、制度化、科学化。目前虽然各级审计机关和审计人员对政策措施贯彻落实情况跟踪审计进行了大胆的实践，但还未从审计理论上加以总结提升，开展政策跟踪审计的组织形式以及跟踪审计的范围、内容和重点等仍然需要不断的探索，通过制定完整、统一的政策门类体系、并动态管理、不断补充完善，可以尝试建立不同层级的动态政策库，出台统一、专门、可操作性强的政策跟踪审计制度规范、操作指南和评价依据，使政策跟踪审计有法可依、有章可循，最大限度地提升审计工作质量，防范审计风险，促进政策跟踪审计管理的规范化、制度化、科学化。

（2）将政策措施贯彻落实情况跟踪审计与传统审计项目有机融合，实现一审多果、一果多用，实现审计资源共享，最大限度地节约审计资源、提高审计成效。几乎所有部门单位都涉及不同政策措施的贯彻落实，在这些部门单位的预算执行延伸审计、财政财务收支审计、领导干部任期经济责任审计、政府投资竣工决算审计等常规审计中，都可以对其政策措施贯彻落实情况进行审计，审计截至日不同，可以直接延伸至政策跟踪审计要求的时间节点，直接将上述审计项目涉及的政策跟踪审计结果汇总进入季度跟踪审计报告，实现一审多果、一果多用，最大限度地节约审计资源、提高审计成效。

（3）自上而下系统性地开展某一方面的政策措施贯彻落实情况跟踪审计，对政策实施效果进行客观评价，通过统筹安排，最大限度地避免重复审计、交叉审计。采取此类审计组织方式，相对于审计机关对本级政府政策措施贯彻落实情况进行同级审，更易于保障审计的独立性和权威性，从而更好地发挥审计的建设性作用。另外，通过自上而下的统筹安排，可以更加合理地优化配置审计资源，避免重复审计、交叉审计，特别是针对某一项政策性资金，可以实现全覆盖、无缝隙地跟踪，更易于发现资金管理使用中存在的问题，对各类政策性资金管理使用及绩效情况进行全面的客观评价。

（4）加强审计人员理想信念教育和职业技能培训，打造一支政治坚定、业务过硬的审计队伍。有计划地组织全员培训，务必使所有审计人员深刻认识到，目前开展政策措施贯彻落实情况跟踪审计是审计机关的一项首要工作，事关经济社会发展全局，馬虎不得，必须加强理想信念教育，提升政治素质。在全体审计人员中培养终身学习的理念，政策跟踪审计工作是宏观与微观相结合的审计，理论性、政策性、专业性和综合性都比较强，不仅要求审计人员具有精湛的财务审计专业知识，还需要通晓和掌握经济学、政策学、金融学等多方面的专业知识和技能，更需要具备良好的政治敏锐性和对问题的洞察分析能力，掌握政策的最新动态，要求审计人员一专多能，但审计机关工学矛盾突出、脱产学习不现实，这就要求审计人员必须树立终身学习的理念，以审计工作中碰到的问题和困难为契机，通过网络、报纸、书籍和工作实践等多种途径坚持不懈地学习，与时俱进，学中干，干中学，不断提升自身的理论水平和业务素质，更好地适应政策跟踪审计对复合型人才的需求。每位审计人员所有知识都懂是不可能的，但完全可以做到边干边学，边学边用，不断适应审计工作新常态。

总之，政策措施贯彻落实情况跟踪审计是一项开创性、探索性、挑战性、重要性兼具的审计工作。作为审计机关，必须践行新理念、适应新常态，在上级审计机关的指导和本级党委政府的领导下，发扬“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计核心价值观，使政策措施贯彻落实情况跟踪审计取得实效，确保国家各项政策措施落地生根、惠及百姓民生！

参考文献

[1] 吴中意.浅析企业内部审计中的审计风险及对策[J].财经界（学术版），2014（2）.

[2] 方升栋.从制度运行审计着手切实发挥审计“免疫系统”功能[J].财经界，2010（2）.