中国建设性参与非洲和平安全事务：新形势、新理念、新实践、新挑战、新举措

陈旻晖

摘 要：笔者参与从事对非研究，对非洲问题和中非关系进行了长期和深入的实践和思考，现结合当前非洲和平安全形势、中非和平安全合作情况以及中国特色大国外交新要求，系统梳理了中国建设性参与非洲和平安全事务的新形势、新理念、新实践、新挑战、新举措。

关键词：非洲；和平安全形势；中非和平安全合作

中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1673-9132（2018）13-0187-04

DOI：10.16657/j.cnki.issn1673-9132.2018.13.121

近年来，中国同非洲各领域合作日益深化，中国在非洲的人员越来越多，利益越来越大，中非合作的内外环境也面临新的挑战。长期以来，中国积极推进建设性参与非洲和平安全事务。新形势下，中国建设性参与非洲和平安全事务必须符合中国特色大国外交要求，从长远的战略高度来认识和应对。

一、中国建设性参与非洲和平安全事务的新形势

进入新世纪以来，非洲形势不断朝着积极方向发展，呈现出一些新的特点和景象，具体如下。

（一）总体上，非洲保持和平、稳定与发展局面，和平安全形势显著改观

20世纪下半叶，特别是冷战后初期，非洲一度是世界上战乱爆发最频繁、战争影响最严重的地区之一。但21世纪以来，非洲和安形势发生了可喜的变化，极大地改变了世人关于“非洲是充满战乱、贫困大陆”的印象。绝大多数国家保持政局稳定，“逢选必乱”“逢选易乱”现象大为缓解。军事政变、武装冲突、边界纠纷等安全问题爆发的频度、广度和烈度均大幅下降，未对本地区形势造成全局性影响。今后一段时期，非洲形势有望保持向好态势，这主要基于以下几点：

一是“求和平、谋发展”已成为非洲各界共识。非洲国家和政府充分吸取上世纪剧烈动荡的经验教训，普遍将发展经济和改善民生作为头等大事，把促进民族融合、强化国家认同、创造和谐环境作为施政优先。2017年以来，除冈比亚、肯尼亚等个别国家出现争议，绝大多数国家也顺利完成大选和过渡。如津巴布韦总统穆加贝结束30年总统生涯，和平退位。这充分说明非洲“人心思稳”，对多党民主的诉求更趋理性、务实，倾向于更具稳定性的政府和延续性的政策，街头暴力、违宪夺权等极端手段和有损国家稳定大局的行径越发不得人心。

二是非洲抵御战乱冲突的内生韧性不断增强。在政治层面，多党民主制在非洲基本确立并融入本土特色，选举成为国家政权更迭的主要手段。非洲国家积极探索适合自身情况的发展道路，寻求自主解决自身问题之道取得积极进展。在经济层面，当前非洲迎来新一轮发展机遇期，经济多年保持5%以上较快增长，成为世界经济增长的新亮点。多数非洲国家大力推进现代化和经济多元化进程，基础设施得到改善，人民生活有所提高，为非洲维持和平稳定局面提供了重要物质前提和保障。在社会层面，倡导融合、对话、包容的价值观正回归非洲社会主流，动辄诉诸暴力或以极端方式发泄不满的倾向得到有效抑制。

三是非洲集体安全机制逐步发挥作用。近年来，非盟、非洲次区域组织和非洲国家积极践行“非洲人以非洲方式解决非洲问题”，大力推进非洲集体安全机制建设，冲突预防、解决和冲突后重建等环节并重，政治、军事、外交和经济手段并用，取得了积极成效。当前，非盟正着力组建一支相当规模的常备军和危机应对快速反应部队，地区组织在推动热点问题和平解决中发挥了主导作用。2017年初，非盟、西共体成功化解冈比亚大选风波即是成功案例。西非五国、萨赫勒地区五国等组建“联合部队”，集合力量打击“博科圣地”“伊斯兰马格里布基地组织”等恐怖势力。非洲将继续加强自主维和维稳能力建设，进一步实现“安全独立”。

四是国际大环境总体有利于非洲稳定。同冷战期间两大阵营在非洲争夺和博弈不同，和平、发展、合作、共赢已成为国际潮流，国际关系民主化进程稳步推进，支持非洲维和维稳已是各方共识。包括中国在内的新兴市场国家快速发展，增强了世界和平与发展的正义力量，非洲维护自身和平稳定的努力得到更多声援和支持。

（二）局部上，非洲熱点问题时有发生，非洲形势中的不确定性和不稳定性仍然存在

近年来，非洲局部动荡仍起伏难平。南苏丹问题久拖不决，马里和平进程充满波折。“博科圣地”“沙巴布”“伊斯兰马格里布基地组织”等恐怖组织频频发动恐怖袭击。索马里海盗问题尚未彻底解决，几内亚湾海盗日趋活跃。东部和南部非洲受厄尔尼诺现象影响发生严重旱涝灾害。当前非洲和安形势面临的不稳定因素主要包括：

一是制约非洲和平安全的根源性问题短期难以消除。非洲民族部族、宗教派系众多，历史渊源及恩怨情仇盘根错节。非洲热点问题往往牵扯复杂的政治、经济、社会因素，其形成有着长期历史过程，解决起来也不是“一日之功”。此外，非洲国家经济结构较为单一，工业化进程落后，对外依赖严重的问题仍普遍存在，非洲实现自主可持续发展任重道远。贫困和欠发展仍是非洲面临的主要难题，为非洲持久和平构成严峻挑战。

二是传统和非传统安全问题交织增加非洲和平安全复杂性。利比亚战争后形成的权力真空使利成为非洲恐怖主义“温床”，非洲恐怖组织趁势坐大、多点开花，形成了一条以萨赫勒地区为中心，北有“伊斯兰马格布里基地组织”，东有“沙巴布”，西有“博科圣地”的非洲“动荡弧”，成为危及地区安全形势的梦魇。尽管当前非洲恐怖组织在区内外国家打击下实力锐减，但仍有较强活动能力，近年在利比亚、喀麦隆、突尼斯、索马里、马里、埃及等国接连发动恶性恐袭事件。此外，非洲跨国犯罪、海上安全问题日益突出。近年非洲遭遇近30年来最严重旱涝灾害，引发大规模饥荒，2014年西非埃博拉疫情演变成引发全球关注的公共卫生危机，这些非传统安全因素进一步增加了非洲国家和国际社会解决非洲和安问题的难度。

三是一些外部势力为非洲热点问题“火上浇油”。近年来，一些域外国家为实现自身私利，不顾非洲国家反对，武力干预地区热点问题，结果是越搞越乱，利比亚就是一个血淋淋的教训。卡扎菲政权被暴力推翻后，利比亚并没有迎来有关国家许诺的“和平、民主与繁荣”，反而陷入了无休止的战乱和无政府状态。利比亚溢出效应对非洲和平安全形势也造成深层次负面影响。

二、中国建设性参与非洲和平安全事务的新理念

2017年，党的十九大胜利召开，明确了进入新时代的中国外交应当努力的方向和目标，即推动构建新型国际关系、推动构建人类命运共同体，呼吁各国人民同心协力，建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。“持久和平”就是要跳出冷战思维，摆脱强权政治的阴影，坚持相互尊重、平等协商、和睦共处，寻求持久和平与安宁。“普遍安全”就是要倡导树立共同、综合、合作、可持续安全的新观念，推动以对话解决争端，以协商化解分歧，合力消除安全威胁，谋求共同安全。

中国是非洲和平安全事业的积极参与者、推动者和贡献者，主要出于以下几点考虑：首先，这是中国积极履行大国责任的体现。中国参与非洲和平安全事务，是希望发挥中非友好的作用，为处理非洲问题带来中国声音和中国方案，履行中国作为安理会常任理事国和负责大国的责任和义务。其次，这是对非洲国家强烈愿望的积极回应。近年来，非洲多国提出希望同中国加强和安领域合作，应对安全挑战，希望中国在非洲和平安全事务中发挥更大作用。作为非洲的好朋友、好伙伴、好兄弟，我们理应在发挥传统优势的基础上、在力所能及的范围内积极支持非洲维护和平与稳定的努力。再次，这是维护中非共同利益和中国自身利益的现实需要。中国和非洲是命运共同体和利益共同体。中国已连续9年成为非洲第一大贸易伙伴国。中国对非各类投资超过1000亿美元。中国在非洲企业已经超过3100家，人员超过100万。中非合作论坛约翰内斯堡峰会宣布的600亿美元资金支持将带动更多中国资金、企业和人员走进非洲。非洲和平稳定不仅关乎非洲切身利益，也直接影响中非合作，影响中国的重大经济和安全关切。

三、中国建设性参与非洲和平安全事务的新实践

近年来，中国不断加强通非洲国家和地区组织开展和平安全合作，从以下几方面为非洲和平安全事业作出了自己的贡献。

一是积极参与联合国在非维和行动。中国是安理会五常中向非洲派遣维和人员数量最多的国家，也是世界第二大维和经费贡献国。现有2000多名中国维和人员在马里、南苏丹、刚果（金）东部等6个非洲任务区执行联合国维和任务。2009年起，中国开始在亚丁湾、索马里海域开展护航行动，迄已派出26批舰艇编队，为6400多艘中外船只护航。2016年，中国有3名维和人员在马里、南苏丹牺牲，为非洲和平安全事业付出宝贵生命。

二是加强同非盟、非洲次区域组织和非洲国家和安事务合作，重点支持非方维和、维稳能力建设。2015年9月，习近平主席在联合国维和峰会上宣布，中国将在未来5年内向非盟提供总额为1亿美元的无偿军事援助，以支持非洲常备军和危机应对快速反应部队建设。中国还通过双边渠道向非洲国家提供力所能及的帮助，支持非洲国家提升国防、维和、维稳能力。

三是加大对非洲热点问题的斡旋力度。中国利用各种场合加强同非洲国家协调配合，积极推动索马里、南苏丹、刚果（金）、布隆迪问题等非洲热点妥善解决。中国外交部长王毅访问非洲时，多次就热点问题进行斡旋，2015年访问苏丹期间出席中方倡议召开的“支持伊加特南苏丹和平进程专门磋商”。中国于2007年专门设立中国政府非洲事务特别代表一职，积极开展穿梭外交，努力为调解非洲热点问题、促进有关国家及地区的和平稳定贡献自己的力量。

四是在联合国等多边场合为非洲仗义执言。在安理会讨论制裁津巴布韦、国际刑事法院审判肯尼亚领导人等问题上，中国坚持正义立场，全力维护非洲国家的尊严和重大利益。2016年4月，中国任联合国安理会轮值主席期间倡议举行了几内亚湾海盗问题公开辩论会，呼吁国际社会关注非洲面临的和安挑战。2017年7月，中国作为安理会轮值主席国，倡议召开“加强非洲和平与安全能力建设”公开辩论会，呼吁国际社会进一步加强对非洲和平与安全能力建设的支持力度。

五是帮助非洲消除冲突根源。中国通过不断加大对非洲的支持与投入，开展互利合作，帮助非洲国家发展经济、改善民生。2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会上，中方宣布未来三年重点实施中非“十大合作计划”并为此提供600亿美元资金支持。“十大合作计划”高度契合非洲《2063年议程》确定的发展目标和优先领域，其核心内容即以工业化和农业现代化合作为牵引，以产业对接和产能合作为重点，优先帮助非洲破解基础设施滞后、人才不足、资金短缺三大发展瓶颈，重点解决就业、粮食安全、健康三大民生问题，助力非洲实现持久和平和自主可持续发展，帮助非洲从根源上消除引发地区冲突和局势动荡的因素。

四、中国建设性参与非洲和平安全事务的新挑战

大力推进中非和平与安全合作，为中非合作营造安全环境，符合中国同非洲的共同利益，但在具体合作中也面临一些挑战：

从中国自身来看：第一，思想观念有时跟不上。国内有一些民众认为非洲距中国遥远，事不关己高高挂起。第二，机制体制跟不上。应急反应能力仍然不足，迅速调集兵力和派遣到位的能力需要进一步提高。第三，资源手段跟不上。中國对非洲和平与安全领域总体投入仍难以满足维护国家利益需要和非洲国家期待。第四，人员配备捉襟见肘。驻外专业军事交往人才相对不够，国内擅长国际调停和政治斡旋的人才相对不足。

从非洲方面看：首先，当前非洲和平与安全形势正步入新世纪以来较复杂的演变阶段，传统热点问题与非传统安全问题相互作用。虽然和平、稳定、发展仍是非洲形势的主流，但局部动荡时有发生，恐怖主义袭击、绑架、海盗、社会治安、疾病等非传统安全因素突出。非洲形势中的不稳定不确定因素增多，增添了中国推进对非合作、维护自身利益的安全风险。其次，在处理非洲热点问题上，非洲国家集体干预势头增强，与中国不干涉内政原则形成冲突。

从国际对非合作层面看：特朗普总统上台后，重心完全不在非洲。英国和法国也趋于谨慎。西方国家虽然对非投入有所减少，但对非价值观外交攻势增强，在非洲和平安全问题上转嫁责任和压力，增添中非合作的难度。中国同西方国家在处理一些非洲热点问题上存在分歧，部分西方媒体炒作中非和安合作为“中国威胁或干涉非洲”等，让中国吃“哑巴亏”。

五、中国建设性参与非洲和平安全事务的新举措

中国加大建设性参与非洲和平与安全事务，是一项“战略投资”和系统工程，是推进中国特色大国外交的“必修课”，需坚持如下原则：第一，加强对非和平安全合作与保护在非利益相结合。通盘考虑和安排中国在非经贸合作与防务安全合作，为中国在非洲延伸发展利益保驾护航。第二，维护中国在非利益与为非洲和平安全作贡献相结合。要牢固树立“帮非洲就是帮自己”的思想，更加重视非方在和平与安全领域的愿望和诉求，帮助非洲提高自主解决问题的能力，争取非洲更好的支持与配合。第三，加强战略预置与坚持量力而行相结合。要加强顶层设计、统筹谋划。同时加紧开展相关政策、理论、法规研究，并做好媒体应对预案。

具体建议为以下几点：

一是落实好对非盟军援承诺，支持非洲建设常备军和快反部队。积极落实习近平主席宣布的5年内向非盟提供1亿美元军事援助的举措，结合同非洲国家双边和安合作，加大对非洲常备军和快反部队的支持力度。

二是以推进吉布提后勤保障建设为抓手，探讨塑造在非安全东、西翼。配合“一带一路”计划，同更多非洲国家开展安全和补给等合作。帮助几内亚湾地区国家开展海上应急处置和执法培训。

三是将中非和平安全合作同中非产能合作相结合，打造维护中国在非安全和利益的延伸臂膀。重点加强同产能合作对象国军队、警察、海关、税务、边防、移民等强力部门交流合作，帮助非洲国家提高维和、维稳、反恐能力，使之成为中国维护在非洲机构和人员安全利益的延伸臂膀。

四是加强对非和平安全理念输出和智力支持。发挥中国政府非洲事务特别代表作用，对地区热点问题加大预防性介入，发出中国声音，提出中国方案，同非洲国家分享有中国特色的冲突预防、应对和冲突后重建方案。

五是加强对非洲不同热点问题的个案跟踪和研究，及时掌握更多动态和基础信息。鼓励学界和智库加强对非洲和平与安全形势总体性研究，密切关注不同热问题关联互动及其对非洲地区安全形势、一体化进程、大国对非战略调整的影响。密切关注非洲国家政局变化对其他非洲国家的影响。

六是加大参与非洲热点问题的解决。统筹做好预防性外交、应急外交和公共外交。高举维稳、促和旗帜，坚持客观、公正立场，展现中国在非洲和平与安全事务中的独特影响力。积极支持非洲自主解决地区热点问题的努力，加强同有关各方特别是非盟、非洲主要次区域组织、地区大国的沟通协调，增进双方在解决非洲热点问题上的共识与互信。

七是扩大中国政策理念在非洲的影响力。要增加同非洲国家和地区组织的交流与互动，积极宣传中国和平发展、构建新型国际关系和人类命运共同体的理念。多做增信释疑工作，积极探索双方在非洲热点问题上加强合作的有效方式。加大公共外交力度，研究在“中非联合研究交流机制”框架下举办机制化的非洲和平安全问题研讨会等。

六、结语

目前看，未来一段时间，非洲将继续保持求和平、谋发展、促安全的强劲势头，总体维持和平稳定，发展趋势持续向好，但非洲政治安全形勢中的不稳定、不确定性依然存在。非洲与中国加强全面战略合作的愿望将更加强烈。2018年，中非将举行新一届中非合作论坛峰会，同2015年两届峰会成果叠加，中非各领域合作，尤其是和平安全合作有望产生乘数效应。中非关系发展依然机遇与挑战并存，但机遇大于挑战，新时代的中国特色大国对非外交将大有可为。

参考文献：

[1] 张宏明，王洪一.非洲发展报告No.19（2016～2017）[M].北京：社科文献出版社，2017.

[2] 佚名.中国对非洲政策文件[J].中华人民共和国国务院公报，2006（6）.