日韩空间规划发展经验评析

■ 胡若函 邢海峰 赵星烁

一、日韩空间规划发展历程

日本现代城市规划始于1888年《东京市区改正条例》，目的主要是解决住宅过密、流行病传播、火灾风险高等城市问题。基于东京经验，日本于1919年颁布第一部《城市规划法》（都市計画法），引入城市规划区、地域地区制等规划技术，并初步确立城市规划体系。日本真正意义上的宏观性空间规划则始于1950年《国土综合规划法》，确立了四级国土综合开发规划体系（全国-都道府县-地方-特定区域），以应对战后经济加速发展时期全国住房、交通运输网等重要基础设施严重不足的问题，并于1962年制定了第一次“全国综合开发规划”（简称“全综”）；此后又编制了四次“全综”。2005年，日本修改《国土综合规划法》并改名为《国土形成规划法》，将原来的四级体系简化为两级国土形成规划体系（全国-广域地方），以应对经济持续低迷、人口减少、老龄化等社会经济新形势，并基于该法编制了两次国土形成规划（全国规划）（图1）。

图1 日韩国家级空间规划发展历程

韩国现代城市规划始于日本殖民统治时期的城市建设行为。1934年，日本为把朝鲜半岛建设成侵略中国的兵站基地而颁布了《朝鲜市区规划令》；该法在1945年解放后的混乱时期仍作为城市开发的法律依据，至1962年才从中分离出《城市规划法》。韩国宏观空间规划比日本晚了十多年，始于1963年经济加速发展时期颁布的《国土建设综合规划法》，并于1972年制定了第一次“国土综合开发规划”；此后又编制了两次国土综合开发规划。2002年，韩国修改《国土建设综合规划法》并改名为《国土基本法》，确立了由国家-道-市郡三级综合规划、以及部门规划和区域规划组成的规划体系，并基于该法编制了第四次国土综合开发规划（图1）。

上述发展历程显示，日韩空间规划体系的发展均从应对局部城市问题的地方性城市规划开始、到经济社会快速发展时期出现了国家和区域级综合性空间规划，逐步形成了完整、复杂的空间规划体系。很大程度上，日韩空间规划体系的发展建立为国家工业化和城镇化进程提供了推力和支撑。

随着城镇化进程基本完成、经济增速放缓甚至出现转折、国家财政能力减弱，日韩两国也随之修改相关法律、调整空间规划体系，最近的发展趋势呈现出地方分权和全民参与的特点。具体而言，日本于2005年颁布新版《国土形成规划法》时正处于持续的经济低迷期，新法要求全国规划的编制主体由原来的以中央政府为主导转向中央与地方合作，同时促进社会各界参与；韩国于2002年颁布新版《国土基本法》时处于经济发展调整期，依据新法编制的第四次国土综合规划中，提出在规划实施过程中促进地方分权、中央政府与地方自治团体合作、全民参与，鼓励资金来源多元化。

二、日韩现行空间规划体系

日韩空间规划体系主要依托中央、省、市三级行政层级进行组织，并明确界定各层级职能：中央政府负责制定法律和宏观战略性规划，明确全国或区域国土开发原则；地方政府负责编制地方发展规划或开发控制性规划，据此划分土地用途类型、审查规划建设项目、发放规划建设许可等。

（一）日本空间规划体系

日本现行空间规划体系由三部分构成（图2）：1．作为宏观战略性规划的国土形成规划（全国和广域地方两级）。2．围绕土地利用基本规划的地方规划体系（在都道府县层面将全域划分为五类地域）。3．用于设定各级用地指标的国土利用规划（全国、都道府县、市町村三级）。

在国家层面，全国国土形成规划是日本的最高等级国土规划，提出国土发展各个领域的基本原则；全国国土利用规划则用于规划全国不同用途与地区的土地规模。根据2005年《国土形成规划法》，上述两个规划须同时制定和实施，实现了国家层级的两规合一。在广域层面，分别针对三大都市圈（首都圈、近畿圈、中部圈）编制都市圈（开发）整备规划、针对八个都市圈（东北圈、首都圈、北陆圈、中部圈、近畿圈、中国圈、四国圈、九州圈）编制广域地方国土形成规划，这些规划的开发原则和有关指标要分别符合国土形成规划和国土利用规划。在地方层面，依据全国和都道府县国土利用规划编制都道府县土地利用基本规划，将都道府县全域划为城市地域、农业地域、森林地域、自然公园地域、自然保护地域等五类地域，再分别编制各地域专项规划，这些规划同时要符合国家有关部门的专项规划；最基层的市町村规划还要服从都道府县规划。

图2 日本现行空间规划体系

（二）韩国空间规划体系

韩国现行空间规划体系主要包含两部分（图3）：1．围绕国土综合规划的宏观规划体系。2．作为地方发展规划或开发控制性规划的城市规划体系。

在国家与区域层面，国土综合规划是韩国最高等级国土规划；基于该规划，分别针对道单元制定道综合规划、针对特定部门制定部门规划、针对特定区域制定区域规划；在区域规划中，首都圈整备规划基于1982年《首都圈整备规划法》设立，为首都圈项目开发与改善、人口和产业空间分布、基础设施建设制定基本方针。

在地方层面，广域城市规划是针对两个（或以上）相邻市郡制定的市级城市规划；城市基本规划确定市郡空间的长期发展方向；城市管理规划分阶段落实城市基本规划提出的空间布局，并将市郡全域划为城市地域、管理地域、农林地域、自然环境保护地域等四类地域，具备法定约束力；地区单位规划相当于详细规划与城市设计的结合，分别针对城市地域和管理地域编制。

韩国空间规划体系在对日本大量借鉴的同时也进行了简化，韩国体系中没有类似于日本国土利用规划的用地指标体系，其地方规划的组织也更简洁。

三、日韩空间规划体系特征

（一）国家级空间规划确定全国国土开发原则和格局，经历了“点-线-网”的发展历程，并呈现出加强参与合作的趋势

日韩两国的国家级综合性空间规划只有一部（日本国土形成规划、韩国国土综合规划），为本国最高等级国土规划，用于确定居住、产业、重大基础设施、防灾减灾、国土资源管理、环境保护等国土开发各领域的基本原则。值得注意的是，在不同发展阶段，国家级空间规划的侧重点经历了明显变化（表1、表2）。

在经济与城镇化水平较低时，国家倾向于采取据点开发的战略，即集中有限的资源重点建设特定地区。如日本在“一全综”时期通过颁布1961年《低开发地域工业开发促进法》和1962年《新产业城市建设促进法》确定了15个“新产业城市”，通过颁布1964年《工业整备特别地域整备促进法》确定了6个“工业整备特别地域”作为重点开发地区。韩国第一次国土综合开发规划也提出以东南沿海工业带和首尔都市圈作为重点发展极带动经济发展。

随着发展阶段的提高，国家级空间规划的主要战略开始转向交通、通信等重大基础设施及其网络的建设，以加强不同区域的联系。如日本“二全综”提出高速公路、高速铁路和通讯网等国家基础设施网络的建设规划，奠定了日本当前交通主干线的基础；“四全综”进一步提出通过建设交通、信息和通讯网络加强地区与国际之间的交流。韩国第三、四次国土综合开发规划也分别提出开发建设7×9公路干线网、高速交通网。

在国土格局基本形成之后，日韩各自修订了空间规划法律，规划目标进一步转向提升区域多样性和竞争力、促进公众参与、加强国际合作等方向。如日本“六全综”提出编制广域地方规划、推动形成自主发展的广域地区，并提出“新型社会关系”的概念，以当地居民、非营利组织（NPO）、民间企业等民间主体为主，促进国土规划实施过程中基础设施管理、地区建设、投融资等活动的公众参与。韩国第四次国土综合规划也提出通过开发工业组团、构建区域创新体系（RIS）提高区域竞争力，以及通过建设π型国土轴加强国际合作。

（二）地方级空间规划覆盖全域，针对不同地域类型编制不同专项规划，实行全域、分类管控

在地方层面，日韩两国均实现了对地方行政单元的全域规划管控，但具体存在差异。在日本，省级单元（都道府县）土地利用基本规划将全域划分为五类地域、分别编制专项规划，其中之一的城市地域编制城市规划；而在韩国，则在市级单元的城市规划中界定四类地域，城市规划被定位为更综合的规划（图3）。

因此，日本在省级单元（都道府县）实现全域规划，形成了一个国家层面由不同部门管理、都道府县层面统一管理的地方规划体系；在专项规划实施过程中，都道府县知事还负责发放城市开发许可、4公顷以下的农地转用许可、保安林以外的森林开发许可等。然而在实际工作中，由于城市规划、森林规划等专项规划出现的时间早于土地利用基本规划，使得五地域在空间划分上存在重叠，需规定重叠地域的土地利用优先级。

韩国在市级单元（市郡）实现全域规划。2002年以前，韩国地方城市规划仅针对城市地域制定；2002年《土地利用管理法》和《城市规划法》整合成《关于国土规划及利用的法律》（简称国土规划法），使城市规划（包括城市基本规划和城市管理规划）的规划范围从城市地域扩展到市郡全域，从而将非城市地域的土地利用方式变更纳入城市规划体制进行综合管理，缓解了多部门分散管理的矛盾。日韩做法的差异原因之一是，日本基层地方行政单元面积较小，其37.8万平方公里的国土面积上包括了47个都道府县和1719个市町村。相比之下，韩国的做法可能更有借鉴意义。

表1 日本历次全国综合开发规划/国土形成规划基本内容

表2 韩国历次国土综合（开发）规划基本内容

图4 日韩地方空间规划模式对比

（三）空间规划体系建构立法先行，具备完善的法律支撑

日韩均制定了覆盖各级空间规划的法律（表3）。日本《国土形成规划法》和《国土利用规划法》作为上位法律，对国家、广域、都道府县、市町村等各级国土开发活动提出要求；在广域层面针对三大都市圈分别制定了（开发）整备规划法，在地方层面则针对城市地域等五类地域分别制定了个别法。与日本类似，韩国现行空间规划体系主要建立在《国土基本法》和《国土规划法》的基础上，并在区域层面编制有《首都圈整备规划法》，其法律地位仅次于《国土基本法》。日韩空间规划体系的调整同样严格遵循“立法先行”的原则，规划的调整均在先修改有关法律的基础上进行，确保了规划的法律地位。

表3 日韩现行空间规划体系的法律支撑

（四）国家层级实行大部制，通过多种途径落实国际级空间规划目标

日韩负责国家级空间规划事务的部门均属于综合性大部门，通过整合国土规划部门与交通、基础设施等部门，促进国土开发同重大公共服务设施、基础设施配置的协调。日本在2001年中央政府部门调整过程中，将建设省、运输省、国土厅和北海道开发厅合并成“国土、基础设施、交通和旅游省”（简称国土交通省MLIT）；韩国的“国土、基础设施和交通部”（简称国土交通部MOLIT），前身为建设交通部（MOCT），也是在1990年代由交通部和建设部合并而成。具体规划落实途径较为多元化，主要归纳如下：

第一，通过对下位规划的约束层层落实。如日本国土形成规划（全国规划）作为最高等级规划，其确定的各发展领域基本原则需要体现在广域地方规划等下位规划中；全国-都道府县-市町村三级国土利用规划，将各用途和地区的用地指标向下层层分解，都道府县再依据上级与同级国土利用规划编制土地利用基本规划，划分五类地域、分别制定专项规划。在韩国空间规划体系中，下位规划同样要以上位规划为编制依据。

第二，授予国家相关部门批准或编制重要宏观地方规划的权力。如日本国土交通大臣有决定“国土形成规划（广域地方规划）”的权力；国土厅（后并入国土交通部）负责编制三大都市圈（开发）整备规划。韩国国土交通部负责编制“首都圈整备规划”初稿，并提交给“首都地区管理委员会”（由总理出任主席）最终修改定案。

第三，通过部门专项规划或项目落实。如日本农林水产大臣负责编制农用地保护相关基本方针、全国森林规划等部门规划，环境大臣负责指定国立公园、国定公园和部分自然环境保护地域（图4）；日本五次首都圈整备规划的实施均以项目为核心，其投资集中在市内与区域交通基础设施、商务核心城市主要设施、大型居住开发等项目上。韩国也基于国土综合规划编制了国家交通网络规划、住房规划等部门规划（图2）。

第四，派驻地方执行机构监督规划的实施情况。如日本国土交通省向都市圈和都道府县派驻了地方支分部局（包括地方整备局、运输局等），其中地方整备局负责建设和维护国家直辖的道路、河流、水库、港口、空港等基础设施，并监督和指导建筑与房地产行业许可相关业务等。

日韩空间规划体系的建立和完善，作为政府纲领和管理依据，对国家经济腾飞起到了重要支撑作用。