河南：宅基地复垦券助力脱贫攻坚

文 l 本刊编辑部

宅基地复垦券，这个略显陌生的词汇，在河南近年来的脱贫攻坚工作中频繁“亮相”，引起社会强烈关注。截至目前，河南省共交易A类、B类复垦券7.18万亩，筹集资金155.45亿元，为全省脱贫攻坚和乡村振兴提供了强有力的资金支持。

河南有38个国家级贫困县、15个省级贫困县。贫困县占到全省县（市）的一半，贫困人口总数为430万，居全国第4位，且大部分集中在太行山、大别山、伏牛山、黄河滩区为主的“三山一滩”地区，脱贫攻坚任务尤为艰巨。作为人口大省、农业大省，河南各级政府财政均不宽裕，尤其是县级财政更为紧张。因此，“钱从哪里来”成为各级政府开展脱贫攻坚工作的突出难题。为此，河南积极创新，勇于开拓，充分用好用活增减挂钩政策，以超常规之策将贫困地区农村“沉睡”的土地资源转换为资本，为贫困县送去了看得见、摸得着的“真金白银”。

在2017年全国易地扶贫搬迁现场会上，时任国务院副总理汪洋同志在讲话中专门提到了河南省宅基地复垦券制度，给予了充分肯定。原中央农办、国务院扶贫办、国家发改委等相关部委也给予了高度关注。省委省政府以及贫困地区党委政府也给予高度评价，赞扬国土资源部门大局意识、服务意识强，支持脱贫攻坚有实招、见实效。

宅基地复垦券交易释放“政策红利”

2016年12月，按照原国土资源部关于增减挂钩支持脱贫攻坚的政策，河南创造性地建立了宅基地复垦券制度。

宅基地复垦券，是指贫困县和黄河滩区居民迁建县腾退的农村宅基地及其他农村集体建设用地，扣除自身安置用地后，节余的农村建设用地指标。宅基地复垦券分为A、B两类。从产生范围看，A类复垦券是由易地扶贫搬迁及同步搬迁、黄河滩区居民迁建后，农村宅基地及相应的其他农村建设用地拆旧复垦所产生的；B类复垦券是由其他农村集体建设用地拆旧复垦产生的。从使用范围看，全省范围内县级政府和政府批准的园区等均可使用A类、B类复垦券；在郑州市区范围内，拟竞拍商品住宅用地（民生项目安置用地除外）的房地产企业，应持A类复垦券参与土地竞拍活动。

宅基地复垦券制度的建立，充分释放了增减挂钩政策的潜能，迅速搭建起了贫困地区土地资源与省内发达地区资本互换的“桥梁”，在脱贫攻坚大局中发挥了重要支撑作用。

截至目前，河南已交易宅基地A、B类复垦券7.18万亩，收益155.45亿元，其中A类复垦券交易2.13万亩，交易价格均达到了30万元/亩（最高限价），收益63.99亿元，惠及了23个易地扶贫搬迁县、10万多搬迁群众和8个黄河滩区居民迁建县；B类复垦券交易5.05万亩，交易价格最高达到了20万元/亩（最高限价），交易收益91.46亿元，惠及了19个贫困县和滩区迁建县，有力助推了全省脱贫攻坚工作。

同时，群众搬迁后复垦新增加的耕地，仍返还原农村集体经济组织和农民耕种；统一的搬迁拆旧复垦，为土地规模化流转经营创造了有利条件。通过复垦券交易，不仅盘活了农村闲置的宅基地和粗放利用的集体建设用地，支持了城镇化地区用地，还极大改善了村容村貌、居住环境。

宅基地复垦券交易的主要做法

宅基地复垦券制度，从建立到不断完善过程中，河南始终坚持“调查研究接地气、上下联动聚合力、创新制度定规范、强化培训明政策、人地对应保精准、全程公开严监管”的工作总思路稳妥推进。

坚持高位推进。原国土资源部关于增减挂钩支持脱贫攻坚的政策出台后，河南省委、省政府高度重视，进行专题学习研究，要求在省域内进行落实并细化。时任常务副省长翁杰明专门牵头负责，并全程参与整个制度的制定过程。原国土资源部也给予河南省精心指导和大力支持，及时关注政策走向。

注重部门协同。在省政府的统一领导下，由省国土资源厅牵头，会同发改、财政、扶贫等有关部门，从复垦券交易制度设计、复垦券产生主体认定、交易活动组织实施、交易价款分配使用、土地复垦和全程监管等多方面，分工协作、形成合力。同时建立省、市、县多级联动机制，及时跟踪掌握各个环节工作开展情况，确保持续稳妥推进。

做好顶层设计。在深入学习国家相关政策精神、参考借鉴外地经验做法的基础上，结合河南实际，广泛开展调研，着重从基础调查、复垦券认定、指标交易、收益分配、资金管理等多个方面，加强制度设计，出台系列文件，确立了工作思路，明确了工作路径，制定了保障措施。

确保人地精准。严格按照精准识别的易地扶贫搬迁户和同步搬迁户，准确测量统计搬迁后产生的节余指标，并进行公示，确保人、地、钱精准，一一对应，实现对搬迁群众的精准扶贫、精准脱贫。

紧盯拆旧复垦。省政府将搬迁后的拆旧复垦作为一项重要工作进行部署，按照“迁后即拆、迅速复垦”的要求，进一步压实各地责任，督促县级政府在群众搬迁后6个月内完成复垦任务；适时对推进不力、进度滞后的地区，重点进行督导检查，督促各地拆旧复垦工作，取得了明显成效。B类复垦券交易，采取“先复垦、再交易”的方式，在充分尊重群众意愿的基础上，实施农村建设用地整治，深入挖掘农村闲置建设用地资源。

全过程公开透明。交易前，对复垦券产生主体进行精准识别，及时在公开媒体发布交易公告，保障购买主体的知情权和参与权；交易时，全程录像，公证机构全程监督并公证；交易后，及时公示成交结果，维护群众利益；加强对复垦券收益的跟踪监管，实现专款专用，杜绝被挤占、挪用、截留等问题的发生。

强化培训指导。联合有关部门，多次组织召开由贫困县政府主管县长和国土、发改、财政、扶贫等部门领导参加的座谈会、培训会；积极深入基层开展调研，指导各地全面了解政策精神，及时解决各地在推进工作中遇到的难题，确保政策不走样、准确落实到位。

宅基地复垦券交易的“有益探索”

宅基地复垦券交易制度，实质上是以城带乡、以工补农、城乡统筹的区域补偿制度，是经济发达地区与贫困地区扶贫协作和对口支援的重要手段。

一是高度激活市场积极性。通过宅基地复垦券制度设计，充分激发了市场积极性，即通过实行“持券准入”，要求在郑州市区内参与商品住宅用地竞拍的房地产企业，须先获取宅基地A类复垦券，解决了市场需求不旺的问题；通过省级平台交易，为贫困地区和经济发达地区搭建一个公开透明的交易平台，减少了人为因素干扰，降低了运行成本；经济发达地区也能公平、快捷地购买到急需的指标，减少了因协商交易价格高低所带来的风险；通过综合考虑脱贫攻坚需要、指标产生成本、企业成本、交易可持续性等因素，设定了A券30万/亩、B券20万/亩的最高限价，在适当提高复垦券指标交易价格的同时，又对交易市场的运行起到了稳定作用。

二是与土地交易市场做好充分衔接。在设计宅基地A类复垦券交易制度时，河南选择郑州市八区作为A类复垦券使用范围，主要是因为其商品住宅用地出让价格基本都在800万/亩以上，30万元/亩的复垦券价格占土地出让价格的比例较低，同时由于“限地价、竞房价”等政策，房地产企业在竞拍土地时会统筹考虑成本，合理参与竞拍土地，不会对土地交易市场秩序造成影响。同时，为充分保证土地交易市场的公平性，对每个房地产企业持有A类复垦券的总量进行限制，最高不得超过200亩，防止市场垄断；加大复垦券供应，提高覆盖面，最大限度满足房地产企业需求，目前A类复垦券覆盖范围达346家房地产企业，可以保证郑州市八区商品住宅土地出让市场竞争的充分性；按照出让宗地面积的不同，土地竞买人可以持有所需A类复垦券面积的一定比例参与竞拍（即出让宗地需使用A券面积小于200亩的，持有所需A券面积的50%可参与竞拍；出让宗地需使用A券面积等于或超过200亩的，持有A券100亩可参与竞拍），竞拍成功后再补齐所需复垦券。

三是积极争取扶贫收益最大化。通过竞拍商品住宅用地的房地产企业参与购买A券、设定A券16万元/亩最低保护价、引入市场竞争机制、免除服务费用等措施，最大限度提高A类复垦券交易收益，根据交易情况看，A券全部以30万/亩熔断价成交，极大地激发了贫困县交易指标的积极性。对贫困县产生的节余指标暂时不能实现交易的，由省国土资源开发投资管理中心按照市场预期价格的一定比例，提前收储贫困地区产生的节余指标，预付指标交易收益，为贫困县及时筹集建设资金，前期共预收储节余指标6560亩，预付资金7.32亿元，解决了贫困县的燃眉之急。

四是着眼增强发展后劲。宅基地是易地扶贫搬迁群众手中有限的可交易资源，能够为解决群众搬出后的后续生产、生活难题提供基础的启动资金。河南首先考虑保障贫困地区的自身发展权，拆旧复垦产生的节余指标，要求各地优先保障当地脱贫攻坚和社会经济发展的用地需求，在给地方充分留足自身的发展空间的前提下，鼓励通过省域内交易获得资金收益。同时，针对易地扶贫搬迁产生A券获取的收益，制订有利于地方和群众的分配方案，将其中15万元/亩的部分由县人民政府统筹使用，用于土地复垦成本和搬迁后续发展等；溢出15万/亩的部分，由县政府统一与省扶贫公司签订委托协议，进行投资理财，每年将投资收益通过“一卡通”系统返还搬迁群众，委托期满后本金一次性返还。对搬迁地区的耕地、林地、园地和具有保护开发价值的旧宅，统一进行收储、流转和综合开发经营，其收益主要用于返还搬迁群众，实现搬迁群众“搬得出、稳得住、逐步能致富”。

五是因地制宜实施拆旧复垦。考虑到易地扶贫搬迁对象，大都居住在“一方水土养活不了一方人”的地区，因生态保护和退出宅基地自身条件限制，群众搬迁后旧房及宅基地无法全部用于复垦，或复垦后新增耕地质量达不到建新占用耕地的质量，允许各地因地制宜，实事求是，进行分类处置。具备条件的，优先复垦为耕地；不具备条件的，宜林则林、宜园则园、宜开发则开发、宜生态则生态。对复垦后耕地质量等级达不到要求的，允许指标交易县在1年内对县域内现有耕地进行提质改造，用提高的耕地质量等级进行弥补，确保耕地质量不降低。