东海县资产收益扶贫的实践与思考

吴建国 陈健华

摘要：“十三五”以来，江苏省东海县根据产业发展情况和脱贫攻坚实际，积极探索资产收益扶贫帮扶新模式，每年产业扶贫投入的各类资金达到近亿元。通过资产的载体作用，增加贫困户资产性收益，助推全县脱贫攻坚取得新成效。本文通过总结近年来东海县产业扶贫的基本情况，实地调研东海县部分乡镇扶贫资产的现状，并结合东海县发展实际情况，对资产扶贫的投入、资产项目的优选、扶贫产业项目建成后形成扶贫资产的管理、经济薄弱村和建档立卡低收入农户脱贫后的收益如何分配等问题进行了有益的探索与思考，以充分发挥资产扶贫的最大效益，推进精准扶贫扎实开展。

关键词：脱贫攻坚；资产收益扶贫；对策建议

“十三五”以来，江苏省东海县根据产业发展情况和脱贫攻坚实际，积极探索资产收益扶贫帮扶新模式，每年产业扶贫投入的各类资金达到近亿元。通过资产的载体作用，增加贫困户资产性收益，助推全县脱贫攻坚取得新成效。

一、东海县产业扶贫基本情况

东海县位于江苏省东北部，地属黄淮海平原东南边缘的平原岗岭地，总人口100多万人。2016年，录入国家扶贫开发信息系统建档立卡低收入人口，全县最终共确定建档立卡对象32657户、92896人，省定经济薄弱村36个，市定经济薄弱村18个，县定经济薄弱村10个。“十三五”期间，根据江苏省新一轮扶贫开发认定标准，东海县新一轮建档立卡低收入农户总数32625户、91409人，其中因病致贫12537户，占比38.43%；因残致贫6700户，占比20.54%。据对东海县青湖镇新一轮建档立卡低收入农户抽样调查显示，低收入农户中因病致贫、因残致贫的现象仍很严重（见表1）。

“十三五”时期，东海县把脱贫攻坚作为第一民生工程，以超常规的思想、超常规的认识、超常规的要求、超常规的心态投入脱贫攻坚主战场，尽非常之责、用非常之策、举非常之力、创非常之绩，确保取得实实在在、不含水分的脱贫成效，保证“一人不少、一户不落、一村不让”。2017年，全县96个扶贫项目顺利完成，约3万建档立卡低收入人口稳定脱贫，10个省定经济薄弱村达新“八有”目标。

按照规划，东海县“十三五”脱贫致富奔小康工程总的目标任务是，完成人均纯收入低于6000元的9.4万农村低收入人口脱贫， 36个省定经济薄弱村达到新“八有”。围绕这一目标，东海县今年要通过精准帮扶对象、精准帮扶措施，确保3万建档立卡低收入人口实现稳定脱贫，家庭年人均纯收入达到6000元以上；10个经济薄弱村实现新“八有”，村集体收入达到18万元以上。力争2019年完成脱贫任务，2020年巩固提升。要实现这些目标，东海县平均每年至少要确保2.4万人脱贫。

二、东海县资产收益扶贫的路径

近年来，东海县严格执行省级财政奖补精准到户帮扶政策，因地制宜，分村施策，所有扶贫产业项目均按照“阳光扶贫”监管系统项目管理要求，通过科学调研论证、县级批复、规范招投标、严格验收、第三方绩效评估等流程，确保项目收益到户。兴建李埝扶贫产业基地、乡镇扶贫产业工业集中区、农贸市场、粮食烘干仓储中心、高效设施农业基地等产业设施，在助力当地产业供给侧改革的同时，每年脱贫的建档立卡低收入农户还可以有至少10%的分红收益，助力低收入农户增收致富。其资产收益扶贫路径主要有以下几个方面：

（一）扶持村级集体经济发展试点促增收。作为财政部扶持经济薄弱村集体经济发展试点县，东海县共有30个村纳入试点范围，获批财政补助资金3200万元。其中，土地入股项目10个，财政补助资金200万元/村；村集体产业化项目20个，财政补助资金60万元/村。目前，各个项目实施进展顺利，产业实现良性发展。10个土地入股项目推动土地流转费用增长，农户可从土地租金中增加收益。特别是西部灌溉条件较差的丘陵地区，原来土地流转价格在400—500元/亩，规模化产业发展后，土地流转价格增加至1000元/亩。通过发展产业，实现土地入股分红，带动低收入农户就业增收。20个村集体产业发展项目，通过兴建标准厂房、改造农贸交易市场、购买门面房、成立农机专业合作社、兴建烘干房等产业化项目，带动低收入农户就业增收，村集体获得产权租赁增收，试点村集体收入平均增收9万元/年。

（二）设施农业促脱贫。东海县黄川镇以草莓种植为特色，素有“中国草莓第一镇”之称，地理区位优势明显。依托省级现代农业产业园区、省四星级乡村旅游示范区、市全产业链农业园区等资源优势，整合扶贫、农业、农开、国土、财政等涉农项目，推动草莓一二三产业融合发展，完成草莓酒庄建设项目、草莓交易市场建设项目、草莓标准化示范基地建设项目等，创建市级扶贫产业园，全镇从业农户达1万余户，直接或间接带动就业人员2万余人，草莓产业发展成为全镇农民增收脱贫致富的重要方式。

（三）工业现代化促脱贫。东海县青湖镇位于东海县的中北部，310国道和245省道交汇于此，交通十分便捷。全镇以工业招商为主要抓手，利用省级财政奖补项目资金，新建标准化厂房招商，成功招引茉织华服装加工企业，撬动社会资本投入工业集中区建设。随着厂房建成投产，其他配套产业相继建成投产，直接带动本地就业2万多人，加上项目入股分红，低收入农户和经济薄弱村很容易实现脱贫。

（四） 股份量化式帮扶低收入农户增收脱贫。

根据东海县2016年脱贫致富奔小康省财政奖补资金项目实施方案，石榴街道办事处购买门面房帮扶项目帮助低收入农户脱贫。项目计划实施内容为：购买榴贵苑门面房84平方米，总投资64.55万元。项目预计收益6.45万元，带动148户低收入户以股份量化的形式，不低于年收益10%的比例参与分红。截止到2017年12月底，东海县石榴街道办事处已购石榴街道牛辰南路48号榴贵苑4—110铺，商品房买卖合同价1423746.00元，共有宗地面積1890.98平方米，房屋建筑面积206.33平方米。2017年1月4日，东海县石榴街道财政所一折通发放148户低收入户帮扶资金10.5亿多元。项目以石榴街道先安排财政资金补齐的方式，确保扶贫资产每年产生的收益用于帮扶的资金总额不低于扶贫资产原价值的10%，带动了帮扶对象增收脱贫。

通过选取白塔埠镇、曲阳乡、石榴街道、驼峰乡、房山镇2014年至2017年41个扶贫项目，通过调查可以看到，东海县收益扶贫取得了积极成效。41个扶贫项目总投资3666.66万元，扶贫资金1931.8万元，撬动社会资金1431.89万元。其中，产业发展类项目20个，公共服务设施类项目21个（见表2）。

从表2看，东海县实现投产的产业发展类13个，年收益83.5万元，平均年收益率8.77%。收益率最低的是房山镇标准厂房建设项目，年收益率仅为3.92%；收益率最高的是2015年曲阳乡城南村高效鱼塘建设项目，年收益率达到24%。

三、东海县扶贫资产管理存在的主要问题

近年来，东海县专项扶贫项目主要以产业项目为主，本次的调研情况也符合扶贫政策贯彻落实的要求。通过调研，全县扶贫产业项目年收益率总体来看不高，差异性较大，扶贫项目资产管理中还存在一些亟待解决的问题。

（一）扶贫项目与帮扶对象的利益联结机制还不完善。扶贫项目的最终目的是要带动低收入农户和经济薄弱村增收，根据扶贫开发项目管理相关规定，省级统筹带动项目仅有带动增收协议，低收入农户脱贫以后，暂无扶贫资产的管理规定。经济薄弱村集体增收试点项目，对项目收益缺乏有效监管，不同项目之间的收益率差异较大。市县财政扶贫项目资金量相对较小，加上镇村干部缺乏产业发展思路，只愿申报实施基础设施方面的公共服务需求建设项目，如完善经济薄弱村服务中心、村级幼儿园、村内道路等公益性项目。

（二）产业项目收益缺乏有效监管。扶贫产业项目有很强的行政强制性，因基层一线人员素质存在差异，各地的主导产业不够明显，导致部分基层在实施扶贫产业项目时，有的较为盲目，有的较为迷茫。如有的乡镇大建工业标准厂房，但是因区位优势、产业特点等，招商引资不顺，导致新建的标准厂房出租收益较低，有的甚至出现长时间空置，为了确保低收入农户和经济薄弱村如期脱贫，乡镇只能采用政府财政兜底的方式实现，既增加了自身的负担，又没能发挥扶贫资金应有的效益；有的乡镇为了确保扶贫资产的保值，操作简便，在县城购置商业门面房，虽然商业门面房能够保值、甚至翻倍升值，但因商圈培育需要时间，短时间内购置的门面房很难顺利出租，即便能够租出去，租金收益也难以达到10%的增收目标，最后只能由乡镇财政兜底，以解决低收入农户和经济薄弱村的脱贫要求。

（三）扶贫资产管理缺乏指导性文件。目前，扶贫产业项目建成后形成的扶贫资产，因无统一的管理办法和规定，仅有纪检相关要求，基层不得随意进行出售、租赁、抵押等处置。随着扶贫产业项目投入的持续增加，各地将形成庞大的扶贫资产，如何发挥好扶贫资产形成的资产收益，成为当前基层政府的新课题，急需出台关于扶贫资产科学、合理、规范、简便操作的管理办法和流程，以便降低扶贫资产流失风险，确保扶贫资产在扶贫开发中能够再次精准发力，带动更多低收入农户和经济薄弱村受益。

四、扶贫资产管理的对策与建议

（一）扶贫资产管理政策要具体。社会大生产分工和经济体制改革要求，经济发展需充分放权。扶贫产业项目应当遵循市场规律，不能由政府包办，扶贫产业项目的实施、经营运作应交由专业的主体来管理和实施。建议根据财政部、农业部、国务院扶贫办联合印发的《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》文件精神，参照四川等地经验，结合本地实际，出台符合本地扶贫资产管理的试行办法，以推动本地扶贫资产精准扶贫。

（二）扶贫资产管理范围要明确。要按照《江苏省扶贫开发条例》要求，明确扶贫资产管理范围。凡是扶贫资金投入形成的资产、资源，均要列入扶贫资产管理范围，包括国家、省、市、县财政扶贫专项资金形成的标准厂房、门面房、高效设施农业基地、新农村服务中心、幼儿园、道路等；省、市、县委帮扶工作队投资新建的产业项目、公共服务设施，应纳入扶贫资产管理范围；妇联、工商协会等社会团体和个人捐建项目，也应纳入扶贫资产管理范围。

（三）扶贫资产登记造册要精准。要详细登记扶贫资产的名称、类别、购建时间、预计使用年限、数量、单位、原始价值、资金来源构成、折旧、净值、所有权人、使用权人和收益权人等相关内容，对扶贫资产的使用变动情况、收益分配情况及时进行补充登记。同时，指导村集体和其他承接扶贫项目的经营主体，搞好扶贫资产的会计账务处理。

（四）扶贫资产评估量化要规范。扶贫资产扶贫资金投入到村集体形成的扶贫资产（包括经营性资产和公益性资产），要归村集体所有；经营性资产的发包、出租、股份合作经营等，应由村集体提出方案，经村民会议或村民代表会议讨论决定，并提交经管站初审、报经乡镇政府审核签字后组织实施，签订正式合同并分别存档管理；公益性资产应由村集体统一管护、乡镇经管站登记，无偿为村民提供公益性服务；扶贫资金投入到合作社、企业或其他经济组织等经营主体形成的资产，应由该经营主体经营和管护，產权归属村集体所有，作为村集体对外投资，按分红或直接折股量化到建档立卡贫困户、按持股分红。贫困户达到脱贫条件退出或消亡的，其占有的股份归村集体或量化到返贫户，具体方案须经村集体、经营主体和贫困户之间协商一致后，报乡镇扶贫办审核，由三方签订扶贫协议，报乡镇经管站备案，明确各自权利义务，确保扶贫资产保值增值并长期发挥效益。

（五）扶贫资产运营管理要科学。扶贫资产实施的扶贫项目要充分考虑地方的资源禀赋和生产经营条件，同时兼顾市场需求与贫困户和经济薄弱村集体增收为根本出发点，在遵循“政府配置扶贫资金、市场配置社会资本”的基本原则下，让政府资金做到“资金跟着扶贫走、扶贫跟着能人走、能人跟着项目走、项目跟着市场走”，建立健全扶贫资产与贫困户和经济薄弱村之间的利益联结机制，从而确保贫困户能够直接受益、投资项目风险可控、扶贫资产收益稳定持续。

（六）扶贫资产处置程序要严谨。扶贫资产所有权的转移、经营使用人或经营方式的变更、资产的变卖、报废等，必须经村集体核实后，报乡镇扶贫办审核、经管站备案后组织实施。以外，任何单位和个人不得随意处置扶贫资产，不得以扶贫资产为村集体或其他单位、个人的债务提供抵押担保。在项目实施中，扶贫部门要对项目进行跟踪管理，及时掌握项目进展情况，督促指导项目实施主体保质保量按期完成项目建设，确保扶贫资金充分惠及扶贫对象。对不按规定拨付扶贫资金或擅自改变资金用途，截留、挤占、挪用、浪费扶贫资金，偷工减料降低工程标准等行为，要及时予以纠正和处理。

（作者单位：江苏省东海县财政局、东海县扶贫办）

责任编辑：欣文