高校学生纪律处分纠纷的解决机制探究

2018-05-28易招娣周湖勇

温州大学学报（社会科学版） 2018年3期

易招娣，周湖勇

（1.温州大学教育法学研究所，浙江温州 325035；2.温州大学法政学院，浙江温州 325035）

纪律处分是高校维护正常的教育教学秩序的必要手段，因纪律处分而产生的纠纷成为高校学生管理中的一个热点问题。高校对学生作出纪律处分，特别是对学生作出开除学籍的纪律处分对学生的发展前途、学生的家庭、社会以及教育事业都将产生不同程度的影响，对一个学生做出恰如其分的纪律处分将最大程度地发挥出教育的育人功能。高校如何把握做出纪律处分的尺度，明确对学生哪些越轨行为进行纪律处分，以及明确处分学生的法定程序和给予充分的救济权利，从而有效避免过轻的纪律处分造成学校秩序的混乱，又能避免过重的纪律处分带来的学生创造精神的抑制。本文从现实问题出发，剖析了高校与学生的法律关系，明确了学校纪律处分的性质，结合2017年教育部修订的《普通高等学校学生管理规定》的内容精神，反思现行高校申诉制度以及学生受到纪律处分的救济机制并提出自己的浅见，以取到抛砖引玉之效。

一、高校学生纪律处分纠纷的争议焦点

（一）关于高校学生纪律处分依据的争议

关于高校学生纪律处分依据的争议涉及的问题有两方面：一是高校是否拥有按自己制定的校规对学生的行为进行自由裁量的权限。现实生活中各高校校规对处分标准设置的多样化，处分依据标准的差异性导致的处理结果不一致，即“同错不同罚”。二是涉及高校纪律规范调整的场域问题，集中表现在高校可否对学生的校外行为予以纪律规范并对其行为给予纪律处分。换言之，该争议包含两个问题：一是高校纪律规范的场域问题引发的高校校规的合法性问题，二是对学生违规违纪行为的裁量范围引发的高校校规合理性问题。这两个问题决定了高校纪律规范场域的问题以及高校学生纪律处分合法性问题。

（二）关于高校学生纪律处分程序的争议

高校学生纪律处分程序的争议焦点在处分程序的设计与执行问题，主要表现为高校在作出处分决定之前未告知学生作出处分决定的事实、理由及依据，也未告知其依法享有的权利，导致剥夺了学生在处分决定前进行陈述和申辩的权利，部分高校未对学生作出书面的处分决定书，或没有对学生进行送达。

（三）关于高校学生纪律处分救济途径的争议

高校学生纪律处分救济途径的争议集中表现在学生不服处分时对高校学生纪律处分纠纷适用诉讼途径特别是行政诉讼途径的问题的争议。具体立场为：高校认为纪律处分是内部行政行为，强调是高校自主管理权的范畴，不应该受到司法审查。而学生则认为高校的纪律处分行为侵害了其合法权益，既然是合法权益就应该有权利救济的司法保障。因此，可以进一步将双方争议的确定为高校是否适用行政诉讼，即高校是否具备行政被告资格问题。

二、高校学生纪律处分纠纷的类型与所涉及的法律关系

（一）高校学生纪律处分纠纷的类型

从纪律处分类型的角度，我们可以把高等学校的纪律处分分为五类：警告纪律处分、严重警告纪律处分、记过纪律处分、留校察看纪律处分和开除学籍纪律处分。当前我国对高校学生纪律处分纠纷的定义还缺乏一个统一的标准，大学生纪律处分纠纷按不同的标准可分为不同的种类，而不同的种类决定不同的救济程序和法律适用。

本文认为，应根据行为的特征、性质、对学生的权利义务影响程度以及结合相关司法判例对高校学生纪律处分的性质作出认定。2017年9月1日开始施行的《普通高等学校学生管理规定》（中华人民共和国教育部令第41号）（下文简称新修订的《规定》）第五十一条规定学校应当给予违反纪律的学生批评教育，包括警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍五种纪律处分①参见：教育部.普通高等学校学生管理规定（教育部令第41号）[EB/OL].[2018-03-08].http://www.moe.edu.cn/srcsite/ A02/s5911/moe_621/201702/t20170216_296385.html。2017年9月1日开始施行的《普通高等学校学生管理规定》（中华人民共和国教育部令第41号）（下文简称新修订的《规定》）第五十一条规定，对有违反法律法规、本规定以及学校纪律行为的学生，学校应当给予批评教育，并可视情节轻重，给予警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍的纪律处分。。根据前文概述的当前高校学生纪律处分纠纷的争议，有必要对高校学生纪律处分纠纷的类型进行梳理。具体来看，如若治理来自高校学生纪律处分依据产生的争议关键在于探讨哪些学生越轨行为属于司法介入的范围，即要区分高校纪律处分过程中哪些行为属于法治场域，哪些属于高校自治场域。而治理来自高校学生纪律处分救济途径的争议则应更多地了解纠纷解决的几种救济途径，即梳理高校学生纪律处分纠纷的救济渠道。

1.学术性纪律处分纠纷与非学术性纪律处分纠纷

从引发纪律处分纠纷发生原因的区别，将纪律处分纠纷分成学术性纪律处分纠纷和非学术性纪律处分纠纷。根据以往发生的各类纠纷案例，以考试作弊引发的纠纷为主，校外行为管理引发的纠纷多于校内行为管理引发的纠纷。而考试作弊纠纷属于学术性纪律处分纠纷（是指因在学生学术方面表现未达到学校规定所引发的纠纷。包括考试作弊纪律处分纠纷、论文或作业纪律处分纠纷、课堂管理纪律处分纠纷）。校内外行为管理引发的纪律处分纠纷属于非学术的纪律处分纠纷（是指因学生在校内外行为失范引发的纠纷，主要包括违反校内生活、工作各项规定的校内行为管理纪律处分纠纷和其他校园外打架斗殴、盗窃等违法行为）。区分的意义在于两种不同类型的纪律处分纠纷所遵循的法律规范以及司法审查的介入程度是不同的，有助于理顺纪律处分纠纷所对应的救济途径[1]。学校对学生作出开除学籍处分的教育管理权等一些严重影响学生权益的处分行为均应纳入行政行为的范畴，这样有利于保护相对方的合法权益，为相对方提供相应的救济，亦符合行政法的精神与发展趋势。

2.身份性纪律处分纠纷与非身份性纪律处分纠纷

从纪律处分纠纷对学生的影响程度的差异，将五类学生纪律处分所引发的纠纷进行类型化，可以分为身份性纪律处分纠纷与非身份性纪律处分纠纷。在这五类纪律处分中，开除学籍是高校对学生作出的一种最为严厉的处分方式，影响到在校学生的身份，使学生丧失学籍，对学生学业与就业都产生严重影响。由于开除学籍关乎学生“在学法律关系”，由此而产生的纠纷属于身份性纪律处分纠纷。警告、严重警告、记过、留校察看由于未根本影响学生的“在学法律关系”，因此，由这四种纪律处分而产生的纠纷属于非身份性的纪律处分纠纷。其中，“影响在学法律关系”的纪律处分纠纷即“开除学籍”纪律处分和“不影响在学法律关系”的其他四种纪律处分的划分，意义重大。具体而言，开除学籍由于涉及学生身份的改变引发教育行政法律关系消灭，属于公法性质的纪律处分，会导致教育行政法律关系的消灭，符合行政处罚的基本特征，所发生的处分纠纷属于行政法律关系。

（二）高校学生纪律处分纠纷涉及的法律关系

高校学生纪律处分纠纷解决机制的路径选择取决于对高校与学生之间的法律关系性质的认识。我国关于高校与学生之间的法律关系性质的认定主流观点有：内部行政管理说（特别权力关系说），民事法律关系说（契约关系说），行政法律关系说以及民事法律关系与行政法律关系兼有说四种。为理解之方便，以表格形式来概述学术界的观点：

表1 高校与学生之间的法律关系主要学说概述一览表

（三）高校与学生纪律处分纠纷法律关系的定位

如表所显示，就高校与学生之间的法律关系而言，随着社会主义法治进程的推进，我国高校社会主义办学的定位，决定了分析高校与学生纪律处分纠纷的法律关系也应与时俱进。

1.评析特别权力学说、纯粹的契约关系说和行政法律关系说

这三种学说不能完全诠释高校与学生之间综合的法律关系，单一的“民事法律关系说”和“行政法律关系说”也都无法全面涵盖高校与学生的复杂法律关系。特权权力说随着我国法治进程地推进，与高校领域的法治治理视角愈发不相适应，正如汤黎虹教授说“改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解矛盾体制，健全公共安全体系，要运用治理的理念和治理的方式促使教育制度创新。”[2]法治的进程与治理的视角就意味着打破了计划经济时代下的高校与学生的绝对公权的法律关系。本文认为，高校在社会生活中所扮演角色具有多重性，角色的多重性决定了高校在不同方面具有不同的法律身份，对其不同性质的行为主体所做出的行为应承担相应的法律责任[3]。

2.评析民事法律关系与行政法律关系兼有说（即双重法律关系说）

相对而言，高校与学生之间的法律关系是双重法律关系说的定位更有助于平衡好高校法治与自治的尺度。如：高校与学生之间的法律关系性质在入学关系上，应根据公立高校还是民办高校的办学性质来区分它们之间是民事法律关系还是行政法律关系，但这不属于本文探讨的范围。就高校学生纪律处分权而言，它是高校教育管理权中的一项权力，高校学生纪律处分纠纷解决途径问题的焦点在于讨论关于学生纪律处分的性质。在《宪法》第十九条，《教育法》第二十五、二十八、二十九条，《高等教育法》第四十一条等法律的授权下，高校行使国家行政权力，属于法律、法规授权的组织，其享有的奖励与处分权等具有明显的单方意志性和强制性，符合行政权力的主要特征①关于行政权力的特征，国内学者的主要观点有：相比于其他国家权力，行政权力具有裁量性、主动性和广泛性等特点；相比于社会组织和公民个人，它具有强制性、单方性和优益性等特点。参见：罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社，1996：5。。因此，在性质上属于行政权力或公共管理权力[4]。然而高校所实施的各种行为中，哪些属于行政职权行为，目前法律对此并无明文规定。

本文认为，可以基于公共权力来分析高校管理权。首先，从公共权力的国家权力视角来看，高校管理权属于公共权力中国家权力的一种，它具备公共性与社会服务性的典型特征，符合当前我国对高校的定位；其次，从公共权力中社会自治权的视角来看，高校管理权必然包含社会自我管理的权力，满足了社会大众对教育权的需求以及基于社会教育权提供的公共服务的需求[5]。大学纠纷解决机制既是大学自治的内在要求和体现，也是大学自治的保障。从公共权力的属性出发来剖析高校教育管理权的属性有助于更清晰地找准高校与学生的法律关系定位，本文认同马焕灵教授的观点，认为高校教育管理权是一种在国家权力指导下的社会自我管理权力。因而，高校管理权具有国家权力与社会自我管理权力的二元属性，可以推导出高校与学生纪律处分纠纷的法律关系既有行政法律关系，又有民事法律关系。

三、高校学生纪律处分纠纷解决机制现状及其存在的问题

当前，《教育法》和教育部新修订的《规定》对高校学生纪律处分纠纷解决机制做了明确规定。我国在完善高校学生纪律处分纠纷解决机制过程中，经历了一个利益博弈、调整的过程。

宏观上，从当前高校学生纪律处分纠纷解决机制的模式来看。当前高校学生纪律处分纠纷解决机制经历了渐进式的发展模式。即从单一化向多元化纠纷解决机制模式发展。目前，高校学生纪律处分纠纷解决机制主要包括：校内申诉、教育行政申诉、行政复议、行政诉讼四种途径。这为学生纪律处分纠纷解决的制度安排提供了多种选择方案。高校学生纪律处分纠纷解决途径中，教育部新修订的《规定》第五十九条要求学校应当制定学生申诉的具体办法，健全学生申诉委员会的组成与工作规则以确保学生申诉时能够客观、公正地履行职责，这在一定程度上规范并完善了学生申诉制度，在健全学生申诉委员会的组成与工作规则上防止处理纠纷申诉过程中缺乏中立的立场。第六十三条清晰列出了教育行政部门在处理教育行政申诉时在不同情况下应该具体怎么处理、怎么答复。在一定程度上反映了高等教育法治的进一步发展，保障了学生的正当权益，规范了高校管理行为。

微观上，从当前高校学生纪律处分纠纷解决途径来看。当前高校学生纪律处分纠纷解决渠道主要有校内申诉、教育行政申诉、行政复议、行政诉讼四种，具体适用情况如下：

一是纠纷解决的校内申诉渠道。它是高校学生纪律处分纠纷解决的主渠道。校内学生申诉制度是在处理校内纠纷时的重要途径，也是目前较为普遍的处理纠纷的解决方式。2017年教育部新修订的《规定》进一步完善了校内申诉规定，将学生申诉制度独立成章，重视学生权益的保护，保障程序正义。该处理方式充分体现了学校依法治校与大学自治的精神，既能达到让受处分者认识到自己行为的错误又能实现处分的公平性，让受处分者内心接受处分结果。这在客观上消解和减少了纠纷。由于法律法规并未对学生校内申诉的性质与地位作明确的规定，导致该制度的性质无法确定到底是内部调解制度，还是教育行政管理，亦或是教育仲裁制度[6]？事实上，在法律和规章中只是确立了申诉制度，并未明确其具体的性质且校内申诉处理机构的权限过低。如：教育部新《规定》第六十一条规定新增学生申诉处理委员会可以作出建议撤销或变更的复查意见相较于原《规定》中高校内部申诉处理机构权限限于维持原处理决定的权限有了更为明确的规定，促使学生申诉制度更具实效性。

二是教育行政申诉制度。从以往的纪律处分纠纷案例来看，通过在《教育法》中规定的诉权指向不明确，并未明确申诉受理主体，造成对申诉效力的弱化。申诉制度当前遭遇申诉程序缺乏法律硬约束等问题致使申诉制度只流于形式。

三是纠纷解决的行政复议渠道。行政复议制度仅将被申请人限定为教育行政机关，将高等学校这一授权组织排除在外，同时，复议的范围也仅限于行政机关的具体行政行为，高校校规中规定的具体处分情形是否合法等抽象行政行为亦被排除在外。

四是纠纷解决的诉讼渠道。它被当然认为是在解决高校与学生之间纪律处分纠纷中最为重要的方式。根据《行政诉讼法》第十二条规定人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的诉讼中大部分的条款均是针对行政机关的具体行政行为，高等学校作为授权的组织影响了高校作为被告的资格。另外，高校校规作为抽象行政行为也当然被排除在司法审查之外。意味着大学生的宪法权利受到校规侵害也无法直接以宪法为根据提起司法审查。在《行政诉讼法》中只明确规定了对行政机关侵犯人身权、财产权的司法救济，客观上阻碍了大学生对高校学生纪律处分而产生的财产权和人身权等纠纷通过民事诉讼途径的选择。

综上所述，现有纪律处分纠纷解决机制中存在的问题集中表现两个方面的问题：第一，高校的办学自治权与高校学生纪律处分纠纷解决机制法治化诉求之间的矛盾，其解决的效果直接影响高校是否可以成为行政诉讼被告以及高校学生纪律处分规定是否可以被司法审查；第二，高校内部管理中学生申诉委员会的机构设置及其效力与高校学生纪律处分纠纷解决的校外解决之间的制度有效衔接问题，其蕴含了两个子问题：一则高校内部管理中如何更加合理地设置学生申诉委员会；二则如何运用处理的结果，将其效力与校外申诉、教育行政申诉、行政复议和行政诉讼等之间逻辑地衔接起来，使之保障大学生合法权益的同时，又实现了高校教育教学管理的有序开展。

四、完善高校学生纪律处分纠纷解决机制的几点思考

劳动争议解决机制是劳动权利实现的保障和途径[7]，同样，高校学生纪律处分纠纷解决机制也是保障学生权益的有效路径。大学生权益的实现肯定有赖于救济制度的丰富与完善，本文就是从纠纷解决机制的视角来探讨大学生权益的保护问题。通过分类探讨并理顺高校学生纪律处分纠纷解决的诉讼机制与非诉讼机制将有助于进一步明晰大学生权益保障的救济渠道。

（一）理顺高校学生纪律处分纠纷解决的诉讼机制

对高校与学生的法律关系予以的科学定位，确认高校学生纪律处分行为的法律性质，从而确定其纠纷解决途径。本文认为，在我国高校教育管理中应恰当地把握自治与法治的尺度，以法治精神和原则完善高校内部的学生纪律处分规范及其纠纷解决机制。关于高校学生纪律处分纠纷解决的诉讼机制主要涉及的是行政诉讼。具体适用情况如下：

1.高校学生纪律处分纠纷适用行政诉讼大致情况

决定能否适用行政诉讼解决纪律处分纠纷，关键在于该处分是否影响学生“在学法律关系”。这里影响学生“在学法律关系”的行为主要包括不让学生在高校继续学习的处分行为和不授予学生毕业证和学位证的行为。一是身份性纪律处分纠纷即开除学籍纪律处分因具有公行政性质，所引发的争议适应行政法律关系，所以，其所引发的纠纷可以诉诸行政诉讼来解决；二是警告、严重警告、记过、留校察看四种形式的纪律处分纠纷，由于这四种处分并不影响学生的“在学法律关系”，应属于学校的内部管理范畴，该纠纷不可以通过行政诉讼来解决。由于高校学生纪律处分纠纷本身的专业性与特殊性，导致通过诉讼方式解决纠纷效果不佳，大部分纠纷在司法实践中由于受案范围的原因而被驳回或不予受理。

2.高校学生纪律处分纠纷解决适用行政诉讼的困境

行政诉讼是被认为在解决高校与学生之间发生的纪律处分纠纷时最有力的救济方式。但根据2017年修正的《行政诉讼法》第十三条第二款规定人民法院不受理其他组织提起的诉讼①参见：中华人民共和国行政诉讼法：2017年修正[EB/OL].[2018-03-08].http://www.lawtime.cn/faguizt/131.html，其中第十三条第二款规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。。也就是说，在现有法律框架下，法院不能审查高校的纪律处分相关规定。同时，《教育法》第四十二条规定受教育者向有关部门提出申诉的权利②参见：中华人民共和国教育法[EB/OL].[2018-03-08].https://baike.so.com/doc/5429398-5667630.html，其中第四十二条规定：受教育者有权对学校作出的处分不服，向有关部门提出申诉。。在一定程度上排除了高校学生纪律处分纠纷解决时诉诸行政诉讼的可能性，它成为法院拒绝高校处分权的可诉性的依据。导致高校学生纪律处分规定即校规属于学校的内部管理行为作为抽象行政行为被排除在司法审查范围之外，使得行政诉讼在解决高校学生纪律处分纠纷时出现严重阻碍。

3.高校学生纪律处分纠纷解决适用行政诉讼的出路

平衡大学自治与高校纪律处分的关系，按照纪律处分对学生权益影响的大小作为司法是否介入的标准。建议建立高校校规清理制度，完善高校校规合法性审查制度，对于高校学生纪律处分纠纷的司法介入，应按照法定原则来进行，而且仅限于合法性审查，不审查校规的合理性问题，以保障高校自治与纠纷处理之间的动态平衡。

4.关于高校学生纪律处分纠纷解决适用民事诉讼的争议反思

根据《最高人民法院关于审理名誉权侵权案件若干问题的解释》中第四条规定当事人不服管理人员做出的处理决定时以侵害名誉权向人民法院起诉讼的，人民法院不予受理①最高人民法院.关于审理名誉权侵权案件若干问题的解释[EB/OL].[2018-03-08].https://baike.so.com/doc/6929611-7151821.html，第四条规定，“国家机关、社会团体、企事业单位等部门对其管理的人员作出的结论或者处理决定，当事人以其侵害名誉权向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。”。该规定间接剥夺了大学生对被侵犯的名誉权进行诉讼的权利。众所周知，警告、严重警告、记过、留下察看、开除学籍五种纪律处分作为校规的处分规定，其决定本身并不会侵犯学生的名誉权，但在这个过程中，如果高校以管理者身份作出不正确的认定或未履行正当程序进行错误传播对学生名誉权造成侵犯的情况也被排除在司法救济范围外，这会导致诉权实质性缺失。本文认为，学校是实现国家教育权、社会教育权和家庭教育权的重要场所。即教育权一般应包括家庭教育权利、社会教育权和国家教育权三项基本权利[8]。但目前家庭教育权在我国尚未形成共识，导致高校教育管理权性质中缺失了契约关系中委托合同的内在理论支撑。要解决因高校纪律处分纠纷引发的侵犯其财产权和人身权行为的民事诉讼请求权，需要进一步对高校教育管理权中的家庭教育权作进一步的研究与思考，探索一种保障学生实体性民事诉讼机制。希望在进一步探究学理与法理的基础上，为学生不服高校纪律处分所引发的财产权和人身权等纠纷能够诉诸民事诉讼来解决提供理论支撑。事实上研究该理论具有重要意义。如：基于教育契约关系产生的请求退还多收部分的学费的诉权、请求对学生学业进行公正评价的诉权、请求学校承担侵犯学生政治权利行为责任的诉权、请求学校承担侵犯学生财产权利行为责任的诉权、在程序上或者行为上侵害了学生的财产权和人身权等诉讼请求权等都需要高校管理权中家庭教育权的委托管理性质赋予其法理支撑。

诉讼是解决高校学生纪律处分纠纷的最后一道司法保障。在司法实践中，通过诉讼的渠道来解决高校学生纪律处分纠纷的成功案例并不乐观，甚至有些法院完全排除了高校给予学生纪律处分引发的诉诸司法救济途径。司法实务中诉诸诉讼方式解决高校学生纪律处分纠纷并不顺畅，从以往的案例总体状况来看，目前在处理高校学生纪律处分纠纷时的司法救济中仍然处于比较混乱的状态。当然，从司法实践中已经被法院受理的一些案例现状来看，我们也需要有一种自信，诉诸诉讼途径解决高校学生纪律处分纠纷是法律实践发展的必然选择。比如：教育部新修订的《规定》在立法宗旨中加上了“规范普通高等学校学生管理行为”，强调行政法的控权意蕴，这种“控制行政权力”是行政法理论的基础与核心，相比较于旧《规定》强调高校的管理权实现了教育行政的法治化，实现了从“管理法”向“控权法”的转型，反映了我国在高等教育法治事业上的进步，蕴含了深刻的法治精神。可以预期的是，新修订的《规定》会对未来高校学生管理的法治化产生重要影响，该领域的法治实践也将继续为高等教育法治化注入新的动力[9]。

（二）理顺高校学生纪律处分纠纷解决的非诉讼机制

司法实践中，诉讼作为学生权利救济的最后保障，仍未形成较为统一的教育案件，“同案情，不同处理结果”即“同错不同罚”的现象较为普遍，受案范围也备受争议，这些都制约了纪律处分纠纷诉讼机制的适用效果。因此，基于学生与高校之间的特殊关系，在当前法学背景下探讨高校学生纪律处分纠纷的解决，实际上更多地是从微观意义上寻找多渠道非诉讼纠纷解决的方法，以期在法律与制度层面，在宏观角度上真正实现多元化的高校学生纪律处分纠纷解决机制[10]。事实上，非诉讼高校学生纪律处分纠纷解决机制具有独特的价值和功能。在面临纠纷时，诉讼产生的时间成本和经济成本也十分高昂，只有通过简便、低廉、迅速的方式解决纠纷[11]，才能使大学生通过诉讼解决高校纪律处分纠纷成为可能。传统的非诉讼的高校学生纪律处分纠纷解决途径主要包括校内申诉制度、教育行政申诉制度与行政复议三种渠道，尤其是在教育部新修订的《规定》第五条规定中，明确了实施学生管理中，鼓励和支持学生实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的定位。非诉讼的高校学生纪律处分纠纷解决方式更符合教育管理的规律，更贴合高校师生特殊关系的实际情况。本文从三种高校学生纪律处分纠纷解决的非诉讼途径分别论述。

1.完善校内申诉制度

（1）校内申诉制度存在的现实困境。学生申诉制度在适用过程中出现学生权利“救济途径虚化”和高校“权力缺乏监督”的现象，未发挥出校内申诉纠纷解决的天然优势，在优势方面它具有调解的一些特点，如：具有快捷、简便、低廉等调解所共同具有的优点，而且还具有扎根基层、分布广泛、灵活便捷、不伤和气等符合高校师生和谐氛围的主旋律的优势[12]。

（2）完善校内申诉的几点建议。根据教育部新修订的《规定》第五十九条规定，扩大学生申诉处理委员会的组成人员的构成范围以及进一步健全学生申诉处理委员会的组成与工作规则保证其能够客观、公正地履行职责①2017年《普通高等学校学生管理规定》第五十九条规定，学生申诉处理委员会的组成将学校负责人扩大范围为学校相关负责人、增加了负责法律事务的相关机构负责人以及作了可以聘请校外法律、教育等方面专家参加的规定。同时，明确要求学校制定学生申诉的具体办法，健全学生申诉处理委员会的组成与工作规则，提供必要条件，保证其能够客观、公正地履行职责。。这也是对实务中学生申诉委员会大都是挂靠在校长办公室，以及由学生工作负责的相关部门牵头现象的有力回应，重新架构和健全学生申诉委员会与制定切实有效的工作规则对于公平公正地处理学生申诉有着重要意义。主要建议有：一是明确校内申诉委员会的独立机构性质，充分发挥学校行使内部行政仲裁功能，尤其是在处理学生纪律处分纠纷申诉案件时，能够公平合理地进行审理和作做出决定，为保持其作出处理时的独立性必须坚持回避原则，让与申诉事件有关联的委员或工作人员合法地回避，保证公正性。二是实行校内申诉委员会处理过程中不调解原则，因为校内申诉委员会做出处理既是权利又是义务，因此只能选择作出肯定或否定的判断，而不能由申诉双方自行解决。三是应当提高高校学生校内申诉制度的立法层次并赋予申诉委员会直接改变学校处分职能部门的决定权。建议将高等学校学生校内纪律处分申诉制度的有关内容纳入《教育法》和《高等教育法》中，并明确它是一种内部行政仲裁制度,是一种选择性程序。即学生不服对学校作出的处分时，可以选择向校内申诉委员会提起校内申诉，也可以提起行政复议。以期通过制定详细的规则对学生纪律处分纠纷解决程序做出规定，明确各方的权限，从而建立一套相对成熟的校内申诉纠纷解决机制。

2.完善教育行政申诉制度

（1）教育行政申诉制度的困境。立法层上，教育行政申诉的效力低下。我国相关的法律、法规及规章中缺乏对教育申诉制度效力的明确规定；司法实践中存在申诉处理执行时缺乏“硬约束”的保障机制。

（2）完善教育行政申诉制度的建议。教育申诉制度作为大学生个人的合法权益受到侵害时向国家相应的教育行政部门提出申诉理由的制度依据，即大学生为了维护自身权利而请求政府相关部门给予处理或者是重新处理的制度，为学生通过申诉手段维护自身权利提供了法律保障。根据教育部新修订的《规定》第六十三条规定省级教育行政部门在处理因对学校处理或者处分决定不服提起的学生申诉时可根据需要进行必要的调查。根据审查结论，区别事实是否清楚、程序是否正当、学校有无处理权限以及有无违法上位法等不同情况，分别做出予以维持、责令学校予以撤销、责令学校变更或者重新作出决定等不同的处理意见。它进一步明确了教育行政部门在处理学生不服纪律处分纠纷申诉时拥有的权限以及针对不同的情况做出不同的答复，明确了教育行政部门处理申诉的责任。由此可见，高等教育法治也在不断地发展完善。关于教育行政申诉制度的完善有以下几点思考。

一是进一步确立和确认教育申诉制度的性质。本文认为，第六十三条规定在某种程度上可以看作是对其教育行政仲裁性质的确认。这种性质的确认，具有三方面的意义，一则可以确认学生在受到学校纪律处分后因此而引发的纠纷提起申诉时，教育行政部门必须受理；二则可以合理有效地衔接教育申诉制度、行政复议制度与行政诉讼制度；三则实现高校学生纪律处分纠纷解决途径的法律体系的一体化。因此，确认教育行政申诉的教育行政仲裁的性质，有助于解决学生提起纪律处分纠纷申诉后，教育行政部门受理权限的困境；明确了仲裁性质，也就明确了与行政复议制度与纠纷诉讼解决一体化关系，保障了高校学生纪律处分纠纷解决途径的法律救济的统一性，有助于实现在《教育法》、《高等教育法》等基础上细化和具体化教育行政申诉制度的规定[13]。

二是教育行政申诉处理决定的效力要明确。目前，我国法律、法规以及规章中对教育申诉制度的效力都缺乏明确的规定，对其执行情况也没有制度保障机制，这会带来教育行政申诉的效力不高。应制定相应的规范予以保障教育行政申诉的公正开展。可以进一步明确教育行政部门对申诉作出处理决定的适用情形以及规定直接责任者、领导者与间接领导责任者规定适度的责任追究机制等予以保障处理决定的执行问题。

3.完善行政复议制度

（1）行政复议制度的适用困境。虽然该制度具有相对规范和不收费等优越性，但依然存在应用于高校学生纪律处分纠纷解决时效果不佳的现象。如：行政复议的受案范围较窄，规定了学生对行政机关未依法履行或其具体行政行为违法时才可以提起行政复议，与现实中高校与学生的权益纠纷大部分为学校内部管理行为的情况冲突，导致学生在发生权益纠纷时很少有机会适用行政复议制度。实践表明，行政复议作为解决高校学生纪律处分纠纷的重要途径仍然存在很多问题。但由于其所具有的特殊纠错性质，在随着教育管理法治化和科学化的深入，行政复议也将成为高校学生纪律处分纠纷解决的必要途径。

（2）完善行政复议制度的建议。一是明确高校在作出开除学籍行政处罚和因纪律处分不授予学生学历证书行为进行教育行政复议时的被申请人地位。二是完善对抽象行政行为的合法性审查程序，在合法性审查过程中要明确对抽象行政行为的处理机关和处理程序。三是建议在《行政复议法》中明确规定对明显违法的具体行政行为实行暂停执行和现行撤销制度，以避免学生合法权益受到无可挽回影响。

高校学生纪律处分纠纷时有发生，拓展多元的纠纷解决渠道以缩小高校学生纪律处分纠纷的影响范围。大学纠纷解决机制既是大学自治的内在要求和体现，也是大学自治的保障[14]，同时关系到师生合法权益的保障。因此，在纪律处分纠纷解决机制的构建上，应充分发挥校内申诉、教育行政申诉、教育行政复议等非诉讼解决渠道在高校学生纪律处分纠纷处理的过程中便捷、影响小、费用低、非对抗性等优势，更有效地解决高校学生纪律处分所引发的纠纷，实现控制高校学生纪律处分所引发的纠纷带来的不利影响，既维护高校的管理自主权，又能保障学生的合法权益。

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