金融创新视角下的农村产权融资法律制度研究——基于农村“两权”融资实践引出的法律问题研究

中国人民银行眉山市中心支行课题组

（四川眉山 620010）

引言

当前，我国农业生产方式正在向专业化、产业化、规模化的现代农业发展模式转变。现代农业的发展对农村金融创新乃至农村产权制度革新都提出了新的要求。农村产权的核心在于农村土地产权。长期以来，由于我国农村土地制度的特殊性，现行法律法规对基于农村土地产权之上的流转、抵押、处置等权能的实现存在限制，导致以农村产权融资为主的农村金融创新空间有限。因此，开展农村产权融资不仅属于农村金融业务创新的范畴，更与农村产权法律制度改革息息相关。

近年来，我国在各地探索开展了各种形式的农村产权融资实践，旨在盘活农村产权。近几年的中央1号文件以及相继出台的三农相关政策文件表明，中央对推进农村产权制度改革意图明确，充分保障和发挥农村产权的融资权能已成为农村土地制度改革和农村金融制度改革的根本性政策主张。但是，由于立法层面的工作相对滞后，各地针对农村产权融资的实践探索，也只能在现行法律框架下进行。当改革试点创新遇到法律约束时，不得不让位于法律制度。

2015年底，全国人大授权国务院在我国部分地区开展的“农村承包土地的经营权”和“农民住房财产权”抵押贷款试点（以下简称“两权”试点），是从金融创新的角度对我国农村产权制度改革进行的又一次突破性探索。“两权”试点的突破性在于，针对当前制约农村产权抵押融资的几个关键性法律条款，全国人大作出了“在试点地区暂停实施”的规定①“两权”试点涉及突破《中华人民共和国物权法》第一百八十四条、《中华人民共和国担保法》第三十七条等相关法律条款，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。。这表明我国支持农村金融创新的力度不断加大，对打破束缚农村产权盘活的体制机制态度更加明确，同时也指明了下一步农村产权法律制度改革的思路。从实践效果来看，“两权”试点工作开展近两年来，虽取得一定成效，但由于试点时间短，准备不充分，法律法规方面的配套制度改革尚不彻底，加上相关主体对改革的认识不到位等因素，导致试点实践中依然面临诸多问题和阻碍，离预期目标尚存差距。

近年来我国各地开展的一系列农村产权融资探索以及“两权”试点，在实践中遇到各类问题和阻碍（如农村土地产权在流转、抵押、处置等环节的限制），根本在于以农村土地为核心的产权问题尚未解决。农村金融创新的目的在于有效盘活农村产权，而盘活农村产权核心和关键就是要通过制度改革，打破不适应现代三农发展的体制机制约束。鉴于此，本文试图从农村金融创新的视角出发，基于当前开展的农村“两权”试点实践，以我国现有的农村产权（主要是农村土地产权）制度框架为背景，分析农村产权融资实践问题特别是背后面临的法律制度障碍，并在此基础上探索更能适应现代三农发展和农村金融创新的法制体系。这对于完善农村产权制度、破解农村产权融资难题，具有一定理论和现实意义。

一、文献综述与理论基础

一是农村产权确权的必要性。Dale、Baldwin、Louis等人认为，清晰的产权界定能有效促进土地产权交易市场形成，从而促进农业生产。Galianni S. Schargroddsky E.（1994）通过对土地产权的研究进一步得出，清晰的土地产权能有效解决农民因缺少有效抵押物而贷款难的问题。尚珂珂（2011）、于丽红和李辰未（2014）等指出，清晰的土地产权有助于促进土地的流转交易和解决土地经营权抵押变现问题。王冠玺、李仁莹（2010）等大量学者则强调了农村产权抵押融资对解决现代农业经营中金融约束问题的重要性。

二是农村产权融资模式探讨。前期的一些研究集中于探讨部分产权如宅基地使用权是否能够用于抵押（黄立，2014）。“两权”试点开展以来，一些学者开始关注不同融资模式的效果。罗剑朝（2016）指出，当前我国农地经营权抵押主要有政府主导型和市场主导型两种类型，试点地区的运作模式应结合当地的金融生态和农村信用环境来选择。陈海燕（2013）、明道江（2015）等学者则分别对“农户+金融机构”“农户+农户+金融机构”“农户+担保机构+金融机构”“农户+合作社+担保机构”四种抵押模式进行对比分析，探讨不同模式间的优势。

三是农村产权抵押制约因素分析。Conning & Udry（2005）认为农村产权与农村信贷之间的矛盾在于土地流转市场不健全导致抵押物变现成本高，以及法律在农村信贷上的约束。戴国海（2015）认为，我国法律不允许农地抵押，农地经营权的法律障碍是金融机构不愿参与农地经营权抵押贷款的重要因素。潘文轩（2015）等人认为，导致农村土地经营权变现困难源于我国农村土地流转体系不健全。田逸飘、张卫国和刘明月（2016）指出，产权流转的刚性制度约束、确权成本高、流动性不足等因素限制了农村产权作为抵押物的变现能力。马国辉（2016）强调，市场的不健全和风险缓释机制不完善是导致农民住房抵押贷款实施困难的重要原因。

四是农村产权制度的法律问题分析。在对农村产权抵押制约因素分析时，不少学者提及立法滞后是当前农村产权难以有效破解农村信贷约束的重要原因。万亚明和张锋（2013）指出当前我国农村土地承包经营权抵押、宅基地及农房抵押在法律上均受到一定限制。张琨和张焰（2013）、万亚明和张锋（2013）等重点分析了我国农村产权在抵押融资中面临的法律困境。高圣平（2016）等从用益物权的法律视角出发，对农房抵押贷款中存在的法律障碍进行了归纳和分析。

综上所述，大量学者从农村产权确权的必要性、农村产权抵押融资的模式、现实制约因素和法律障碍等方面对农村产权的相关问题进行了分析，但已有的研究主要存在如下不足：一是现有的研究强调了法律层面的限制是当前农村产权融资难以全面推进的重要原因，但对农村产权如何在顶层制度设计上改进的探讨较为不足。二是针对农村产权融资进行法律分析的文献大多是从经济学、或者法学单一视角进行探讨，鲜有文献结合前沿试点实践，对农村产权问题进行深入探析。本文的创新之处在于基于金融创新实践和法理学视角，将农村产权融资的现实困境和法律顶层设计等问题纳入统一的理论研究框架，研究更具系统性和说服力。

二、我国农村土地制度的主要特征

土地制度的确立是国家政治经济的核心。建国以来，我国农村土地制度历经多次调整，每次调整都是在特殊历史背景下作出的重大变革。但随着社会政治经济的发展变化，每个阶段的制度安排又会体现出一定局限性，需要通过改革不断完善。为此，在分析农村产权融资法律制度之前，有必要对我国农村土地制度变迁的历史沿革进行梳理回顾。纵观我国土地制度的改革历史，农用地的产权结构大致经历了以下四个阶段：

第一是土地改革阶段。以1950年《中华人民共和国土地改革法》的颁布为标志，该阶段我国农村土地制度的特征是“农民所有、农民经营”，即土地所有权和经营权均在农民手中。该阶段“耕者有其田”的土地制度激发了农民积极性，这在建国初期对于巩固国家政权有重大作用。但是土改阶段土地制度的历史局限性也很突出，最大的局限就在于在农业生产、管理技术尚不成熟的时期，实行小农式的农民土地所有制无法有效发挥农业生产力，在土改后期也出现了土地向少数人集中的现象。

第二是“农业合作化——人民公社化阶段”。其中1953～1956年农业合作化阶段的土地特征是“土地入股、统一经营”，属于“过渡时期”，此时期的农村土地从农民所有制逐步向农业合作社集体所有制转变。1957年起，全国的人民公社化运动逐步走向高潮，人民公社化时期的土地特征由“农民所有、农民经营”彻底变为“集体所有、集体经营”。“农业合作化——人民公社化”时期的土地制度是社会主义过渡时期的过渡选择，有其历史客观性。但高度集中的方式不符合当时实际的农业生产水平，后期由于领导决策层的一些认识偏差，农业生产出现很大困境，严重抑制了农民的积极性。

第三是家庭联产承包阶段。以1978年安徽凤阳小岗村为发端，该阶段土地制度的特征为“集体所有、农民经营”，实现了所有权与经营权的“二权分离”，打破了传统吃大锅饭的局限，有效调动了农民的生产积极性，具有伟大历史意义。在我国城乡二元结构体制下，家庭联产承包经营虽然在很大程度上解放和发展了农民生产力，但由于相关法律条款对农村土地流转、担保、抵押等权能的限制，农民对土地的财产权长期无法真正实现，农民基于集体享有的对土地的收益权难以充分实现。

第四是现阶段的土地制度改革。以2002年全国人大通过《中华人民共和国农村土地承包法》为标志，确立了“土地流转”“适度规模经营”的改革方向（这里的“土地流转”在物权上主要体现为对土地承包经营权的转让）。2013年十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出了赋予农民对承包地的抵押、担保权能，强调保护农户宅基地的用益物权，实质上是在现阶段“二权分离”土地制度基础上进一步确立农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”改革方向。

本文认为，农村产权融资实践中遇到的各种问题，归根到底在于我国以土地为核心的农村产权制度的特殊性和复杂性，而其特殊性和复杂性的根源则在于所有制的实现形式上。按照现阶段的法律制度安排，我国农村土地实行集体所有制（部分土地国家所有），农户依法享有对土地的承包经营权，农村土地只能通过流转和行政性再分配来实现重新配置，农户无法通过买卖交易对土地进行自由配置，而法律对土地流转也进行了诸多限制。与中国不同，当今世界绝大部分国家（地区）均实行土地私有，以欧美日等以农地私有制为主的国家为例（见表1），基于土地的各项权能均集中于土地所有者手中，对农地流转的限制较少。为此，我国如何在坚持土地（国家）集体所有的基本制度不动摇的基础上，实现农村产权的有效盘活，具有重要的研究意义和实践价值，也亟需法律、法规和相关配套政策体系的进一步完善和细化。

三、农村产权融资实践中的成效与问题

近年来，各地开展了一系列关于农村产权融资的实践探索。其中，2015年底全国人大授权国务院在我国部分地区开展的“两权”试点是规模最大、影响面最广、制度突破最多的一次。因“两权”试点具有典型代表性，以下以四川地区的“两权”试点情况为例，总结梳理农村产权融资在实践中的成效与问题。

（一）取得成效

1.有效盘活了农村“沉睡”资产。“两权”试点的开展推动建立了农村产权确权登记颁证、流转交易、价值评估、风险防控、抵押物处置等一些列配套政策制度，为农村相关产权明确了权属、赋予了价值、提供了流转交易平台，让农村“沉睡”的资源有了变成资产、资金的可能。截至2017年6月，四川省12个试点县（市、区）累计发放农村“两权”抵押贷款33.36亿元，余额22.95亿元。通过农村金融制度创新，农民财产性收入渠道明显拓宽，享受到了试点改革红利。

2.有效推动了农业农村现代化进程。通过农村产权抵押融资，有效解决了发展现代农业中的“融资难，融资贵”问题，吸引了大量生产要素向农村回流，推动了现代农业蓬勃发展，促进了农村经济增长。四川省通过发放“两权”抵押贷款，支持了近3158户新型农业经营主体和农户，其贷款加权平均利率低于同期农村商业银行贷款平均成本，节约“三农”融资成本超过4103万元。

3.有效加快了城镇化建设步伐。农村金融创新将农业现代化进程中的转移人群从传统的农业生产中解放出来，通过产权抵押贷款，解决了创业再生产和其他发展的资金难题。以四川省眉山市彭山区为例，通过土地流转、“两权”抵押等方式实现了近15万农业人口成功转变为农业业主、产业工人、三产经营者，占全区农业人口近60%，有效推动了新型城镇化建设进程。

（二）存在问题

1.农村产权抵押实现困难。长期以来，我国农村产权的抵押行为受到法律法规限制较多，农村金融创新难有空间。比如，《物权法》第一百八十四条和《担保法》第三十七条②《物权法》第一百八十四条：除法律规定以外的耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的使用权不得抵押。《担保法》第三十七条：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。中均明确禁止了以耕地使用权、宅基地使用权作抵押，直接对以往各地探索开展的农村产权抵押融资实践形成制度阻碍。在“两权”实践中，试点文件明确指明了“对涉及突破《物权法》《担保法》相关法律条款，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行”。这在一定程度上突破了现行法律限制，给“两权”抵押开了道“口”。但由于是试点，配套法律制度体系不完善，并且各方对于试点政策的延续性也存在疑虑，农村产权抵押难以顺利实现的问题依然存在。特别是“两权”中涉及法律问题更多的“农房”抵押融资业务，规模始终难有突破，截至2017年6月，全省累计仅办理“农房”抵押贷款139笔，金额3.05亿元，占“两权”贷款总额的比重不到10%。

表1 农村土地制度的国际比较

2.农村产权价值评估体系不完善。价值的确定是办理抵押的前提，如何进行高效合理的农村产权价值评估一直是困扰各方的难题。农村产权的价值受地域、用途、自然条件、交通环境、文化、产业发展等多重因素影响，很难确定统一可行的评估参考标准。在实践中，通常采用“一权一议”“一块一定”的定价方式。在一些农村改革试点先行区，成立了农村产权交易市场，作为农村产权价值发现与价值交换的平台，但这类交易市场也因不成熟、不健全，无法形成高效合理的定价评估和价格形成机制。以全国交易规模最大的成都市农村产权交易所为例，自其成立以来至2016年底，累计成交土地经营权面积仅占流转土地面积约20%，农房产权交易尚未发生。

3.农村产权流转范围受限。我国实行农村土地集体所有制，以农地为主的农村产权权能关系复杂。“三权分置”背景下，农地的所有权、承包权、经营权可能分属不同主体，在流转、处置等环节中实现的仅是部分权能，涉及利益主体较多，导致权利转让范围受限、抵押物的处置机制不通畅。例如，政策规定了农村土地承包经营权在处置时受让人原则上要限定在集体内部成员中，但受农村传统地缘、亲缘及人际关系等影响，集体经济组织内部又很难找到符合条件的受让人。某些试点地区对受让范围作了一定放宽，允许部分农房可以在行政村或乡镇范围内转让，但依然面临较大限制，并且由于缺少政策和法律支持，各方均不愿实质推行。

4.农村产权处置机制不通畅。农地产权作为抵押物先天具有弱质性。在针对农地抵押的实际操作中，当贷款风险出现后，金融机构一般通过交易平台利用再流转机制将土地再流转，或者通过农村资产收储公司来收购农村产权。但在农村产权流转交易市场尚未发达成熟的条件下，抵押资产的专用性和空间的特定性造成资产交易成功的可能性较小，再加上流转范围受限，影响抵押物顺利处置变现。

5.农村产权改革动力不足，各方顾虑较多。按照诺斯的制度经济学理论，一项制度能够创新出来的前提是预期收益要大于预期成本。农村产权改革涉及重大理论和制度的突破，有关试点的开展一直受到各方关注。与此同时，各方对于试点改革和制度创新的顾虑也较大。就政府机构而言，相关部门认为农村产权融资试点仅仅是为了“解决农户贷款需求”，因此是金融部门的职责，而对“以此为切入点，改革相关法律法规，推动农房明晰产权、发掘价值、畅通转让，盘活闲置农房农地”的改革最终目的认识不到位。政府相关部门对推动改革的“预期收益”评估不足，对“预期成本”又看得过重，怕承担政治风险，因而不愿在政策制度调整上作多探索，对改革试点持观望态度，无法形成合力。就金融机构而言，认为此类融资业务市场潜力尚未显现、风险难以管控、效益无法预见，普遍对此较为敏感和谨慎，虽有政策支持，但缺乏足够利益驱动力，积极性仍难调动。就经营主体而言，出于对试点政策持续性的顾虑，法律、政策风险意识较强，不敢在投资经营上放开手脚。就农民而言，受传统的观念（抵押房屋是不光彩的事）以及社会保障体系尚不健全，试点地区农民住房、医疗、养老等社会保障水平较低等因素影响，很多不愿意将赖以维持生存的农地、农房拿来抵押，宁可选择不贷款。

总体来看，以“两权”试点为代表的农村产权融资在实践中取得了一定成效，在一定程度上促进了农村产权的放活。但是相较于成效，农村产权融资在现实中面临的困难与问题依然较多，特别是受制于法律制度约束，农村金融创新的空间还未完全打开，试点的进一步推广还存在不少阻碍。

四、农村产权融资的法律制度分析

由于我国农村土地制度的特殊性，现阶段以土地为核心的农村产权法律制度安排，很大程度上决定了农村产权在流转、抵押实践中面临多重阻碍的必然性。下文具体针对农村产权抵押融资涉及的法律制度问题作进一步分析。

（一）关于“三权分置”的立法问题

长期以来，我国始终坚持农村土地集体所有制，农户依法享有对土地的承包经营权。这种所有权与承包经营权相互分离的制度设计也被称作“二权分离”模式。随着农村经济的发展和三农改革的深入推进，为赋予农民对土地更多的收益权，2002年以来，特别是十八届三中全会后，中央通过一系列文件、决定或意见，基本确立了我国农村土地制度的“三权分置”改革模式（表2）。所谓“三权分置”即是在坚持农村土地集体所有的前提下，将土地承包经营权进行进一步划分为承包权和经营权，形成所有权、承包权和经营权分置。农村土地“二权分离”模式向“三权分置”模式的转变，赋予了农村承包地更多财产权能，有利于放活农村产权，是我国农村土地 制度改革迈出的重要一步。

目前，“三权分置”的农地模式虽已在多项改革性文件中确立体现，但“三权分置”的立法概念和相关定义还未在我国法律制度体系中加以明确，至少在既有法律条文中缺少针对“农户承包权”“土地经营权”以及“三权分置”概念的独立定义。现行《农村土地承包法》和《物权法》中对农村土地集体所有权和土地承包经营权的界定，都是在曾经“二权分离”框架下加以定义的。法律界定的缺位，容易导致在实践中存在权能关系混淆、操作依据模糊等问题。体现在农村产权融资实践中，若没有具备法律效应的权属证明，以致抵押标的不明晰，流转即存在障碍，就难以通过抵押实现融资。

表2 确立“三权分置”农地制度的标志性文件

（二）关于农村土地抵押权能

通过对农地抵押相关法律法规的梳理发现，我国现行法律对承包地、宅基地的抵押和担保都有严格限制，实践中也存在一定争议③见附录表1。。以农村宅基地使用权为例，《物权法》第184条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押，对宅基地使用权的抵押做了限制，但在第180条中又规定“建筑物及其他地上附着物”可以抵押，即地上农房可以抵押，这客观造成了立法意旨不明。从法理上分析，如果遵循“房地一致”原则，农民住房财产权应由宅基地使用权和地上房屋所有权构成，《物权法》对宅基地抵押的限制无疑会带来地上房的“绑定性”限制，阻碍农房进入市场交易，导致农房财产抵押权无法实现。如果遵行“房地分离”的原则，宅基地上的房屋及其附属物则可以单独设定抵押。按照目前农村宅基地制度改革导向，当前立法的宗旨并不是想通过禁止宅基地使用权的抵押来间接禁止地上房屋的抵押，而是要通过金融创新手段（即农房抵押融资），以实现农村产权的有效盘活。

限制农地抵押的立法初衷在于保障农民的土地权利。若允许农民任意用土地承包经营权抵押，一旦到期不能偿还债务，会让农民丧失承包土地，进而影响社会稳定。但是，法律的限制性规定也阻碍了农村产权金融价值的实现，对农村产权的有效盘活形成制度障碍，既不利于农村金融创新，也不利于现代农业改革顺利推进。从以往各地开展的“农房”抵押融资实践来看，一些地区只以地上农房所有权设定抵押，一些地区以农房及宅基地使用权一并设定抵押，但又只对房屋作抵押登记，从侧面反映了有关方面对宅基地使用权抵押法律限制的顾虑，试点创新存在法律风险。在“两权”试点中，全国人大授权国务院在试点地区暂停实施《物权法》第184条和《担保法》37条，并在试点暂行办法中明确抵押的“两权”标的分别是“农村承包土地的经营权”和“农民住房所有权及所占宅基地使用权”。通过试点的方式，“搁置”了关于这两类农村产权是否可以抵押的争议，既是对现行法律限制的突破，也是“两权”融资与以往农村产权融资的最大区别。

（三）关于农村土地流转问题

针对农地流转，现行《土地承包法》和相关司法解释作出了农村土地承包经营权流转需经发包方同意的规定，且要求受让方要具备农业经营能力。在“两权”试点中，按照试点暂行办法，通过合法流转方式取得的农村承包土地的经营权设定抵押也必须经过承包方同意（见表3）。由于农用土地是一种长期、专有、脆弱的兼具自然属性和社会属性的资产，在当前对农业经营缺少准入制度的前提下，发包方的准入监督是必需的。但是，现行法律对于承包地流转的限制较多，客观上造成流转范围缩小，导致流转封闭，不利于形成有序高效的交易市场，进而不利于农村土地资源的优化配置，土地资源价值也无法通过市场化流转机制得到充分体现。从“两权”试点实践来看，成熟的农村产权交易市场和市场化价格形成机制的缺失，成为试点全面推进的阻力。

表3 农村土地承包经营权流转和抵押的法律规定

另一方面，《土地承包法》对发包方、承包方的权利义务作了详细规定，但是缺少对流转经营主体的权利义务的规定。农村土地流转交易涉及市场主体各方的权利义务、耕地保护、农村环境保护等多方、多项权益，涉及的风险点较多，但缺乏关于土地流转交易和使用监督管理的法律制度。同时，农民承包土地后既没有自己生产经营，也没有流转出去，造成大量农村土地撂荒的现象，也缺乏相应的法律约束。

（四）关于农房（含宅基地）的流转及抵押处置

以农房（含宅基地）抵押融资为例，我国法律针对相关处置也作了限制性规定④参见附录表2。。比如农民住宅不得向城市居民出售、城镇居民不得购买农村宅基地、农房财产的处置只能限定在集体经济内部等。若按照上述规定，当农民住房及宅基地退出时，受流转处置限制以及传统地缘、亲缘、人际关系影响，集体经济组织内部很难找到符合条件且有意愿的受让人。抵押农房由于缺乏处置变现的客观条件，既导致金融机构缺乏积极性，也使农房的市场价值难以发现。

实践中，试点地区也采取了不同的抵押物处置模式，有些将受让人限定在本集体组织成员中；有些则规定本集体优先处置，无法处置的由政府指定相关机构处置；有些将受让范围扩大到一定范围的户籍人员；还有些地方将通过将宅基地变更集体建设用地，以避开了受让人范围限制。不管是哪种形式限制，都会或多或少降低农村产权的价值，处置结果的不确定性必然对产权流转造成影响。在“两权”指导意见中，对受让人范围作了“原则上”限制，这说明针对抵押物的处置方式试点给各地留出了创新余地。在现行宅基地制度下，农户享有对宅基地的占有和使用权利，从充分保障农民宅基地用益物权的角度出发，减少对农房流转、处置的过度限制是未来制度改革方向。

（五）关于抵押登记问题

以农房抵押登记为例，因宅基地使用权的无偿性和福利性，农民住房财产权变现后的一部分利益应由集体经济组织享有⑤农房农地抵押权登记的相关法律条款参见附录表3。。为此，《房屋登记办法》规定农房转移登记时需经集体经济组织同意。但该办法第87条已就农民房屋所有权向非集体组织成员转让的转移登记作了禁止性规定，立法意旨已达，没有必要再作出上述限制。再者，从物权的角度，一旦设定了宅基地使用权为用益物权，即可独立于集体土地所有权，并可对抗所有权人，使用权人对其处分不须经他人同意。

再以农地抵押登记为例，土地经营者取得农村土地经营权后，在其取得的土地上修建用于从事种养业的钢结构或者钢筋混凝土结构的温控房屋、库房等附属设施的情况多有发生。现行《土地管理法》将土地用途分为“建设用地”“农业用地”两大类；《土地承包法》规定土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，即土地流转后仍为“农业用地”；农业部、国土资源部《关于完善设施农地管理有关问题的通知》规定可以匹配一定数量设施农用地。但《物权法》只明确了建设用地上建筑物、构筑物及附属设施的所有权归属，上述设施农用地上修建的用于农业生产的建筑物、构筑物及附属设施的权属缺乏法律定义，无法进行物权登记和抵押登记。

（六）关于农村土地承包期限

落实农村土地承包关系“长久不变”是中央深化农村土地制度改革的重大决策，是对现有土地承包政策的延续、完善和发展。对“长久不变”的实现形式，各方有不同理解。有的认为是承包制度长久不变，二轮延包期满后可以对具体承包地块进行调整；有的认为承包制度和具体地块承包关系都长久不变，农户对现有承包第将永久享有承包权。我国第二轮土地承包期限为30年（1997年到2027年），目前还剩10年。十九大报告已经明确到第二轮土地承包期到期后再延长30年，这在一定程度让农民吃了“定心丸”，但是，还有必要尽快设计关于农村土地承包期限的法制安排，以进一步消除各方顾虑，避免因缺乏法律意见影响土地的流转和土地流转后的资本投入。

五、法律调整及政策建议

农村产权制度改革属于国家重大改革领域，必须坚持在法律框架内进行，做到有法可依。但是，现行法律制度设计中还存在许多束缚农村金融创新发展的机制，立法滞后于改革的现象较为突出。结合上述分析，针对当前问题提出以下法律修改意见及相关政策建议：

（一）明确“三权分置”的法律内涵

“三权”分置创新了农村土地产权制度，丰富了农村土地集体所有制实现形式，更好维护了承包农户的权益，是中国特色“三农”理论的重大创新。按照“三权分置”办法，将土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权，有利于明晰土地产权关系、促进土地资源高效整合、发展适度规模经营，是农村改革创新和农业现代化的重要举措，也是盘活农村土地经营权资源的前提，亟需尽快从法律层面加以明确。

鉴于此，建议在法律条文上明确“三权分置”。在《农村土地承包法》等法律总则中明确“三权分置”相关条款，调整《土地承包法》《土地管理法》等法律法规中关于“土地承包经营权”的提法，定义独立的“农村土地承包权”和“农村土地经营权”，并在此基础上，在占有、使用、抵押、收益、处分等方面对“三权”的权能边界作法律界定，完整确认“三权分置”制度的法律地位，完成针对“三权分置”的法律制度安排。

（二）取消土地经营权、宅基地使用权的抵押限制

限制农村产权抵押的立法初衷在于保障农民基本权利，维护农村社会稳定。随着城镇化步伐的加快以及我国就业结构的改变，土地与农民的联结关系越来越弱。在“三权分置”背景下，允许用土地的经营权进行抵押、担保，即使抵押权实现，农户也不会失去土地的承包权，也并不影响农民和集体承发包关系，债权人也无法因其对抵押权的实现而变为集体新成员，土地集体所有权更不会被动摇。鉴于此，为鼓励农村金融创新，打消各方对改革试点顾虑，促进农村土地产权的盘活，建议在“两权”试点结束后适时对《物权法》和《担保法》中关于农村产权抵押限制性规定的相关条款进行修订，建议取消土地经营权、宅基地使用权的抵押限制，允许土地经营权、宅基地使用权在有效期内抵押。

（三）适当放宽流转限制，健全完善农地流转市场的法制体系

现行规定中的土地流转受让方基本已取得家庭承包土地的经营权，享受到了土地承包经营权的社会保障和福利性，没有必要作出该类限制；受让方限于农户，也与农业规模经营、农业现代化和城乡统筹的趋势相悖。同时，在“三权”分置背景下，流转、抵押的客体仅为土地经营权，需经发包方、承包方同意的规定也无必要。

鉴于此，建议适当放宽对农村产权流转的过多限制，如允许承包权人自主转让其经营权。在健全完善农地流转市场的法制体系方面：一是建立土地流转市场。建议以法律形式明确，按照属地原则，以县为单位，由地方政府牵头搭建土地流转服务平台、土地流转信息网络、土地流转价格评审机制，建立规范高效的土地流转市场。二是增加保护“流转经营主体”的权益条款。建议增加流转经营主体的权利和义务，对集体、农户和流转经营主体实施平等保护。三是配套建立监督管理制度。建议增加农村土地流转交易和使用监督管理法律制度。四是从法律上明确农村土地撂荒的管理和处置。针对农村土地撂荒现象，从法律上设立限制约束条款，并赋予相关监管部门依法查处的权力。

（四）拓宽农房财产权处置范围

为拓宽农房财产权处置范围，提高农房及宅基地流转效率，一方面从城乡一体化和城镇化发展角度考虑，将农房受让范围扩大至现行农村产业规划、城镇建设、社会管理都具有相对完整性和统一性的同一乡镇范围内。另一方面对农户退出的宅基地可实行“地票式”管理，允许持票人在试点区域自由转让，或凭票在试点区内的新农村聚居点和乡村旅游示范区优惠租房和购房。

（五）完善针对农村产权体系的抵押登记制度

现行法律法规对农地、农房抵押登记的限制对农村产权抵押的实现造成了较大阻碍，为此，一是建议允许农业用地上修建的农业生产用房屋进行物权登记。对现代农业用地的限制进行修改，对在农业用地修建的农业生产用房屋（建筑物、构筑物）予以物权登记,包括抵押物权登记，允许土地使用权随着房屋（建筑物、构筑物）所有权转移而转移。二是消除农房抵押登记障碍。调整《房屋登记办法》中农房转移登记需经集体经济组织同意的条款，畅通抵押登记渠道。

（六）落实土地承包“长久不变”具体实现形式

为进一步减轻各方后顾之忧，建议尽快明确“农村土地承包关系长久不变”的法律内涵。在制度安排上实行“长久不变”，政策取向上实行“增人不增地，减人不减地”。但实现“长久不变”也有必要设立一个具体期限，以避免误读为“私有化”。为此，按照十九大会议精神，建议尽快以法律形式明确第二轮土地承包期到期后再延长30年。

参考文献：

[1]韩俊.中国农村土地问题调查[M].上海：上海远东出版社,2009.

[2]李玉辉，胡荣兴.农村产权抵押瓶颈及解决路径研究[J].西南金融，2013（9）.

[3]汪险生，郭忠兴.土地承包经营权抵押贷款：两权分离及运行机理——基于对江苏新沂市与宁夏同心县的考察[J].经济学家，2014（4）.

[4]高勇.农村‘两权’抵押融资难[J].中国金融，2015（5）.

[5]高圣平，刘平.农村金融制度中的信贷担保物：困境与出路[J].金融研究，2009（2）.

[6]高圣平.农民住房财产权抵押规则的重构[J].政治与法律，2016（1）.

[7]龙翼飞，徐霖.对我国农村宅基地使用权法律调整的立法建议[J].法学杂志，2009（5）.

[8]郭炜，丁延武.深化农村土地产权制度改革的困境突破与路径选择[J].经济体制改革，2015（4）.

[9]朱正罡，黄利荣.中国农村产权交易运作模式比较研究——基于农村产权抵押融资视角[J].农村金融研究，2014（6）.

[10]蓝虹，穆争社.深化农村普惠金融供给侧结构性改革的内涵辨析[J].当代金融研究，2017（8）.

[11]方婷婷，吴次芳，周翼虎.农村土地“三权分置”的法律制度构造[J].农村经济，2017（10）.

[12]朱鹤群.“权能分离”语境下农地承包经营权集合信托流转的反思与重构[J].西华大学学报：哲学社会科学版，2017（11）.