新业态下对外汇管理“展业三原则”的思考

2018-05-28赵阳肖成志

西南金融 2018年2期

赵阳肖成志

（国家外汇管理局山东省分局山东济南 250021 中国人民银行济南分行山东济南 250021）

引言

“展业三原则”是对“了解你的客户”“了解你的业务”“尽职审查”三项原则的统称，是我国外汇监管领域的特色，是国际主要监管经验与我国实践结合的产物，是我国外汇从规则监管向原则监管转变的一个重要体现，其内涵的延伸与国内外经济形势变化和我国外汇管理需求密切相关。

近年来，随着我国“一带一路”不断推进，以及新旧动能转换和供给侧结构性改革持续深化，资金、贸易等资源在国际国内两个市场流动更加频繁，不仅对资源流动便利性提出了新要求，对资源流动安全性也提出了更高要求。面对复杂的国际金融形势，以及屡查不止的跨境套利、逃汇骗汇等诸多问题，如何在新业态和本外币宏观审慎管理框架下，更好发挥外汇管理“展业三原则”，实现外汇防风险和贸易投资便利化的有效结合，为我国经济转型升级、充分利用两个市场等提供金融支撑和金融智慧，成为值得探讨研究的现实课题。

一、我国外汇管理“展业三原则”的发展历程及主要内涵

任何监管理念的产生都是源自客观实际的需要。2013年，面对复杂的国际经济金融形势，习近平总书记提出了共建 “丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议，这对我国外汇管理提出了新要求、新挑战。国家外汇管理局以建设良性、健康、稳定的外汇市场环境为着力点，加快从规则监管向原则监管转换的步伐，积极借鉴国际经验，在风险可控的基础上努力促进贸易便利化，逐步从不断的尝试和探索中形成了“展业三原则”概念，并在实践中不断丰富完善内涵和应用范围，其逐渐成为了外汇管理的主要形式。按照我国外汇管理“展业三原则”的发展路径和内涵，笔者认为其发展历程可划分为三个阶段。

第一阶段是概念的孕育期（2008～2013年）。2008年金融危机以来，伴随各国经济的逐步复苏，我国涉外经济发展进入快车道，外汇市场呈现新特点：一是交易频率高、交易金额快速增长，如进出口货物额度从2008年金融危机以来的2.51万亿美元增加到2013年的4.08万亿美元①数据来源：《中国外汇管理年报（2013）》。，年均增长10.2%；二是各种金融产品创新突飞猛进，比如出现了福费廷、打包放款、出口海外代付等外汇创新产品；三是监管盲区不断增多，导致发生了青岛港虚假贸易案、贵州籍祝某非法买卖外汇案等多起典型外汇违规案件。加之全球经济发展失衡、反经济全球化、贸易保护主义抬头等因素的影响，使得原外汇管理以逐笔报送审核、服务贸易事前审批、银行代债务人结售汇审批等为主要内容的行为监管模式已经不能适应涉外经济的发展。外汇市场呈现出的新特点要求赋予市场主体更多的弹性和操作空间。对此，国家外汇管理局积极应对，从2009年以来提出“五个转变”②从重审批转变为重监测分析，从重事前监管转变为强调事后管理，从重行为管理转变为更加强调主体管理，从“有罪假设”转变到“无罪假设”，从“正面清单”转变为“负面清单”。，按从经常项目到资本项目、从直接投资到外债及证券投资领域等路径，着手进行简证放权、贸易便利化和风险防范的改革，探索从行为监管向主体监管的转变，努力解决被监管主体开展跨资本项目、经常项目等创新业务与原监管模式不适等问题，赋予银行办理业务更多的自主性和审核权利。截至2013年末，银行可以直接办理经常项目所有服务贸易购付汇以及70%左右的资本项目下业务，已经具备了承担真实性审核的条件。这种“规则监管”下的积极探索，为“原则监管”的实施开创了人才队伍、规章制度等方面的条件。

第二阶段是概念的萌芽期（2013～2015年）。2013年5月，“了解你的客户”原则在外汇管理文件《关于加强外汇资金流入管理有关问题的通知》（汇发〔2013〕20 号）中首次出现，该文件强调对贸易融资背景的调查，要按照“了解你的客户”原则主动报告可疑交易，积极防止异常跨境资金流入，这标志着外汇管理“展业三原则”概念的萌芽。同年增加了“了解你的业务”和“尽职审查”两项原则，并陆续出现在系列文件中，针对单证真实性审核、合规性审查等方面提出相对明确的要求。三项原则首次以组合形式在《关于调整人民币外汇衍生产品业务管理的通知》（汇发〔2013〕46 号）中出现，这标志着外汇管理“展业三原则”概念形成。

第三阶段是概念的成长期（2015年至今）。鉴于前期探索和尝试取得良好效果，国家外汇管理局不断扩大“展业三原则”使用范围。据不完全统计，2015年以来出台的外汇管理重要文件均明确提出银行要遵循“展业三原则”。如《国家外汇管理局关于改革外商投资企业资本金结汇管理方式的通知》（汇发〔2015〕19 号）明确指出全国范围内实施外商投资企业外汇资本金意愿结汇政策，银行要按照“展业三原则”承担真实性审核义务；《国家外汇管理局关于规范货物贸易外汇收支电子单证审核的通知》（汇发〔2016〕25 号）明确指出，允许银行在遵守现行货物贸易外汇管理规定和落实“展业三原则”的条件下，可以选择审核纸质单证或审核电子单证，促进货物贸易外汇收支便利化。

目前，我国正式外汇管理文件中对“展业三原则”中的“了解你的客户”“了解你的业务”和“尽职审查”三项原则仅提出了概念，尚未进一步明确论述。结合外汇管理“展业三原则”的发展实践以及有关理论探讨，笔者认为三项原则可作如下的解释和说明：“了解你的客户”原则是指银行通过采取有效措施能够确保与其开展业务的客户是以真实身份参与相关金融活动，比如可以要求客户提供身份证、驾驶证等有效且难以复制造假的证明文件，或借助系统或国家的其他相关系统来查询客户账户的开立、交易等信息，或在办理业务现场观察客户举止行为，或通过沟通询问客户相关的预留信息及关联的相关问题来对客户进行验证等，同时还要定期组织对客户信息的更新和维护，确保信息始终处于有效状态；“了解你的业务”原则是指银行能依据客户开展业务相关需求或划归资金的目的、资金的来源和流向、采取的交易方式和途径等核心要素，合理确定所开展业务应关注的问题、可能存在的潜在风险，并能采取提前拟定的相对应的有效预防措施或应急措施；“尽职审查”原则是指银行应有健全的内控机制、可行的规章制度和有力的执行部门、明确的岗位职责分工、具体的操作流程和要点，能够督促员工和部门始终坚持认真开展真实性审查，实现对客户业务的全程持续监测，能够及时合法合规地中止高风险客户业务或按照规定及时向有关监管部门进行报告，并对相关文档资料按照有关要求保管5年以上。

二、我国外汇管理“展业三原则”与国际监管常用“KYC”

我国外汇管理“展业三原则”与国际监管常用的“了解你的客户”（Know Your Customer，以下简称KYC）既有联系也有区别。我国外汇管理“展业三原则”与国际监管常用的KYC在概念内涵、范围和要素等方面基本相似，但是在应用范围和重点方面有所不同。我国外汇管理“展业三原则”的应用范围相对较窄，其重点是督促银行确保外汇业务的开展合规、真实；而国际监管常用的KYC应用范围相对宽泛，其重点旨在降低银行业整体风险。此外，笔者认为，从目前来看，我国外汇管理“展业三原则”中的“了解你的客户”原则实际上只是相当于国际监管常用的KYC要素中“客户接收政策”和“客户识别”内涵的汇总，是我国外汇领域“展业三原则”落实开展的首要条件，也是“了解你的业务”“尽职审查”两项原则得以落实的基础支撑。

（一）国际常用KYC的发展历程

巴塞尔银行监督委员会（Basel Committee on Banking Supervision，简称BCBS）于1988年发布《防止银行系统成为洗钱利用的犯罪工具》（Prevention of Criminal Use of The Banking System For The Purpose of Money-laundering），鼓励银行有效实施客户识别，减少可疑交易，其在客户识别、遵守法律、与执法机关合作和加强遵守声明的内控措施四方面的论述，基本涵盖“了解你的客户”（Know Your Customers，简称KYC）的内涵。1997年发布《有效银行监管的核心原则》（Core Principles for Effective Banking Supervision），首次提出KYC概念，鼓励银行通过采用金融行动特别工作组（Financial Action Task Force ，简称FATF）的有关建议、加强尽职调查、报告可疑交易等有关措施，其中包含应采取更严格的KYC措施来进一步提升风险管理水平。BCBS随后几年陆续发布的系列文件不断对KYC概念进行了完善补充（见下表）。

（二）国际常用KYC的主要内容

BCBS将KYC概念逐步丰富完善，从历次发布的有关KYC的文件中可以看出，有效的KYC至少包括以下四方面：一是在客户接受政策方面，建立明确客户接受政策程序，特别是对高危风险客户；制定接收政策时要充分考虑背景、社会地位等因素来防范风险，而不是限制向弱势群体提供服务。二是在客户身份识别方面，建议明确识别范围是在本行开户的客户或账户收益人、委托中介机构的收益人、对本行有重大风险的个人实体；建立系统程序识别新客户、采用难以伪造的证明文件资料、定期动态识别，确保识别有效性；客户证明文件、交易记录等至少保存5年；对新客户和新账户由具备相应经验的经理批准建立关系，在通用账户、信托等不同方面提出具体建议。三是在持续监督账户和交易方面，建议银行拥有识别非正常账户和交易的方法，有能够发现异常或可疑活动的监测系统，有对特定账户和交易的限制标准，并将可疑案例作为反洗钱的程序或例子；建议高级经理了解高风险账户客户个人情况并对其交易进行管理，加强对其监测。四是在风险管理方面，建议有效的KYC应该包括日常适当的监督管理、系统控制、职责分工、培训以及其他相关政策，董事会掌管制定和实现KYC的方针和路径，内审合规部门通过定期独立评估、持续监督员工落实KYC情况等方式加强对识别风险控制和落实情况的监督，给高层当好参谋和督导；同时建议对新员工、一线员工和合规人员等相关人员采取分类持续培训计划，尽力营造形成执行KYC的文化氛围，确保落实KYC原则成为自发行为；此外，还可以视情况决定是否聘任外部审计人员参与到其中。

（三）国际常用KYC的主要特点

一是注重在更广范围内可用的原则。BCBS在《KYC一体化风险管理》（2001年发布）中指出，其关于KYC所规定的原则已经被世界各地的司法管辖区广泛采用，作为了商业银行管理的基准，并为其他类别金融机构提供良好的实践指导。同时，BCBS通过针对不同主体制定差异化的落实标准，以确保KYC在更大范围的可用性，如1999年、2006年和2012年发布的不同版本的《有效银行监管的核心原则》，均提出了基本标准和附加标准，分别使用于普通监管的国家（地区）和更为成熟的监管国家（地区）。

BCBS发布的与“KYC”有关的主要文件及其主要内容

二是注重加强合作。BCBS在发布的关于KYC的主要文件中，体现了注重与FATF、SWIFT(Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，环球同业银行金融电讯协会）等国际组织的合作，如在与世界各地监管者的合作下，2006年对《有效银行监管的核心原则》进行了修订③该观点来自《有效银行监管的核心原则》（2012年修订版），其英文原文是“ The Core Principles were last revised by the Committee in October 2006 in cooperation with supervisors around the world” 。。同时注重银行系统内部的合作，提出了著名的“内部控制三道防线”：第一道防线包括负责识别、评估和控制业务风险的业务部门（如面向客户的活动前台人员）；第二道防线包括负责执行的首席执行官；第三道防线由内部审计部门及内部审计职能人员组成。此外，注重与国内外监管部门的合作，要求按照规定向本国监管部门报告可疑交易等相关信息，降低相关法律或违规的政策风险。

三是注重强调系统建设。BCBS一方面强调要建立系统的政策、内部指导方针、程序，控制与客户的关系，特别是对有政治风险客户的业务关系；另外一方面加强科技系统建设，为相关管理和操作人员在客户识别、后续交易和账户持续监测等方面提供支撑。如《银行客户勤勉尽职调查》中针对高风险账户的监测，指出银行应该确保自身有匹配的管理信息系统，满足经理和合规人员信息识别、分析及有效监控高风险客户账户的需要。此外，注重银行对KYC文化氛围的建设，建议对员工持续开展定期培训及反复训练，以确保能够正确理解相关风险控制要求和报送书面报告的相关要求，最大程度降低操作风险。

四是注重不断增强针对性。KYC概念的针对性始终是以满足实际需要为前提而发展的。BCBS于1988年提出《防止银行系统成为洗钱利用的犯罪工具》，主要针对犯罪份子利用银行作为中介工具进行犯罪的问题；2001年发布《银行客户勤勉尽职调查》，旨在解决1999 年内部调查发现的跨境银行执行KYC政策中存在的缺陷；2004年发布《KYC一体化风险管理》，旨在为解决如何降低全球性法律和声誉等风险的问题提出倡议；2016年将“KYC”纳入《有效管理与洗钱和资助恐怖融资有关的风险》，主要是针对如何进一步增强整体风险管理，将洗钱（Money laundering ，简称ML）和资助恐怖主义（Financing of terrorism简称“ FT”）风险包括其中。

五是注重不断增强可操作性。一方面通过增加《银行客户勤勉尽职调查》《对开户和客户识别的总体指导》④该文件2003年首次发布，2016年修订时将其并作为《有效管理与洗钱和资助恐怖融资有关的风险》附件4。（Generalguide To Account Opening and Customer Identification）、《对跨境电子支付信息的尽职调查和透明度管理》等配套指南和说明的方式，不断增强概念的可操作性。另一方面，通过在文件中提出明确的通用原则性要求和对特殊情况的适用原则要求，进一步增强可操作性。如在《银行客户勤勉尽职调查》中对客户识别提出了操作的基本要求，同时还对信托账户、个人以公司为载体操作、推荐业务、专业中介机构代为开户、有政治风险人、非面对面客户和代理银行等七方面提出了具体识别要求。

六是明确了实施有效KYC的先决条件。BCBS明确指出KYC实施不是单独的一个概念，应该至少有健全可持续的宏观经济政策、健全稳定的金融政策框架、良好的公共基础设施、明确的危机管理框架、适当水平的系统保护和有效市场纪律六方面条件作为支撑。如在良好的公共基础设施方面指出应该有完善的商业法律体系、高效独立的司法、独立的外部审计、独立的审计师等专业人士、有用的信用机构和风险评估、有明确监管规则的监管机构和可获得基本的经济金融数据等。

（四）国际常用KYC与打击洗钱犯罪关系密切

相对FATF打击洗钱犯罪活动的本质，BCBS的KYC视角更广泛审慎，主要是保护银行系统的安全稳健⑤该观点来自《Customer Due Diligence For Banks》“引用”中的第三点。。从BCBS发布的有关KYC文件看，支持银行采用FATF颁布的规则，如BCBS在制定《有效管理与洗钱和资助恐怖融资有关的风险》时对FATF在2012年发布《关于打击洗钱和资助恐怖主义和扩散国际标准》（International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism and Proliferation）的订正版本和2013年3月的《金融包容性指南》（Financial Inclusion Guidance）提到的相关准则均予以参考并加以吸收。同时，FATF在2012年修订《40+9项建议》⑥《40+9项建议》是对FATF 1990 年《反洗钱 40条标准》和FATF 2003～2004 年制定的9 条反恐融资特别标准的简称，并于2012 年进行了修订。中涉及的客户尽职调查、英国多次修订的《反洗钱条例》（Money Laundering Regulations）以及美国以“客户身份识别”（Customer Identification Program）、“客户尽职调查”（Customer Due Diligence）为核心的客户识别等，其关键均是采取有效措施实现“了解你的客户”。此外，从我国的《中华人民共和国反洗钱法》《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》《中华人民共和国银行业监督管理法》等规章制度看，也体现了国际常用的KYC原则，比如《金融机构反洗钱规定》第9条指出“金融机构应当按照规定建立和实施客户身份识别制度”和第10 条指出“金融机构应当在规定的期限内，妥善保存客户身份资料和能够反映每笔交易的数据信息、业务凭证、账簿等相关资料”等内容。

三、我国外汇管理实施“展业三原则”取得的成效

“展业三原则”作为我国外汇管理原则监管的重要概念和监管理念的体现，相对原有的规则监管，无论对银行和监督管理者，还是企业和个人，在管理观念、业务处理、风险管控等方面均产生了较大转变。从近几年的实施情况来看，我国外汇管理“展业三原则”已经取得良好的成果，具体表现在四个方面。

（一）外汇管理“展业三原则”的制度体系初步建立

2013年以前的《中华人民共和国外汇管理条例》（国务院令第532 号，2008年8月1日国务院第20次常务会议修订通过）、《银行办理结售汇业务管理办法》（中国人民银行令2006 年第3号）等文件虽然没有提出“展业三原则”的概念，但是却提到了“展业三原则”核心要求和内涵，即真实性审核。国家外汇管理局2013年以来的主要规范性文件均明确提出银行要认真贯彻执行“展业三原则”，加强真实性审核。如《关于完善银行贸易融资业务外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2013〕44 号）、《关于边境地区贸易外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕12 号）、《关于改革外商投资企业资本金结汇管理方式的通知》（汇发〔2015〕19 号）、《关于规范货物贸易外汇收支电子单证审核的通知》（汇发〔2016〕25 号）和《关于进一步推进外汇管理改革完善真实合规性审核的通知》（汇发〔2017〕3 号）等。同时，银行业金融机构也建立了相应规章制度或操作办法，如《中国工商银行股份有限公司天津市分行执行外汇业务“展业三原则”内控管理制度》等。此外，外汇展业自律组织中9 家银行主笔起草《银行外汇业务展业原则》⑦参考《国家外汇管理局年报》（2016）第39页内容。，对相关业务如何落实“展业原则”提供了参考。

（二）执行外汇管理“展业三原则”的氛围初步形成

通过修订执行外汇管理规章制度的考核办法、召开外汇指定银行座谈会、组织开展外汇业务监督检查、典型案例通报等方式，督促银行将落实“展业三原则”融入到业务办理和各个操作环节中，加强外汇业务从业人员的宣传培训，提高落实“展业三原则”意识和业务能力。如国家外汇管理局2015 年共发现银行未按规定履行真实性审核义务的违规案件936 起，处行政罚款5536 万元人民币，对银行机构起到警示作用。同时，外汇从业人员和专家学者从业务实践、理论研究、金融改革等多方面、多维度进行了研究，为外汇管理“展业三原则”更有效发挥效用提供智力支持。如王均坦（2015）从外汇监管角度提出落实“展业三原则”要正确处理五个关系、遵循三个标准、抓好五个关键；吴水平（2015）对“展业三原则”存在的“代位监管”、外汇行驶监督检查权利等一些概念进行了梳理和澄清；黄晋渊（2015）从外汇改革角度探讨了展业三原则、原则监管、规则监管之间的关系等。

（三）“展业三原则”下的风控格局初步形成

一是加大激励约束机制建设，强化对银行展业原则落实情况以及外汇业务合规情况的监督检查，督促银行加强内部风险控制。如2015年选取跨境收支业务量较大的7 家全国性银行开展专项检查，并首次将银行外汇业务内控制度建设情况作为检查内容。二是发挥好自律组织作用。2016年下半年指导组织银行业金融机构建立外汇展业自律组织，促进金融机构交流经验案例、信息资源互通共享，在一定程度上解决部分信息不对称、部分单证难以验证真伪的问题，提高了银行风险控制能力。三是加强系统开发，加强与海关、税务部门的沟通和信息共享，不断提高监控分析能力、提高数据筛选线索效率。四是加强典型案件通报，提高外汇从业人员的风险识别和防控能力。

（四）“展业三原则”服务实体经济发展的效用初步显现

一是促进了规范性文件大幅减少，降低制度性交易成本。从国家外汇局官方网站看，2008年以来有两个阶段集中宣布废止和实效规范性文件。第一个阶段是金融危机后外汇管理提出“五个转变”，2009～2010年累计宣布废止和失效规范性文件251件，其中2009年172件、2010年79件；第二个阶段是外汇改革提出“展业三原则”，2013年以来公布废止和失效125件，其中2014年34件、2015年50件、2016年70余件。二是将加强职能转变，提高服务市场主体效率。2015年以来国家外汇管理局组织实施“一个窗口”受理、优化行政审批内部流程和提高行政审批咨询服务水平的工作，有效支持了实体经济发展。同时，国家外汇管理局将原则监管下许多业务权限下放到金融机构，方便市场主体开展业务，如允许银行进行电子单证审核、允许A类企业贸易外汇收入直接进入经常项目外汇账户、取消货物贸易外汇收支逐笔核销等。三是大力支持新业态新经济发展，如支持跨境电子商务综合试验区发展，印发《国家外汇管理局关于规范货物贸易外汇收支电子单证审核的通知》（汇发〔2016〕25 号），允许银行在落实“展业三原则”的前提下，可选择审核纸质单证或审核电子单证。

四、落实外汇管理“展业三原则”存在的主要问题

外汇管理“展业三原则”作为相对较新的监管理念，实施时间相对较短，许多工作还处于探索阶段，在观念转变、人员队伍建设、制度保障、信息共享等方面还存在一些阶段性困难和需要逐步解决的问题。

（一）银行落实“展业三原则”不到位

调查发现，外汇管理“展业三原则”实施以来，由于监管部门惩戒案例少、惩罚金额低，未形成高压态势，导致银行总是以各种理由选择性执行或执行流于表面。

一是观念认识不到位。“真实性审查”是国家法律规定银行主体必须履行的义务，但是调查发现，由于银行已经适应长期以来的规则性监管，部分银行机构人员感觉“展业三原则”概念过于笼统难以把握，认为“审什么”“怎么审”“何时审”“谁来审”等具体问题应由外汇管理部门承担，没有认识到自身在落实“展业三原则”中的主体地位，外汇管理部门只是承担监督督促。

二是执行规章制度不到位。鉴于违规违法的成本相对低，在业务竞争激烈和指标考核严格的严峻形势下，部分银行对“展业三原则”落实动力不足，主动降低标准，忽视业务风险或以简单表面审核等方式拉拢客户，出现逆向选择。同时，部分银行存在内部权限分级不清晰、授权不合规等问题，压力传导不到位，难以形成有效的追责、问责机制。

三是内部监督措施落实不到位。从调查和现场检查资料看，对“展业三原则”的落实主要依靠一线员工开展，缺乏有效的多层次、多角度的风险识别和控制体系，比如缺乏独立落实“展业三原则”的合规管理部门、具体岗位或人员的要求不明确。同时，部分银行存在内部审计频率偏低，甚至有的一年都没有上级前来审计，部分银行审计走过场，更多关注于相关单据，而对真实性审核、后续跟踪监控等实务缺乏深入检查，对落实“展业三原则”的情况督促不到位。

（二）制度体系和配套措施不完善

一是法律法规对监管的支撑作用偏弱。目前，外汇管理方面除有全国人大常委会通过的《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》外，其余的《外汇管理条例》《银行办理结售汇业务管理办法》《银行办理结售汇业务管理办法实施细则》等都是行政法规，导致出现处罚难的困境。同时，外汇管理“展业三原则”主要运用在贸易融资、服务贸易单证审核、经常项目购付汇、结售汇和衍生产品、资本金结汇等业务方面尚未覆盖全部外汇业务。

二是配套制度建设有待加强。调查发现多数银行只有笼统性、原则性要求的文件，有的甚至是简单转发外汇管理部门文件，虽然能够满足建立规章制度的要求，但是对于如何落实、如何运用、如何判断等方面缺乏深入研究，因此，尚缺乏具有操作性、案例性的规章制度，导致外汇管理“展业三原则”的执行浮于表面。

三是缺乏可供参考的研判标准或案例。部分业务开展没有明确规定，缺乏有效“案例”或参照标准，比如对如何认定企业采取分拆手段实现大额资金跨境支付、如何用非标准文件证明企业开展业务的真实性等。不仅是金融机构存在判定难的问题，监管部门同样存在定性难、取证难的问题。

（三）人才队伍建设不达标

一是监管队伍与监管要求存在差距。从实施和反馈情况来看，有的监管人员认为“规则监管”向“原则监管”转换需要细化规则，有的监管人员认为需要制定配套制度等。同时，近年银行外汇业务呈现创新明显增多、流程更加复杂等特点，对监管人员能力提出了更高要求，而监管人员相对更熟悉规则监管方式方法，对原则监管较陌生，导致出现监管不能到位的现象。

二是银行业务人才队伍不稳定。外汇业务专业性强，对从业人员的知识面和从业经验要求较高，但部分银行外汇业务人员流动频繁，参加业务培训较少，导致业务熟练程度不高，难以发现企业违规操作，特别是企业利用真实仓单等重要物证创新开展的重复质押、关联交易等套利套汇行为。

（四）信息共享程度不够高

一是监管部门信息共享体系存在不足。目前，外汇管理方面存在跨境资金流动监测与分析系统、个人外汇业务监测系统等多个系统，系统之间关联还需优化，对于不同系统发现的违规违法信息，不能自动第一时间汇总分析，导致存在监管信息不对称、不及时的问题。同时，外汇监管部门与海关、银行业协会、政府相关部门以及第三方信息服务机构等相关部门信息共享程度较低，产生了对金融机构进行监管时存在取证难、定性难的问题。

二是银行现有管理格局难以实现信息共享。由于落实外汇管理“展业三原则”涉及法律、审批、资金计划等多部门、多岗位，需要全局统筹、相互配合的风险管理大格局，需要各个环节在信息上的高度共享，但是目前银行内部实行条块管理，各负其责，信息障碍导致出现了“形式上都在审核把关、实际上谁都不深入”的现象，让真实性审核成为形式审核。

三是银行真实性审核途径存在局限。目前开展真实性审核，主要是采取借助反洗钱等系统查询、实地考察、业务询问、查阅财务报表等传统方式，存在调查时间长、覆盖面不足、效果不理想等问题，特别是开展涉外业务时。很少使用第三方信息辅助证明或交叉认证，主要原因是第三方信息的真实性及是否被监管机构认同等存在不确定性，比如在信保融资业务中，银行以保险公司出具《短期出口信用保险承保情况通知书》来认证贸易的真实性，而保险公司出具的该通知书审核的重点是保费缴纳情况，与贸易是否真实无关。同时，随着金融网络化和金融营销远程化，存在远程识别客户信息难、保存完整相关交易难、资金流向掌握难等问题。

五、政策建议

在供给侧结构性改革、“三去一降一补”新形势下，要更好落实外汇管理“展业三原则”，就不应仍采取以往规则监管思维，而是要更多围绕服务实体经济发展这一核心，坚持贸易投资便利化与防范金融风险并重，牢牢把握住关键人、重点事和关键环节，妥善处理好“管”“放”关系，充分调动市场主体积极性和创造性，依法适时履行行政监督职能，切实维护外汇市场秩序和良好政策环境，为国家经济金融安全提供保障。

（一）发挥结果导向，进一步提高落实的严肃性

原则监管的一个重要特点就是事后和事中的后台监管。因此，要通过对事后结果和过程的管理，抓住落实外汇管理“展业三原则”的关键，加强引导和管理，确保能主动落实银行外汇管理“展业三原则”而不是忽视，甚至刻意逃避或违反。

一是督促银行提高认识。通过开展外汇宣教、约谈金融机构、发布重点监管名单等方式，形成对银行和企业惩戒的高压态势，让其充分认识到落实“展业三原则”不是银行审核职能弱化和缺位，而是对银行真实性审核环节提出更高要求，即除了要对外汇管理条例明确规定交易单证的真实性审查、交易单证与外汇收支一致性审查等法定义务做到位，还应采取有效措施保证“展业三原则”的落实。

二是督促银行提高执行力。通过监管部门对银行依法通报违规案件、依法进行惩戒，引导银行进一步完善责任追究链，围绕经办人员在业务办理中的关键性作用，采取经办人对“展业三原则”的落实与任职资格、职位晋升等方面相挂钩的方式，激励经办人员加强制度落实，实现尽职免责、渎职受罚；支持经办人员借鉴BCBS对落实KYC提出的相关建议，采取向存在疑惑或难以把握真实性的客户提出类似的审慎审查或中止业务开展。同时，要以权责清晰为抓手，完善经办负责人管理，督促其从严抓好内控和各环节的衔接，以责任追求强化过程合规和完整。

三是引导银行进一步完善内控格局。借鉴BCBS关于“三道风险防线”的划分和具体职责，可从风险管理流程上明确高层、中层和普通员工职责和工作要求，明确设立独立的合规部门或赋予相关人员合规管理职能，定期对落实“展业三原则”情况进行审核，及时对落实不到位的提出早期干预，及时向监管部门报送可疑报告。同时，要将合规部门或职能执行情况纳入审计范围，并与内部审计部门相互制衡、相互监督。此外，要加强与银行反洗钱部门的联系，用好现有反洗钱检测系统和相关经验，不断提升银行落实外汇管理“展业三原则”的效果。

（二）夯实制度基础，进一步强化落实的自觉性

从BCBS发布的系列声明和指导文件看，完整的规章制度和法律框架是KYC有效执行的必要条件。我国外汇管理领域要将“展业原则”转化为“办事规则”，实现从压力被动开展到自觉主动执行的转变，关键是要有可依赖的法律体系、可执行的规章和可操作的指南及配套制度，要让规章制度来督促和规范执行。

一是大力推进监督“展业三原则”落实的法制建设。首先是加强宏观制度顶层设计，积极推动外汇相关规章制度法律化，进一步提升监管执法效力，不断改善当前执法处罚存在的问题。同时，一方面对外汇管理的明确要求和需要明文禁止的情况，做到不仅要对违反具体规则的行为明确处罚，还要对违反管理原则、造成一定影响的行为进行法规约束和管制，达到警示效果；另一方面要在规章制度建设中不断对检查操作过程予以规范和明确，确保检查的工作程序合规、取证合理、定性准确、处置合法，尤其是对非现场的监管，切实维护外汇管理的严肃性和公平性。

二是完善银行规章制度。要采取引导和监管督促相结合的方式，推动银行在制定规章制度过程中做到不是简单转发或笼统提要求，而是抓住岗位相互制衡、流程清晰明了、责任明确具体等关键核心，在全面系统梳理落实“展业三原则”中存在的潜在风险（特别是声誉风险）的基础上，制定切实可行的防控措施和建议，特别是如何在制度层面防范道德风险，有效将“展业三原则”落实到各项具体业务和环节中，真正实现业务开展和风险防控同步进行。

三是建立健全完善外汇领域的负面清单制度。可以借鉴KYC中对高风险账户和对政治暴露人员尽职调查所采取的强化措施，建立类似限制开展业务或准予开展业务的制度，明确监管机构与银行之间如何沟通、如何对违规银行和企业及个人的信息进行整理分析、如何确定敏感政治人物范围、何时进行更新或更正有关后续信息、如何确定风险等级及采取何种防控措施等一系列具体问题，逐步实现由个人审核向团体审核转变，不断提高发现问题线索的效率和风险防控水平。

（三）强化队伍建设，进一步激发落实的主动性

无论是外汇监管人员还是银行从业人员，都是落实“展业三原则”的具体执行者，其业务素质直接影响落实的效果。因此，要实现“展业三原则”长久有效落在实处，就必须结合不同岗位特点，突出不同侧重点，抓住如何提高素质、激发活力的关键点，扎实深入推动人才队伍建设。

一是加强监管队伍监管能力建设，通过典型案例交流学习、到金融机构挂职锻炼、邀请金融机构专家授课等方式，加强教育培训，不断提高监管人员的业务能力和理论水平，确保监管队伍能紧跟业务形势发展。同时，加强监管廉政教育和依法行政培训，确保执法人员公平、公正、公开执法；坚持在“自由裁量权”方面“一碗水端平”，真正让被监管者发自内心地服从监管、承认监管。

二是加强对银行外汇从业人员的管理。督促银行加强外汇从业人员职业道德、法律法规教育，加强外汇管理政策和银行外汇违规案例培训，强化员工守法合规意识。督促银行建立外汇业务经营与管理人员培训上岗制度，保持银行外汇从业人员队伍的适度稳定，尽力采取以老带新方式保持业务连贯程度和熟练程度，在新老员工交接时实现人员、业务、责任和风控四方面全交接，避免交接期间出现“老人不管旧账、新人一头迷茫”而导致在客户识别、账户监测等方面出现不到位等低级错误。

三是积极发挥外汇自律组织的桥梁沟通作用。全国外汇市场自律组织和地方外汇市场自律组织应积极发挥促进信息交流和开展业务培训的作用，一方面全国外汇市场自律组织要在引进国外相关先进经验方面发挥更大作用，地方外汇市场自律组织要在总结国内落实“展业三原则”相关经验方面发挥更大作用，两者相互结合、互通有无，将更多能推广、可借鉴的经验共同推荐给外汇监管人员和银行从业人员；另一方面要为外汇监管人员和银行从业人员学习培训提供更多的机会，促使其业务能力水平不断提升；此外，还应积极推动建设外汇管理部门认同、银行可参照执行的案例库，为双方研判提供更多更好的参考标准。

（四）完善信息共享，进一步解决落实的局限性

近年来外汇业务创新力度大、形式复杂，单纯依靠银行实行真实性调查存在局限性，应发挥市场的决定性作用和政府的引导作用，形成最大程度的信息共享，提高监管和银行使用信息的透明度。

一是加强信息共享建设。完善跨区域协同监管机制，明确总部所在地分局牵头、其他分局配合、总局定期统筹调度，实现监测信息共享和监测链条的完整。同时，加强监管部门和银行信息系统的建设、明确相关系统对接标准、规范信息报送格式，通过提升技术水平、创新监管方式等不断加强数据汇总、整理和分析，提高线索挖掘能力。此外，要积极用好人民银行反洗钱监测系统。

二是发挥中介机构的专业特长，拓宽银行真实性验证渠道。将原来由银行承担的真实性调查的部分职能转移给会计、审计等中介机构，在一定程度上降低银行真实性调查的成本和风险。同时对相关代理机构施行准入制，由监管部门或行业协会加强管理，明确错误容忍率等相关标准，对一段时间内超过规定的，施以谈话、暂停业务等措施，降低或解决以往银行、中介或企业联合造假的可能。

三是发挥社会征信系统对信息共享的督促作用。由相关部门组织联席会议，定期通报涉及企业、银行及中介服务机构开展业务的相关情况，并将相关信息录入社会征信系统，在一定范围内进行公开或公示，以此督促企业、中介服务机构等开展真实业务，从源头开始保证业务的真实性，为“展业三原则”实施创造更好的环境。

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