关于民事行政非讼执行的调研文章

董琰

非讼案件，是指利害关系人在没有民事权益争议的情况下，请求人民法院确认某种事实和权利有无的案件，主要具有以下两个特征：一是非讼案件内容即包括无争议、无纠纷的法律事务，又包括已经发生争议的法律事务；二是非讼案件的解决途径，是不需要提交司法机关审判，不必经过法定的诉讼程序，通过法律人员提供法律帮助或者通过法律人员进行诉讼外调解。

在非讼案件里又可以分为两块：一块主要是以民事关系为主的非讼案件，一块主要是以行政关系为主的非讼案件。笔者走访安徽省某基层人民法院的行政庭和执行局的过程中发现，涉及非讼强制执行的案件，人民法院一般多是行政非讼执行的案件，几乎未有民事非讼执行案件，所以，本文主要讨论非讼行政执行中的相关问题。

1 调研数据分析（2015年至2017年行政非讼执行数据分析）

2015年-2017年，某基层人民法院审查行政机关申请行政非讼执行案件共83件，具体相关数据为：

2015年共审查26件，2016年共审查27件，2017年共审查30件。其中，2015年至2017年三年里近90件案件，进入强制执行程序案件不超过十件，多是以调解的方式结案，即便进入强制执行程序的，执行效果也未果。

根据笔者的调研发现，近三年该基层法院非讼行政执行案件主要可以分为三类，分别是计划生育类案件、食品药品监督类案件和支付劳动报酬类案件。其中，占案件比例最大的是计划生育类案件，2015年和2016年基本都是以计划生育类案件为主，从2016年开始出现其他类行政非讼申请强制执行的案件，包括食品药品类、工商管理类、支付劳动报酬类和环境污染类案件。

2 非讼行政执行的法规及特征

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定，公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。

非诉行政执行具有以下四个方面特点：1.执行主体是人民法院，但须在申请人的申请下实施，而不能主动进行。2.执行的对象是生效的且具有可执行内容的具体行政行为，并且是经过与诉讼审查不同的合法性审查的具体行政行为。3.申请人是作出被申请执行的具体行政行为的行政主体或行政机关对平等主体之间民事争议进行裁决的生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人。4.非诉行政执行的前提是行政行为的相对人在法定的期限内，既不提起行政诉讼，又拒不履行具体行政行为所确定的义务。

3 关于行政机关在非讼执行中存在的问题

在笔者调研过程中发现，行政机关非诉执行申请中存在以下问题：

3.1 对申请执行期限的把握不符合规定最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释规定。行政机关申请执行具体行政行为的，应自法定起诉期限届满之日起6个月内提出；逾期申请的，人民法院不予受理。

3.2 行政机关提交的申请材料欠缺。根据《行诉法解释》，行政机关在申请时应当提交证明该具体行政行为合法的事实证据和所依据的规范性文件，但实践过程中很多行政机关往往都未能对证据的证明力进行严格把关。

3.3 行政机关申请执行的具体行政行为存在的瑕疵主要表现在：一是有的行政决定书中认定违法事实的证据收集不全，法院在审查时无法认定行政机关认定证据是否确凿充分。二是行政机关确定的履行期限有不合理，有的可能存在违反法律规定不告知情形。三是适用程序有所不当，比如不可用简易程序的用了简易程序，行政处罚决定的送达欠规范等等。

4 关于非讼行政执行制度中存在的问题

4.1 人民法院采用“重大明显违法”的审查标准和不同于诉讼审查的审查程序对申请执行的具体行政行为进行合法性审查。这是一种以非诉讼方式进行的单方面活动，法院采取的是卷面审查，采取的标准是重大违法标准。由于缺乏相应的程序要求，在实践中法院对很多申请执行案件的审查难免流于形式，立法时保护行政相对方的利益、限制行政权的原意遭到破坏，也没有起到很好的监督效果难以保证非诉行政执行公证价值的实现。

4.2 非诉行政执行不利于相对人的权利救济。对于作为执行对象的原具体行政行为即使有一般违法问题，由于相对人已放弃或丧失了诉权，也不存在救济的问题。因经过法院的非诉讼审查且由法院执行，该被法院确认过后的“行政行为”不是原来的行政行为，对其不服的，亦不能请求行政复议；因为该裁定不是行政诉讼得到的裁定，相对人和相关人的权益往往容易被忽略。

5 针对上述问题，提出相对性的建议

第一，完善法院审查程序，搭建检察监督程序。

法院的非诉审查程序可以在法院现行对非诉行政案件审查程序的基础上进行完善，主要包括受理的条件、审查的内容和标准、审查的形式、审查的过程、裁定的作出以及相对人的救济等。就审查的内容而言，法院不仅要看行政机关材料是否齐全，手续是否具备，是否具备申请非诉行政案件执行的条件，还要审查具体行政行为是否有事实依据、法律依據、行政机关是否违反法定程序等。就法院的裁定而言，准予执行的裁定，笔者认为：应当确定强制执行的内容、方法、期限和范围；不准执行的裁定，应明确要求行政机关对该具体行政行为作相应的善后处理。

检察机关的监督程序，针对于法院非讼案件，监督主要分为两方面进行，一方面是监督非讼案件审查的程序，分别是：案件受理的条件、审查的内容和标准、审查的形式、审查的过程、作出的裁定是否于法有据；另一方面是监督非讼案件的强制执行程序，在执行环节是否有超期或者是否有违反法定程序的地方。

最后，在相对人的救济方面，是否可准许相对人对法院准予执行的裁定上诉或向检察机关申诉，这样一方面为相对人提供了相应的救济途径，另一方面也可以促使人民法院认真履行对具体行政行为合法性审查的职权。

第二，充分发挥检察建议作用，落实行政公益诉讼制度。

为解决行政主体不享有自行强制执行权，相对人不起诉也不执行，行政主体也不申请人民法院执行时，该生效具体行政行为的内容无法实现的弊端，笔者认为在行政机关放弃非讼执行申请时，检察机关可以依法向做出具体行为的行政机关提出督促履职的检察建议，或者说服具体行政行为的权利人通过向检察机关申诉等其他途径妥善解决。此外，行政机关申请法院强制执行是行政机关的一项特定的法定职责，对于涉及到受害人权益保护，而行政机关放弃申请，受害人是否可以对其提起行政诉讼。

虽然法律有授权行政机关对平等民事主体之间的民事争议的裁决行为确定的权利人在相对人既不起诉又不履行，行政主体应申请而不申请时可以申请人民法院强制执行，但是对其他不申请的问题仍不能有效地解决。本文认为，为解决该问题，应扩大非诉行政执行申请人的范围，对于有特定权利人的具体行政行为，法律应当授予权利人申请人资格；对于涉及公共利益而没有特定权利人的具体行政行为，行政机关应申请而不申请致使公共利益受到损害的，则可以以检察机关为权利申请人，通过行政公益诉讼来解决。

第三，增强依法行政意识，发挥行政监督职能

行政机关内部应建立健全行政机关学法制度，增强行政机关工作人员的法律意识，提高其法律素质。充分发挥法制机构在依法行政方面的参谋作用，避免行政行为的某个阶段处于无法制监督的真空状态。同时，建立人民法院、检察机关和行政机关之间交流沟通的长效机制。在执行、审查和监督三个环节之间开辟一条顺畅的信息交流通道，就各个环节发现的问题能及时地进行交流沟通。