改革开放以来中国高校内部治理政策的探析

曹小红

[摘要]改革开放以来，如何建设世界一流大学和高水平大学成为当今高教热点问题，同时高校治理也不断兴起。本研究通过对1978年以来我国高等学校政策中所涉及高校内部治理政策法规的分类梳理，揭示主张“校长治校、教授治学”的治理模式，分析了政策的特点、目前存在的主要问题以及改善思路，从而由内向外不断完善高校内部治理，更好地处理各利益相关者（校黨委、校长、教授等）责权利的平衡。

[关键词]高等学校内部治理；教育政策；共同治理

[中图分类号]C640

[文献标识码]A

[文章编号]1671- 5918（ 2018） 04-0023- 03

一、引言

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。”中央以纲领性文件的形式提出了完善学校的内部治理结构。随着改革开放的发展，高等学校规模不断扩张，大学越来越复杂混乱，出现各种问题与不足之处，因此治理问题显得更加现实迫切，急需去治理，比如大学决策权和管理权的职责明确、教师的绩效考核与激励制度、大学与社会政府的关系等。总体来说，可归纳为高等学校的外部治理和内部治理两方面。本文探讨高校内部治理问题，即大学党委下的校长负责制，教师、学生以及管理人员等高校内部利益相关者责权利的平衡。

二、1978年以来我国高校内部治理政策的历史回眸与评析

（一）1978年以来的高校内部治理政策的历史回眸

1978年以来高校内部治理政策体现在法律与法规两方面：

法律上，1993年《中华人民共和国教师法》“第七条第五点教师享有的权利可参与学校的民主管理。”1998年《中华人民共和国高等教育法》“以法律的形式确定高校领导体制为党委领导下的校长负责制以及高校拥有招生、设置学科、开展教学、科学研究、学术交流、人事管理以及资产管理等办学自主权。”

法规上，1978年《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》“今后高等学校实行党委领导下的校长分工负责制”。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》“建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度。”1992年《加快教育改革和发展的若干意见》“第十条积极推进以人事制度和分配制度为重点的高校内部管理体制改革。”1992年《加快改革和积极发展普通高等教育的意见》“进行改革校内人事、分配、住房、医疗和退休养老保险制度以及后勤服务企业化、社会化。”1993年《普通高等学校内部管理体制改革的意见》“建立不同的管理模式。”1994年《中国教育改革和发展纲要的实施意见》“深化学校内部管理体制改革。”1994年《国家教委直属高校贯彻全国教育工作会议精神的意见》“从管理体制和运行机制保证校内人、财、物资源的合理配置。”2011年《高等学校章程制定暂行办法》“以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权。”

（二）高校内部治理政策发展评析

第一，高校的领导体制政策不断变化，最后以法律形式确定下来。

高校的领导体制是高校内部治理制度的重要组成部分，1978年1998年领导体制不断调整变化，改革开放前20年，高校内部治理已有很大进步，体现出校长地位的提升，充分认识到教职工地位的重要性。改革开放以来，又再次强调教职工代表大会参与学校民主管理。说明该政策可以提高教师的工作积极性，充分尊重知识，权衡了学术权力与行政权力的地位，加大高校的民主自治能力。总体说来，改革开放初期的高校领导体制的探索是比较正确，是适应市场经济的发展和高校发展规律的一大举措。

自1998年以来，中国第一次以法律形式将高校的领导体制确定为党委领导下的校长负责制，成为最具有中国特色的领导体制。简单从字面上理解大学校长是在党委的指挥下行使工作，从中反映出政府干预大学的管理事务，政治领导权力与行政权力之间的矛盾与冲突一直都会存在的。

第二，依照教育政策法规，落实高校办学自主权。

1985年2011年颁布的相关政策，26年来政府在不断探索，从早期的政策主张到法律形式再到大学章程规定，可知高校办学自主权的重要性。办学自主权也是高校内部治理结构完善的体现，要求高校需依法治校、民主管理、学术自由，实现大学自治。虽教育政策法规已制定，但却未真正落实。如：目前仍有很多高校未制定大学章程。

第三，我国高等教育体制改革发展太快，政策在不断调整，应处理好眼前与长远、稳定与变化的关系。

从1992年至1994年，3年时间多次颁布政策法规不断完善高校内部管理体制，从管理和运行机制上，如学校内部机构、人事制度、分配制度和后勤管理改革，采取激励方式，进一步凋动教职工的积极性；而1994年后几乎很少相关政策。但高校问题仍日益显著，说明政策还是落后于实践问题，之前采取的政策措施效果并不明显，因此笔者认为政策的不断完善应与目前存在的问题相结合，政策制定不宜太频繁，需要有一定的稳定性与长远性，这样才能更好地执行政策内容，提高高校治理效果。

三、高等学校内部治理中存在的问题及改善措施

（一）法定代表人单一以及权责不匹配

我国实行党领导的校长负责制的领导体制，《高等教育法》规定了大学校长享有一些权力，但实际上高校实权掌握在党委书记手中，而不是在校长手上。大学章程中规定校长是唯一的法定代表人，对于学校一切事务负全责。这就体现出在法律上党委与校长的关系存在逻辑矛盾。中国高校的治理实权在于党委，而校长只是充当管理者的角色，主管学校日常事务，对于重大决策仍没有实权。

应做到政府放权学校，从宏观上规范指导高校，对于学校的学科建设、专业设置等微观上的日常工作全权由校长安排分配。

（二）教师的选拔与激励问题

高校内部治理中的教师、学生、行政人员权利之间的利益权衡，最重要的一点在于教授，如何选拔和激励大学教授是高校内部治理中另一重点问题。

1.学习借鉴美国的终生教职制度

我国大学现行的教师人事管理体制是新中国成立后在計划经济的模式下逐步形成的，它的基本特征是：教员队伍只能进不能出，只能上不能走，没有淘汰；职务晋升以内部提升为主，缺乏外部竞争压力；职务晋升标准过分注重候选人论文数量和申请者之间的相对水平等等。当下大学毕业生更倾向于考公务员、大学老师，原因就是所渭的“铁饭碗”，一生无忧。正因为大家喜欢稳定，不爱竞争，可能导致我国的创新水平低下，也进一步从中国的大学找出很多问题。但本文这里仅从教授的角度来阐述。

首先可以从招聘与竞争形式方面，加大全球公开招聘，借鉴美国实行的“'renure - track”制度。其次减少教师在编人员，如现很多国有企业都采取控股方式，职T采用合同形式，有利于员工之间的竞争，提高效率，在国际上更有竞争力。高校内部治理中应提出更多吸引教师的目光点，比如工资、休息时间、专业性培训等方面。

2.学术权力与行政权力的平衡

改革开放以来，高校的数量规模不断扩大，大学行政人员也随着增加，一路走来，政府通过院校合并，重建学科设置等方式也在不断调整教授、行政人员、学生之间的比例问题。

提出大学教授制度的改革，最终一个目的就是提高教授的学术能力，从而实现大学的理念，为人类创造知识，传授知识，传承人类文明，推动社会进步。高校内部治理中也要处理学术权力与行政权力的平衡。现中国很多大学教授既搞教研又负责管理工作，学术与行政没有明晰界限，高校教师职业怠倦的现象也越来越突出。因此，应更多地考虑教授岗位的设置与如何评聘？如今是若教授不退休，新进年轻教师即使有资格也无法评定为教授。可见高校内部治理的自主权需要扩大。只有当招聘教师数量与录取学生数量成一定的比例，重点放在教研工作，才能保障学校的教学质量，提高学校的影响力。

（三）大学章程的表面形式化，高校缺乏自主权

2011年，教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》规定，每所高校都应公开章程，到目前为止，大概有30几所大学已制定大学章程，可是放在一块进行对比分析，发现相似度非常高，没有各自学校的特色。

因此，每所大学的章程不应形式化，没有自己的特色。章程具有一定的法律效力，在制定它的同时，应考虑自己所在学校出现的问题从而制定制度去改善，重点突出属于自己学校的特征，办特色大学，从而才有希望成为世界一流大学。

（四）行政人员效率低下现象

改革开放以来，经济发展迅速，高等教育门槛越来越低，寒门子弟也能上得起大学。随着招生人数的增加，高等教育质量问题也是当今讨论的重点，高等学校教育评估制度与标准也越来越繁琐。因此行政人员数量也更加庞大，但这必然会造成一定的人力、物力、财力资源的浪费，行政效率不高。

笔者认为应该建立一支专门的行政人员队伍，提高职业专业化，有高度的职业意识，明确各自工作职责。其次行政人员的工资与级别应更加合理化，用绩效方式激励提高员工的工作积极性；接着考虑从市场上引进一些第三方机构帮助学校管理日常行政工作。最后，提高学校经营的公正、公开透明度。如：学生的学费如何分配利用、教师的岗位具体职责等。

四、结语

高校中的现实问题永远出现在政策之前，现制定的政策仍具有局限性，政策法规的针对性和系统性有待提高，为此提出以下几点建议与思考：

第一，进一步健全完善高等教育法律法规，建立系统的由法律法规等规定的有关高校内部权力分配与制衡的制度体系。政策往往滞后于现实问题，只有不断建设完善制度，无论是以法律或法规等其他方式，来提高政策制定的频率。

第二，落实政策制定的具体细致化，明确规定相关利益者的职责，从而更好地实现政策目标。

建设世界一流大学和高水平大学是当今的重要任务，笔者认为中国高等学校内部治理问题可以采取美国的共同治理模式，1966年，美国大学教授协会在《大学治理声明》中将“共同治理”定义为：“基于教师和行政部门双方特长的权力和决策的责任分工，以代表教师和行政人员共同工作的承诺。”教师、行政人员以及其他利益相关者的责任通过治理过程进行分配，采取讨论的方式进行决策，体现民主意识，同时能够更好落实高等教育政策。

在好的高等教育政策指导下，通过校长治校、教授治学的治理模式，平衡好学术权力、行政权力、民主监督权力三者之间的关系，最终实现大学的理念。

参考文献：

[1]张维迎.大学的逻辑第三版[M].北京：北京大学出版社，2012.

[2]吴慧平.西方大学的共同治理[M].北京：北京师范大学出版社，2012.