雄安新区与京津冀城市群发展

李峰 赵怡虹

摘 要 京津冀城市群是我国三大城市群之一，然而，城市群内部还未形成合理的城市分工和层级体系，城镇体系结构失衡与城市间公共服务水平落差明显，京津冀城市群的整体效应还未有效显现。雄安新区的成立为破解京津冀都市圈长期积累的深层次矛盾提供助力：在空间上，打造现代、智能、立体化的交通体系，降低疏解非首都功能的阻隔与交易成本，化解大城市病及拓展城市群发展新空间；共建京津冀协同创新共同体，促进京津冀创新扩散的区际过渡、衔接与吸收，推动创新优势转化为全球产业优势与竞争优势；构筑现代化的智慧、生态新城，创新驱动产业转型升级，促进区域经济增长方式转变与协调发展。建议秉持创新、绿色的理念，深化体制机制改革，推进雄安新区高起点、高标准、高水平发展，构建京津雄的三角城市群空间形态与布局，逐步转变城市群“中心地”极化趋势，突破“以邻为壑”区域分割格局，打造区域联动发展的新模式，形成开放性、互动性、共生性的网络化城市群结构，最终实现以首都为核心的高品质的世界级城市群。

关键词 雄安新区；创新驱动；网络化空间结构；京津冀城市群

[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）05-0045-06

一、引 言

当今全球经济体系建立在“流”、网络和节点的空间结构基础上，城市群正是资金流、人才流、技术流的汇集地，是连接区域经济和全球经济网络体系的节点，是国家进行政治、经济、文化多层面竞争的重要空间载体[1]。国际上，美国纽约城市群、日本东京城市群、英国伦敦城市群、法国巴黎城市群等都已成为国家或大区域发展的重要增长极，是配置全球资源要素和参与全球激烈竞争的核心区域。京津冀城市群作为我国三大城市群之一，科技人才汇集、创新资源丰富，具有雄厚的政治、文化、历史底蕴，并且是我国自主创新、高端服务、现代制造的核心区域，已成为我国联接全球经济网络的重要枢纽，将是我国参与全球竞争和国际分工中重要的世界级城市群[2]。

然而，当前京津冀城市群发展仍面临诸多问题，城市与城市之间资源和要素争夺激烈，功能交叉、同质化竞争比较严重。同时，京津双核极化效应明显，城市间不平衡与发展差距仍在加剧，还未形成合理城市分工和层级体系，造成京津冀资金、技术与人才资源浪费与低效配置。因此，如何破解京津冀都市圈长期积累的深层次矛盾，完善以首都为核心的城市群形态，解决“产业同构、项目建设重复”粗放城市发展模式，是当前京津冀城市群发展亟待解决的重大命题[3]。雄安这一国家级新区的成立，将在空间上与京津形成新三角空间联系，疏解北京人口和非首都功能，释放区域间“人才、资本、信息、技术”等要素活力，实现区域间资源高效配置和市场深度融合，有利于突破“以邻为壑”形成“共生互动”的城市群。同时，雄安新区的设立将加强基础设施、人才、资金、服务等向整个京津冀空间拓展，实现技术、产业与人才等向城市群的外围延伸，缓解中心城市与城市群之间矛盾，理顺城市层级间资源配置关系，形成以首都为核心的世界级城市群，赋予我国经济发展的新动能[4]。

二、雄安新区成立是京津冀城市群发展的历史性选择

（一）从国际经验来看，设立雄安新区有利于形成分散型、网络化的空间结构，发挥城市群的整体效应，进而化解京津冀大城市病与拓展城市群发展新空间

在全球经济化和区域经济一体化的背景下，世界城市化发展已进入到大都市引领的城市群发展阶段，城市群已成为城市发展的特殊区域新空间单元。1950年全球人口超过500万的特大城市仅有7个，2015年增加到73个[5]。美国纽约城市群人口已达6 500万，占美国总人口的20%，城市化水平超过90%，金融业及其衍生产业高度发达，已成为美国乃至全球的金融中心；英国伦敦城市群聚集了英国百强公司50%以上，拥有100多个欧洲500强企业的总部，成为欧洲及全球的金融、保险、证券交易和股票交易中心[6]，城市群已成为国家和区域与全球经济体系联接的重要门户，是参与国际竞争的重要空间载体。

然而从世界城市群发展历史看，这些大城市群的形成并非一蹴而就，而是城市发展演进与城市群空间规划的结果。无论是纽约城市群、巴黎城市群还是伦敦城市群，都经历了土地利用效率低下、城市无序蔓延、区域发展不均衡的“恶性循环初级阶段”，表现为住房条件恶化、环境质量下降、城市用地紧张等问题，集中反映了首位城市与其他城市发展之间矛盾以及城市群人口增长、经济发展与生态环境保护之间的冲突[7]。因此，面向首位城市通过反磁力中心的建设，进行空间规划与城市职能划分，建立“分散型网络结构”的区域空间模式，化解大城市病与拓展城市群发展新空间，在更大地域范围内解决中心城市与周边地区非均衡发展，成為重要手段与解决途径。

当前，京津冀城市群发展不协调、不平衡的矛盾比较突出。一方面，北京聚集了大量的人口、科技、教育、文化等资源要素，城市规模不断扩张，交通拥堵、人口膨胀、空气污染等大城市病凸显，并且非首都功能的聚集超出北京的承载“负荷”，影响北京首都核心功能的发挥。而另一方面，河北省城市发展却明显存在不足，2015年河北省常住人口城镇化率51.3%，低于全国城镇化率4.8个百分点，而且京津两个发达城市虹吸效应造成周边地区的灯下黑效应严重，2016年河北地均经济密度为4 010元/平方公里，仅为京津的1/9，与周边环京津贫困带形成巨大经济发展落差和区域内部贫富不平等。

因此，雄安新区的设立将成为京津冀城市群的重要空间支撑，疏解北京人口并集中承载非首都功能，与通州形成以首都为中心的相互支撑、错位发展两翼新格局，有效配置资源并实现内涵集约发展，完善京津冀城市群空间布局与发展形态。同时，借助现代化的交通和信息通达性，促进城市群的中心城市向周边辐射，推动河北省产业结构调整和升级步伐，提升河北省城市公共服务水平和社会治理水平，转变城市群的“中心地”极化趋势，推进开放性、网络化城市发展，在分工合作、优势互补基础上，共同发挥京津冀城市群整体聚集优势。

（二）从国内发展看，雄安新区有利于打造区域创新新引擎，推进京津冀城市群创新与协调发展，并为其他城市群发展提供样本参考

目前，我国城市与区域发展逐步进入新阶段，单体城市向城市共同体演变、核心城市向多个城市的集合体演进逐步成为我国区域发展的重要特征。2009～2014年，我国35个一、二线城市共增加3 778万人口，其中前15大城市增加了3 010万人，约占80%[5]。2015年京津冀、长三角、珠三角世界级城市群GDP总额超过17万亿元，约占全国总量的36%。城市群正逐步成为我国城市发展的主体形态，也是我国城市化的重要战略模式，为我国城市与经济发展提供动力和活力。

当前，京津冀城市群已是我国北方区位最优、规模最大、创新能力最强的经济中心区域，伴随京津冀协同发展的深化，京津冀城市群进一步优化城市与区域分工与合作，集聚大量的产业和企业，为我国经济发展提供持续动力。同时，由于京津冀集聚优质的教育、医疗等公共资源，拥有完善的基础设施配套体系，通过大城市带动周边的中心城市和卫星城镇连片发展，形成资源、环境、基础设施共享，产业经济活动密切关联，有利于京津冀城市群形成错落有致、优势互补的城市产业功能结构。

然而，从目前发展来看，京津冀城市群还处于城市群的初级发展阶段，从城市人口规模来看，2015年北京市常住人口2 170.5万人，2015年天津市常住人口1 546.95万人，而河北省城区人口在300万～500万的城市只有石家庄与唐山市，河北省整体城市层级偏低，致使区域间深度梯度合作难以形成。另一方面，相比其他成熟的国际城市群，京津冀单体城市产业同质竞争严重，其本质遵循了大都市自我发展的发展理念和模式，对外辐射明显强于对内扩散，京津冀都市圈的整体效应远没有发挥，城市群内区域协调和一体化水平明显存在不足[3]。

雄安新区的设立通过经济区划与行政区划联动调整，通过体制机制创新，突破地域和区划的壁垒，重塑京津冀城市群空间结构，分散北京资源、要素多度集中等问题，促进京津冀城市群更大范围人流、物流、资金流、信息流的梯度转移。另一方面，雄安新区反磁力中心的建设，有利于化解城市群区域结构失衡、功能失调，改变过去重“外引”而轻“内联”的问题，加强城市群产业分工耦合和空间一体化，构建都市复合中心和核心区的基础上， 注重城市群周边地区制造业、服务业等生产，将有利于形成功能层次完善、结构明晰的城市群空间均衡发展结构。

三、雄安新区推进京津冀城市群发展的路径选择

（一）空间上加密交通公共设施，有序疏解非首都功能，完善京津冀城市群空间布局与发展形态，区域空间逐步向开放、流动、多中心的网络化模式转变

根据区域经济理论，由于存在资源竞争、市场竞争与分工合作的区际联系，多中心城市体系需要满足六边形空间结构的原则，次级中心往往位于3个高一层级中心的三角形中央，这将有利于与较高一级中心地错位竞争、协调发展。雄安新区地处北京、天津、保定腹地，距离天津110公里，距离北京120公里，位于京津冀城市群的交汇点，将构成三角形的空间结构，不仅化解次级城市分布松散、关联程度有限的问题，而且相比其他空间形态，三角形的城市群空间结构更具稳定性，平衡状态不易被打破，有利于完善京津冀城市群空间形态，促进城市群空间优化与空间自组织演进。

雄安新区短期规划面积100平方公里，中期规划面积200平方公里，远期规划面积2 000平方公里，在这一空间尺度上，通过组团式格局对人口规划、公共服务与公共设施规划，成为科研转化与产业合作的通道，成为北京城市功能的疏散区与拓展区，从空间释放首都创新辐射作用。然而，2016年雄县、容城与安新三县的县域GDP超过200亿元，经济基础比较薄弱，发展潜力尚未发掘，因此，雄安新区需要加密临近空间的轨道交通建设，建设高效的基础设施网络、发达的国际航运体系以及多层次的轨道交通网络，保障雄安新区这一级次中心的公共服务质量，吸引全球人才、资金和信息，聚集高质量人口、产业、资本等经济要素[8]。

而且，交通形式和交通成本不同的公共基础设施，也会影响城市的空间发展模式。雄安新区不仅需要加快与其他地区高铁的开通，加速城市的互动，大幅度压缩与其他地区的时空距离。还需加强与周边城市物流产业统一规划，降低城市间阻隔与交易成本，提高城市的布局和交通效率，形成环京津区域环城交叉路网、轨道交通网等多层次立体交通网络格局。例如，建成雄安至北京、天津、石家庄半小时通勤圈，雄安至京津冀三地机场的“无缝对接”，建设立体式交通枢纽，以先进、高度智能化交通系统，缓解基础设施投资不足制约经济增长潜力发挥的状况，促进城市群内开展不同层次与不同领域的协作。

同时，需要注意居住与就业均衡、公共设施和生活設施配套需完善，推动人口密度与经济密度提高，动态调控雄安新区资源、要素和功能，有序承接教育资源、医疗资源、科研资源、高端生产性服务业以及企业总部资源等， 重构京津冀地区的产业格局。另一方面，作为反磁力中心，基于联合与竞争的双向效应，构建雄安新区和保定、石家庄等河北省周边地区的高效基础设施网络，促进京津冀城市群资源配置机制的变动和优化，空间利用集约高效，再构京津冀城市群职能分工、资源互补与产业链，重塑整个京津冀城市群空间格局。

（二）聚集创新资源要素，发展高端高新产业，共建京津冀协同创新共同体，提升京津冀城市群国际竞争力

城市群是城市发展的高级阶段，为实现城市群的聚集效应和规模效应，协同创新与区域一体化，是推动区域创新要素转移、协调、获取和外溢的主要途径。美国提出“美国创新共同体”，界定这一具有空间属性的创新体系概念，并提出系列相关重要举措；欧盟先后出台系列政策，从资源、人才和产学研用等推进协同创新。对于京津冀城市群而言，雄安新区将构成协同创新共同体的重要空间载体，促进空间单元之间生产要素的有效流动，减少京津冀区际交易成本，发挥京津冀1+1>2的协同创新效应，从建设中心创新城市向建设以中心城市为核心的创新城市群转变，提升京津冀城市群的国际竞争力[9]。

雄安新区建设应面向全球引进人才、汇聚创新要素，探索新的区域创新发展模式，以重大工程与重大项目作为推进前沿技术研发与创新的重要载体，打造区域科技创新网络公共服务平台，发展创新型经济。制定产业入驻负面清单，防止落后、污染、能耗巨大的企业进驻，发展高端高新产业，建设绿色智慧新城。不仅利用典型科技创新模式，而且利用互联网、新一代信息技术在服务业应用产生的创意为主的发展模式。通过“互联网+创业”“互联网+金融”“互联网+制造”等创新模式，转换发展方式集聚创新要素，促进资本、人才、科技共同体发展，引领和带动雄安新区产业科技创新。

另一方面，北京集中了全国1/3的国家重点实验室和工程技术研究中心，拥有超过2/3的两院院士。雄安新区依托京津丰富的高校资源、人才资源、创新资源，集聚京津科研院所，建立创新产业园区、产学研联盟及协同创新重点实验室等，破除科技创新“孤島效应”，打造京津协同创新共同体，促进京津冀区域创新资源的合理配置和开放共享。构建技术引进、消化、吸收和再开发的高效运行机制，建设集技术研发和转移交易、成果孵化转化的创新型城区和具有国际影响力的区域产业创新中心[10]。同时，承接首都研发转化和产业研发功能，共建区域成果转化中心、技术交易中心、知识产权中心，建立京津冀科技创新与转化的通道和平台，打造京津冀体制机制高地和协同创新重要平台，加强产业链、创新链、资金链和服务链的深度融合，全球资源配置枢纽作用更加凸显，培育京津冀城市群发展新动能[11]。

（三）以现代化国际化绿色新城，创新驱动产业转型升级，促进创新扩散的区际过渡、衔接与吸收，形成京津冀城市群经济梯度相连并具有差异化的发展格局

新经济地理学认为区际发展不仅考虑市场关联效应，而且要重视知识和技术溢出引致周边地区发展的外部性，知识溢出会导致边缘区通过获得核心区的技术与创新实现经济增长，进而促进整个区域协调发展[12]。尽管京津冀三地空间上紧邻，但科技资源和产业发展资源空间布局错位，创新转化平台、利益共享欠缺，北京创新资源未有效辐射周边，而异地转化效应明显。同时，缺乏先行先试政策与国家特殊体制支持，河北省经济发展的“政策洼地”劣势明显。雄安新区定位为国家级新区，这将从高起点、高平台展开创新改革试验，通过体制创新和政策支持，促进三地科技与经济对接、创新成果与产业对接，改造提升钢铁、石油化工等河北省传统产业，延伸生物医药等战略性新兴行业产业链，通过示范、辐射和带动作用，促进河北整个区域产业的升级和创新发展。

同时，雄安新区打造“现代化国际化绿色新城”，转变传统的依靠投资拉动、粗放式的扩张模式，以先进适用技术、循环经济技术、低碳技术等，绿色化与智慧化推进产业转型升级。特别针对河北省产业结构粗放，并面临结构调整阵痛期和环境治理攻坚期，通过发挥生态创新示范功能，推动劳动密集型产业和资源密集型产业转型与升级[13]。并且，雄安新区可以探索利用非传统水源、地热、风光等可再生能源，推动生态城市、智慧城市、低碳城市的建设，通过生态修复、新能源研发应用等示范工程，推进雄安新区海绵城市、城市大脑和智慧平台的建造，建设京津共建国家绿色生态科技创新区，打造京津冀区域发展新引擎。

雄安新区作为京—保—石发展轴上重要的载体和支点，对接京津冀协同发展规划，合作共建跨区域布局协同发展产业带，将冀中和冀东紧密连接，以点带面，统筹、整合区域内资源，解决土地、劳动力、资本在区域上的错配，以实现更大规模的人口承载力，促进人口、资源与生态环境协调发展。同时，补强河北二线城市的缺失，通过知识创造、知识溢出和知识扩散，推进落后地区科技与经济融合，有序承接首都创新扩散的区际过渡、衔接与吸收，放大河北与京津的协同效应，推进产业集聚、产业链重塑，形成京津冀城市群经济梯度相连并具有差异化的发展格局[2]。

四、以新的发展理念推进雄安新区发展

国家级新区是在不同历史时期国家战略意图的体现。雄安新区是继深圳特区、浦东新区之后不同于一般意义的国家新区。深圳特区的使命是让世界进入中国、让中国融入世界，是重要的窗口和桥梁，浦东新区最重要作用在于金融发展和国际化，而雄安新区不是一般意义上的工业区和开发区，其定位不仅是疏解北京非首都功能，解决大城市病，而且是在经济新常态和京津冀协同发展深化背景下，探索我国区域创新引领、内涵集聚发展路径的尝试[14]。尤其雄安新区是地处北方内陆地区，其发展背景正值经济减速下降的经济周期，雄安新区的发展必须摆脱我国经济发展的传统逻辑，其发展的根本不在于短期政府行为和刺激政策，而在于能够直面深层次的体制改革与调整，以全新的发展理念主导建设进程，打造开放发展先行区与协同创新示范区，动态体现了国家战略、创新驱动与产业结构转型升级的良性互动，不仅成为区域经济发展增长极，而且是制度创新的增长极，以创新驱动发展的新模式为其他地区发展提供借鉴与参考。

（一）以创新的理念引领雄安新区发展，打造创新驱动发展新引擎，培育京津冀发展新动能

我国经济发展进入新常态后，增长速度正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，创新成为引领发展的第一动力，通过创新驱动转变经济发展方式、破解经济发展深层次矛盾和问题，培育增强经济发展内生动力[15]。雄安新区作为国家级新区，需要构建开放型经济新体制，推进科技创新与制度创新，以创新驱动与产城融合推动雄安新区发展。具体举措来看，一方面，需要密切跟踪工业物联网、智能制造、分布式制造等引领的新工业革命，聚集全球创新资源与要素，加强互联网技术、数字化技术、新一代信息技术的研究应用。同时，构建开放式的企业创新模式与区域创新体系，对高端产业链关键环节和重要结点实施公共研发，促进核心技术与产业共性技术的创新突破，在全球价值链与产业分工体系的位置大幅跃升。另一方面，打造具备完善的创新教育、技术研发、技术转移、创业孵化、科技金融及居住配套等综合服务功能的创新创业生态系统，促进大量关联企业及基础支持机构集聚，培育形成技术领先、配套完备、链条完整的产业集群，释放落地效应或放大辐射功能。同时，构建国家大学科技园、特色产业园区、众创空间等多边创新创业载体，打造特色化、差异化、专业化的创新平台，以智慧、人性化城市功能支持产品分享、空间分享、知识技能分享等，改善新区营商环境、增加投资和人才吸引力，建设全国领先的创新型城区和具有国际影响力的区域创新中心。

（二）以智慧绿色的理念推动雄安新区发展，以绿色制造和高端高新产业的融合发展模式，创新驱动产业转型升级，促进区域经济增长方式转变与协调发展

伴随我国环境污染、生态系统退化日趋严重，通过绿色循环、低碳发展模式，建设资源节约型、环境友好型的社会成为当前的紧迫需求。雄安新区定位于创新型国家新区，将与以往新区不同，需要改变传统城市化的规划思路，着眼绿色发展和生态优先，改变“先建设、后生态”的发展模式，建设绿色生态宜居新城区。另一方面，用改革创新引领产业结构调整，用环保倒逼产业转型升级，针对制造业“低碳环保”和“智能化”现实需要，加强新一代信息技术、物联网、大数据等为代表的新技术在工业制造广泛应用，深度改变工业生产组织方式，促进制造业产业企业组织结构、管理模式与经济业态创新，推进新区循环化改造和清洁生产，推广应用节能环保新技术、新产品，打造京津冀的绿色制造和高端高新产业的融合发展模式，发挥京津冀绿色制造体系的引领作用。

（三）推进体制机制改革，探索城市间联动发展新模式，打造开放发展先行区与协同创新示范区，促进京津冀创新扩散的区际过渡、衔接与吸收，推动创新优势转化为全球产业优势与竞争优势

目前京津冀三地不仅区域差距较大，城市群层级差异大、产业协同与创新扩散比较困难，而河北缺乏先行先试政策与国家特殊体制支持，经济发展的“政策洼地”劣势明显，严重阻碍京津冀城市群的协和共生。雄安新區立足于综合改革试验区，建立精简、高效、统一的新区管理机构，先行先试深化行政管理体制改革，探索人权、财权、土地管理以及公共住房的社会管理模式。同时，探索京津冀区域多方主体之间创新合作、互动互利的新机制。建立京津冀协同合作新平台，促进科研成果转化对接与技术转移，合理重新分配产业转移关联区域间利益。并协调区域间企业转移带来的GDP、税收和政绩转移，创新解决利益协调机制建立跨区域的利益共享机制、收入和财税分成机制，破除城市群内多中心同质化、尺度差异大以及利益博弈严重等问题，推进城市群产业结构、空间结构的整合、优化，强化北京思想创新、科技创新、知识创新等策源地功能，打造雄安新区、石家庄、唐山应用研究[16]，促进京津冀城市间相互依赖相互依存，发挥城市群的“合作共赢”整体效应，实现城市群内部各城市共生共长、共同繁荣。

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Xiong'an New Area and Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomerations

Li Feng1，Zhao Yihong2

（1.Hebei University of Technology，Tianjin 300401，China 2.Tianjin University of Commerce，Tianjin 300134，China）

Abstract：Though one of the three urban agglomerations in China，Beijing-Tianjin-Hebei urban agglomeration has not formed a reasonable inner functional division and hierarchy system. The infrastructure between cities are not balanced and the differences of public service is obvious. There is no significant agglomeration effect. The setting up of Xiong'an New Area was for solving the long-term accumulated and deep-seated contradictions in the agglomeration of Beijing，Tianjin and Hebei. Xiong'an New Area is gonging to build a modern，intelligent，three-dimensional traffic system to reduce and extract the block and transaction cost of the non-capital function，dissolve the disease of big cities and expand new urban agglomeration development space. The setting up of Xiong'an New Area is also a good chance to jointly build the Beijing-Tianjin-Hebei collaborative innovation community，promote the interregional transition，cohesion and absorption of Beijing-Tianjin-Hebei innovation diffusion，and promote the transformation from innovation advantages to global industrial and competitive advantages. Xiong'an New Area is gonging to build a modern intelligent and ecological new city. Innovation will be the driving force for industrial transformation and upgrading. Finally，the article suggests that we should adhere to the innovative and green concept，deepen the reform and promote the high starting，high standard and high level development of Xiong'an New Area and build the spatial form and layout of the triangle city group of Beijing，Tianjin and Xiong'an. a world-class urban agglomeration will come into being around our capital after an open，interactive，symbiotic and networked city agglomeration is constructed by designing the appropriate layout of the three areas and gradual depolarization of core cities.

Key words：Xiong'an New Area；innovation-driven；networked spatial structure；Beijing-Tianjin-Hebei urban agglomerations

（责任编辑：李 萌）