上海轨道交通新线试运营评审的历程及展望

1 上海轨道交通新线试运营基本条件评审历程

目前，上海轨道交通网络共计17条线路，线网总长度达673 km。回顾这些线路的开通历史，其试运营基本条件评审经过了三个阶段。

1.1 无新线试运营评审程序阶段（1993—2000年）

上海轨道交通1、2、3号线分别于1993年、1999年和2000年开通。当时，上海轨道交通的建设和运营均由上海市地铁总公司统一管辖，在这样的行政体制下，新线建设完成后经过内部的验收交接程序，随即转交给运营单位投入试运营。

1.2 上海市城市交通管理局组织评审（2003—2006年）

2000年，按照规划，上海在“十五”期间要建成200 km轨道交通，投资逾1 000亿元。为了保证轨道交通项目顺利实施，上海对轨道交通体制实施重大改革，原上海市地铁总公司撤销，实行投资、建设、运营、监管“四分开”。其中，运营体制上，上海地铁运营有限公司沿袭了原地铁总公司的管理任务（运营1、2、3号线）；为引入适度的市场竞争新成立了上海现代轨道交通股份有限公司，该公司获得了新开通的5号线（莘闵线）的运营管理权。

2002年，在颁布的《上海市轨道交通管理条例》中，明确规定新建成的轨道交通线路在开通试运营前，政府主管部门必须组织专家对其是否满足试运营基本条件进行评审。2003年11月，按照该条例，当时的上海市城市交通管理局组织了5号线试运营前的评审工作。随后的3年，该局又陆续组织了1号线北延伸段、2号线西延伸段、4号线“C字型”段的开通前评审。

1.3 第三方评审（2007年至今）

从上述几条线路的评审实践中政府部门逐渐认识到，由政府组织评审，再由政府认定，在程序上存在着一定的不足。因而，上海市城市交通管理局对评审的方式进行了进一步的调整优化。2007年，经上海市政府有关单位的协商，上海最终形成了“由政府委托第三方组织专家评审、政府主管部门认定、市政府批准”的运作模式。同年10月，由上海市城市交通管理局、上海市发展和改革委员会、上海市建设和交通委员会联合颁发了《上海市轨道交通试运营基本条件》（沪交客［2007］第532号），为试运营基本条件评审明确了标准和要求。

第三方组织的评审，还可分为依据各地自定标准予以评审和依据国家标准进行评审两个小阶段。据统计，从2007年底至2010年8月，上海市交通运输行业协会轨道交通专业委员会受上海、深圳、成都、天津、苏州、昆明、武汉、杭州等地市交通局的委托，组织了全国各地41条线路或延伸线、总计750 km轨道交通线路的试运营评审。这些线路的评审依据绝大多数是以各地自定标准予以评审，评审的重点是确保轨道交通工程试运营安全，满足基本服务要求。

2011年，国家交通运输部下发了《关于加强城市轨道交通运营管理的通知》（交运发［2011］236号），要求城市轨道交通新线进行试运营前，土建、车辆、设施设备、消防和环保等必须达到载客运营的基本要求，确保运营安全。为了给各地的试运营基本条件评审提供统一的依据，2013年10月，国家交通运输部颁布了GB/T 30013—2013《城市轨道交通试运营基本条件》，标准于2014年4月1日起正式实施。国家标准在各地地方标准的基础上，进一步细化完善了相关评审项目和标准，提出了轨道交通试运营评审中18个主要专业的评审要素和具体要求，从而在国家层面上对轨道交通试运营评审基本条件予以规范。

2014年，为进一步强化试运营基本条件评审制度，国家交通运输部又下发《关于加强城市轨道交通运营安全管理的意见》（交运发［2014］201号），提高对试运营基本条件评审的要求：新线开通运营前，省级交通运输主管部门应认真组织具备条件的第三方专业机构开展试运营基本条件评审，进行系统测试检验，严格做到专项验收未通过不予评审、技术指标不达标不予通过、评审问题未整改不予载客运营。自此，城市轨道交通试运营评审进入了一个新的发展阶段。政府部门委托第三方依据国家标准来实施新线试运营基本条件评审，逐渐发展成为一种较为成熟的评估模式，为国内轨道交通新线开通投入试运营所采用。

自2007年以来，上海市交通运输行业协会轨道交通专业委员会共计参加试运营基本条件评审线路115条，累计总长度超过2 000 km，如表1所示。

表1 上海市交通运输行业协会轨道交通专业委员会评审线路统计表

（续表1）

（续表1）

2 对国标中“试运营”部分条款的建议

在上海市交通运输行业协会轨道交通专业委员会组织的新线试运营基本条件评审工作中，笔者主要参与了新线运营管理及“试运行”方面相关指标和要求的评审。在笔者撰写的《城市轨道交通若干运营指标统计问题探讨》和《关于轨道交通新线“试运行”评审的实践与思考》（分别刊登于《城市轨道交通研究》杂志2013年第7期和2015年第11期）两篇文章中，笔者对GB/T 30013—2013《城市轨道交通试运营基本条件》中“试运营”的部分条款和“八项指标”提出了意见和建议，现简要概括如下：

（1）关于“试运行”与“系统联调”的关系：按照国标规定，应在“系统联调”结束后方可进行“试运行”。然而，在由上海市交通运输行业协会轨道交通专业委员会所承办的新线或延伸线的基本条件评审中，真正能严格按照此项要求予以实施的线路少之甚少。笔者认为，在理清“系统联调”与“试运行”之间的逻辑顺序，明确“试运行”所需具备的前置性条件，特别是满足行车相关的设备需要满足的具体要求，并严格按照规章确保“试运行”的安全实施等前提条件下，部分设备系统间的调试特别是车站设备系统的联调，与“试运行”在一定的时间段内可以平行实施。

（2）关于“3个月的试运行时间”：国标4.5.2节规定“试运行时间不得少于3个月，试运行最后20日应按照试运营开通时列车运行图行车。”一般情况下，运营单位采用倒排的方法，将“试运行”安排在线路既定开通时点的前3个月，而通常会将试运营基本条件评审安排在试运行开始后的70天前后进行，待评审结束后预留10多天的时间进行整改，迎接新线开通。因而，评审时线路还未达到最终开通试运营的状态，专家们需要对线路的运营管理及设备情况进行预先评估。评审存在着一定的主观性。

（3）关于“最后20日应按照试运营开通时列车运行图行车”：目前按照试运营基本条件的评审，在从试运行开始至评审前这大约70天的最后20天进行运营指标统计，选取符合国家标准的连续的20日作为评审的依据。而在试运行前的这最后20日，用以评估运营指标是否符合开始试运营的基本要求，由此可见，评审的要求在一定程度上与国标相矛盾。

（4）关于“司机驾驶里程”：国标规定“司机在经验丰富的驾驶员的指导和监督下驾驶，驾驶里程不少于5 000 km”。从多年的试运营评审实际情况看，这一条款在某个城市开通第一条运营线路时比较难达到。

（5）关于评审中发现的“八项指标”中的问题：对于“正点率”和“列车服务可靠度”这两个指标的统计，国标在定义、计算方法、统计口径上不够明确，评审过程中主要依靠专家来把握。此外，部分分段进行开通的线路因开通长度较短，指标的控制绝对值很严格，甚至有可能出现“零发生”的情况，而这对于新开通的尚无经验的轨道交通线路而言要求比较高。部分延伸线路试运行3个月可能对已开通线路的生产管理、客流组织、考评指标产生影响，在试运营评审时是否可予以调整，在国标中也没有相关的明确表述。

（6）关于轻轨、现代有轨电车线路评审：国标主要依据的是地铁制式及其技术要求，部分条款要求对于轻轨、现代有轨电车而言有所偏高。而且，轻轨和现代有轨电车系统与地铁系统有较大的差异，如测试检验项目、平交道口混行、列车驾驶员标准等方面。建议按照依据不同制式的特征，新增相关的国家标准，或对既有标准进行必要的修改和补充。

3 城市轨道交通新线“试运行”评审工作的展望

从多年的试运营基本条件评审实践成效看，第三方试运营基本条件评审工作对于城市轨道交通新开通线路在规范运营接管，具备良好的安全性、设备可靠度和乘客满意度等方面，起到了举足轻重的作用。

2018年3月，在国内城市轨道交通运营里程迅速增加、线网规模不断扩大、城市轨道交通安全运行压力日趋加大的情况下，国务院办公厅下发了《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发［2018］13号），进一步提高了轨道交通运营安全管理的要求：建立城市轨道交通运营安全第三方评估制度；城市轨道交通建设工程竣工验收不合格的，不得开展运营前安全评估；未通过运营前安全评估的，不得投入运营。国家交通运输部正按照国办发［2018］13号文件要求制定相应规定。

按照国办发［2018］13号文件的要求，第三方试运营基本条件评审要退出历史舞台了，继而采用更为全面、更为严格、更为规范的运营安全第三方评估制度。因而，抓紧制定城市轨道交通新线开通运营前安全评估的国家标准规范及相关配套办法、制度迫在眉睫。建议在安全评估新国标制定的过程中，可以参考借鉴试运营基本条件评审的经验，凸显新线开通前运营安全评估的要求，并进一步建立健全城市轨道交通运营安全事故报告和调查处理办法、运营服务标准体系及统计分析制度、服务质量考评制度等，给予安全评估工作足够的制度支撑。