金融扶贫可持续发展的问题与对策

刘解龙,罗 苏

(长沙理工大学,湖南 长沙 410114)

一、问题的提出

自习近平总书记2013年提出精准扶贫之后,全国的扶贫事业达到了一个新的高潮。现在,精准扶贫已经成为一个由庞大系统组成的事业,既担负了2020年全面建成小康社会的历史责任,也构成实现百年奋斗目标的重要基础。在这一进程中,金融扶贫发挥着不可替代的重要作用。2017年6月23日中共中央办公厅,国务院办公厅印发了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》充分强调了重点支持“三区三州”,加大金融扶贫支持力度,激发深度贫困地区和贫困人口脱贫致富内生动力[1]。在现阶段的金融扶贫研究中,一方面肯定了金融扶贫具有在精准扶贫体系中的“造血”功能,但不可持续的因素也有不少;另一方面目前的金融扶贫的研究主要还是强调政府的政策效应和金融机构的政策落实,在贫困户行为和心理方面还缺乏更多的研究。因此,从贫困户心理行为方面分析金融扶贫的可持续性问题,是提高精准扶贫精准脱贫成效的重要工作。

2015年中央与国务院出台的《打赢脱贫攻坚战的决定》,2016年3月人民银行等7部委印发的《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》,是我国金融扶贫最重要的文件,它既对金融扶贫的实施提出了具体要求,也对金融扶贫的政策提供了指导性的意见。

金融扶贫往往通过当地产业或者是当地政府项目的扶持来实现提高贫困农户自身生产条件的发展。纪秀江认为金融扶贫要以扶贫产业为依托基础,但目前贫困村项目基础弱、缺乏抵押担保、信息不对称等问题影响和制约了金融扶贫的可持续跟进[2]。而对于扶贫产业的扶持,现阶段主要采用的是政府项目的扶贫贴息贷款和贫困农户自身项目的小额信贷。但郑智峰认为农村小额信贷存在制度约束、组织约束、利率约束、规模约束而影响了扶贫与金融机构可持续发展的有机统一[3],而且金融扶贫容易出现“大运动”式扶贫,造成违约行为和自身风险的增加。罗煜、贝多广就认为目前金融扶贫存在三个误区:其一,把金融扶贫等同于给贫困人口提供贷款;其二,把金融扶贫等同于提供低息贷款;其三,把金融扶贫等同于金融机构的义务[4]。在优化建议上目前主要还是从金融机构自身的角度入手,积极推进小额信贷的市场利率化,傅豪就认为小额信贷的市场利率化,贷款手续的缩减和农村信用档案的共享机制可以有效地提高农村小额信贷的可持续发展能力[5]。

总的来说,在对于金融扶贫可持续发展的研究中更多地集中于农村金融机构的制度、措施等问题方面。就目前而言,金融扶贫小额信贷已经存在不少的违约现象,这极大地影响了金融机构扶贫的信心,不利于金融扶贫的可持续发展。黄丽鹃在农村金融扶贫小额信贷违约调查中发现违约成本低、农村信用环境差、还款意识扭曲是最主要的三个原因[6]。但是任何大环境的形成都离不开其系统里的个体行为发展,所以有必要从贫困农户行为中进行分析。

二、影响金融扶贫可持续发展的主要因素

金融扶贫可持续发展是一个复杂的系统体系,因此,金融扶贫不仅仅是简单的低息贷款,更应该是农村经济、社会、文化的全面发展。而目前金融扶贫很多地方仅仅是以扶贫贷款来当作评价标准,缺乏整个系统体系全面的思维而造成对贫困户心理的忽视,进而影响金融扶贫可持续发展体系的完善。由于金融扶贫可持续发展的不完善导致难以改变贫困户的心理和行为,也就难以保障金融扶贫的成效性和可持续性。因此,影响金融扶贫可持续发展是一个多因素共同作用的产物。

(一)金融扶贫可持续发展的内涵

金融扶贫可持续发展的内涵可以从宏观和微观两个角度来分析。从宏观来看,金融扶贫可持续发展的内涵就着重农村的经济和社会发展,这既包括了农村贫困的减少也包括了农村生活水平、生产条件、基础设施的改善,只有将贫困地区、贫困农村和整个小康社会的环境整体容纳在一起,使农村的整体环境逐渐向小康社会看齐,才能不掉队不返贫。从微观来看,金融扶贫可持续发展可以从供给和需求两个方面来分析。从金融扶贫的供给方来说,农村金融机构的可持续发展强调的是在不借助其他外力资助资金的情况下,能够依靠当地农户的储蓄、信贷以及其他金融产品满足机构自身的发展;从金融扶贫的需求方来说,贫困农户的可持续发展强调的是贫困农户可以有效地从金融机构得到资金和信贷支持,满足自身发展,脱贫之后不返贫,提高自身的可持续发展能力。因此,综合金融扶贫宏观和微观的可持续发展内涵,就是要实现农村的全面的可持续发展,金融机构的可持续发展,贫困户自身的可持续发展,也即金融扶贫可持续发展的内涵就是经济目标、社会目标和能力目标的协调统一,相互之间不仅形成有效合作,而且形成持久合作。也就是说,金融扶贫的可持续发展,主要着眼于贫困对象不仅能够脱贫,而且脱贫后具有可持续发展能力,不再返贫等目标,提供金融支持。

(二)金融扶贫可持续发展的影响机制

金融扶贫可持续发展在宏观和微观方面是相互影响和相互联系的,为此需要形成金融扶贫可持续发展的机制体系。在总体上,只有不断加强农村经济社会的发展,不断加强贫困户和主流社会系统的联系,才能脱贫时不掉队,脱贫后不返贫。具体来说,金融机构直接向贫困农户提供信贷资金,帮助贫困农户扩大产业,提高收入,使得贫困农户的储蓄增多,思想进步,逐渐摆脱贫困;而贫困户又通过金融支持扩大产业、储蓄增多、收入提高、发展生产的同时,也会使金融机构的资金增多、信贷增加以及坏账减少,使得金融机构自身的发展有了保障。随着微观市场的不断成熟发展,农村宏观环境也会逐渐得到改善,金融扶贫中的微观和宏观层面的相互联系,会随着金融扶贫而不断成熟、完善和发展,最终达到经济目标、社会目标和能力目标协调统一,实现可持续发展,如图1所示。

(三)金融扶贫过程中的贫困户行为分析

在金融扶贫的实施过程中,扶贫工作者往往会缺乏对于整个金融扶贫体系机制的把握,容易忽视贫困户的心理动机和行为方式。一般来说,贫困户大多具有短期利益人群的特点,这与金融扶贫可持续发展的长效造血机制培育相矛盾,一些贫困户行为影响了金融扶贫的可持续发展。

首先,违约行为。贫困户违约行为主要是指:违约的收益大于风险。黄英君认为贫困户存在不同的金融“心理账户”,而对于各个不同的“心理账户”的估价,往往会造成扶贫资金失去本身的意图而浪费掉[7]。更进一步看违约行为其实可以分为主观和客观:主观的违约行为主要在于贫困户对于闲暇和劳动之间的博弈,短期和长期之间的较量而产生的道德风险;客观的违约行为主要是由于农业生产的脆弱性造成了产业的损失而无力偿还。

图1

其次,从众行为。贫困户从众行为主要是指:经验大于未知。贫困户所在的农村更多地表现为熟人网络和亲友社会,因为缺乏对农村之外社会的联系,对于自身的经济选择往往依靠经验或者熟人,容易产生依赖的从众心理而选择效仿。在湖南省新宁县调研过程中发现,相近的贫困村往往会选择一种成熟的经济作物来生产,而不会选择其他离得比较远的村的新的或者更有价值的经济作物,觉得和大家一样方才心安,甚至有风险也是大家共担。当然这种从众行为有好也有弊,弊端在于在农村推广新型农业经济作物或者农业生产技术可能会显得相当困难,给新事物和新发展带来心理和行为上的障碍。

第三,短期行为。贫困户短期行为主要是指:短期利益大于长期利益。贫困户的共同特点是急于改变贫困现状,因而往往更看重短期利益和经济收益,对于长期自身能力的发展缺乏动力和追求。如怀化市靖州县为当地寨牙乡的贫困户发放了200只鹅的幼苗给其养殖,有的贫困户却食用鹅幼苗,选择了满足眼前而不顾长远的行为,这显然会极大地影响扶贫措施的最终成效。从金融扶贫来看,金融扶贫侧重长期的造血能力培养,这与贫困户短期行为形成了相当大的矛盾。

三、金融扶贫的主要政策与现状

(一)金融扶贫的发展历程与相关政策

我国金融扶贫的开发最早可以追溯到1986年开始推行的扶贫贴息贷款。在这一过程中,金融扶贫发展是随着扶贫实践、贫困状况的改变及扶贫理论的发展不断变化和完善的。金融扶贫发展至今大致经历了三个阶段:一是以扶贫贴息贷款为主,二是以小额信贷为主,三是以普惠金融政策为主,具体如表1所示。

表1 金融扶贫的发展历程与相关政策

(二)金融扶贫的主要成效

我国金融扶贫在30多年的发展历程中,取得了令世人瞩目的成果。笔者将从宏观、中观、微观三个角度进行分析,具体如表2所示。

表2 金融扶贫的主要成效

(三)金融扶贫可持续发展存在的问题

首先,农户主动融资意愿不强,贷款实际发生率不高。2015年对河南省农村金融服务状况的一项数据调查显示,农户贷款发生率只有39.8%,从未申请过贷款的农户占比达到37%,其中,40岁至49岁年龄段农村劳动力没有申请贷款的占46%,上述调查显示,部分农村地区非正式的民间借贷仍占首位。2017年9月在湖南省新宁县风神洞村走访调研109户贫困户中发现只有20%的贫困户申请过贷款,在没有贷款的贫困户中超过50%的贫困户认为农民贷款难的主要原因是缺乏抵押资产。从借款来源看,农户第一选择仍是“向亲朋邻里借款”,选择比率达60%,居第二位的才是向“银行、信用社贷款”。由此可见,金融扶贫还没有成为贫困户长期脱贫而选择的重要因素。

其次,农村扶贫信息共享不及时。政府扶贫部门、金融机构、金融监管部门之间没有建立起完善、统一的扶贫对象信息的共享系统,从而使得金融机构不能及时有效地了解贫困户情况,不能真正做到精准扶贫。同时由于贫困人口之间贫困程度、贫困类型存在很大差异,金融扶贫的侧重点不同,金融机构在未充分了解信息的情况下,很难做到具体问题具体分析,客观上增加了金融扶贫的不确定性与风险性,不利于开展有针对性的扶贫工作,这就容易造成金融机构“嫌贫爱富”的心理,而让真正贫困且需要帮扶的农户没有得到资金帮扶,降低了扶贫贷款资金的使用效率。

第三,忽视贫困户的心理因素。从2013年精准扶贫政策的实施开始,经过了四年多的扶贫开发,扶贫工作者仍然更多地是重视物质、资金的扶持方式。但就目前的扶贫状况而言,深度贫困是阻碍精准扶贫进一步全面实现脱贫目标的主要困难。对于深度贫困,扶贫究竟是扶什么?其中非常重要的一个方面就是要改变贫困户“人穷志短”的心理,深度贫困往往造成了思想与志向方面的深度不足。我国在金融扶贫开发中往往容易忽视这种心理,即使了解,也往往容易形成金融的长效及长期利益机制和贫困户心理的短效、短期利益之间的矛盾,从而导致农村金融存在强烈的金融抑制效应。这种状况导致了贫困户的心理诉求长期受到忽视,进而造成了金融扶贫效率的低下。

第四,金融扶贫偏离精准脱贫的合理需求。金融扶贫只是精准扶贫大系统中的一种扶贫方式,但这种方式需要与其他方式的紧密配合才能取得更好成效。如果采取面面俱到的“大运动”式的金融扶贫,本身就不利于金融扶贫可持续发展体系的建设。就目前的金融扶贫而言,往往存在为了完成政府要求的硬性任务而存在一定程度的乱作为现象,随意发放扶贫贷款而造成浪费,增加风险;也有的是因为害怕贫困户的信用风险而不作为,不敢发放扶贫贷款,造成扶贫资金另一种形态的效率低下。显而易见,这两种极端都是不可取的。所以金融扶贫一旦偏离合适的贫困户人群就会造成资金的浪费和风险的增加。

第五,金融扶贫可持续发展的体系机制不健全。现阶段金融扶贫往往是以扶贫贷款的多少来作为贫困地区和贫困农村的金融扶贫成效的评价标准,缺乏整体的系统性思维,忽略其他影响金融扶贫可持续发展的因素。金融扶贫的体系机制不健全,作用还不强,在发展过程中往往顾此失彼。比如:有的金融扶贫虽然提高了贫困户的近期收入,却忽视贫困户内生动力的培育与条件建设,造成返贫,强调产业的发展却忽视农村基础设施的建设而造成产业效率不高,等等。这种由于金融扶贫可持续发展体系的不完善和不重视,导致了客观上难以改变贫困户的心理和行为,扶贫却难以扶志,难以从机制体系与思想认识上彻底斩断贫根。

四、提高金融扶贫可持续发展能力的建议

在推进精准扶贫的事业中,金融扶贫既是不可替代的重要工作,也是十分复杂的系统工程,金融扶贫不应该是单单给贫困户提供低息贷款,而是应该同农村的社会、经济、文化联系起来,由内而外的同主流社会系统形成一定的联系,加强贫困户的心理和行为建设,既扶贫又扶志。

(一)加强贫困户金融观念变革

金融扶贫实施困难还有一个重要的原因就是贫困户的短期利益心理同金融扶贫长效利益机制相矛盾。所以加强贫困户金融观念变革是金融扶贫可持续发展的重点,是思想基础,因此,相应的金融宣传教育必不可少,必须加强贫困户的“精神扶贫”。国家扶贫办主任刘永富认为,思想扶贫要有耐心,要通过宣传发动、乡村自治等方式进行合法管理和引导[8]。同时金融机构和农村金融从业人员要加强对贫困户金融行为的干预和引导,让其慢慢融入金融体系之中,学会用好金融资源来实现精准脱贫。比如贫困户出现违约行为,村里的村民委员会就把这样的贫困户“上黑榜”,通过熟人社会的道德压力,纠正这种不良现象。

(二)努力搭建信息共享平台,加强网络金融建设

金融扶贫实施困难一个重要的原因就是信息不对称,如何加强贫困户与金融机构的信息联系,这就需要乡镇政府合理地用好现代信息科技,加强网络金融建设,建立信息共享平台,建立农村贫困户的信用系统[9]。比如安徽省长丰县建立起“数据库+网络”的农村信用信息共享服务平台,通过“一库、一网站、一平台、一应用”覆盖全县17.6万农户,6万多非农户和3.8万个中小微企业。通过信息共享平台的建设,金融机构和贫困户知己知彼,提升金融扶贫效率,形成金融扶贫可持续发展的保障机制。

(三)让金融扶贫逐渐回归市场

金融扶贫只是精准扶贫中的一种方式,“摊大饼”式的金融扶贫不利于其可持续发展,金融扶贫要找准在精准扶贫、精准脱贫这个大系统中的定位,找准合适的目标群体,充分发挥它的造血功能,推进农村产业的发展。所以放开金融机构的扶贫任务压力,逐渐回归市场利率,让市场选择有需求且有能力偿还的贫困户,对于其他的贫困户就让更有效的扶贫方式发挥作用,也带动和促进贫困户逐渐习惯和熟悉市场,增强在市场关系中实现可持续发展的意识与能力。所以说金融扶贫要体现金融机构的业务层次性,遵循市场规律,精确瞄准目标贫困群体,发挥市场导向作用,增强造血功能。

(四)依托乡村振兴战略,加强金融扶贫体系建设

2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,提出要从经济、政治、文化、社会、生态等方面全面提高农村发展振兴,并且推动农村金融机构回归本源,“构建社会组织金融扶贫体系,增强扶贫项目的贷款,大力发展农村资金互助组织”[10]。合理资源配置,满足乡村振兴多样化的金融需求。目前我国农村正处于传统农业的转型时期,金融作为现代社会的核心竞争资源,需要在乡村振兴的过程中提供杠杆作用和引导作用。这不仅可以进一步推进精准扶贫、精准脱贫的实施,同时也可以改善农村的生产、生活及基础设施的条件。贫困户通过金融加强了同产业之间的联系,农村通过金融加强了与主流社会发展价值观的联系,这有利于依托乡村振兴战略,加强农村金融建设,全面提升金融扶贫的体系机制,不仅改变贫困户“人穷志短”的心理,而且形成精准脱贫后可持续发展的机制与条件。

[参考文献]

[1]中办国办印发意见:支持深度贫困地区脱贫攻坚[EB/OL].新华网,2017-11-21.

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[3]郑智峰.农村小额信贷—扶贫与可持续发展研究[J].中国农业银行武汉培训学院学报,2010(1):21-23.

[4]罗煜,贝多广.金融扶贫的三个误区[J].中国金融,2016(22):20-21.

[5]傅豪.湖南农村小额信贷可持续发展现状及对策探析[J].农村经济与科技,2017(20):109,111.

[6]黄丽鹃.农户小额信贷违约原因调查研究[J].中国国际财经(中英文),2017(18):255.

[7]黄英君,胡国生.金融扶贫、行为心理与区域性贫困陷阱—精准识别视角下的扶贫机制设置[J].西南民族大学学报(人文社科版),2017(2):1-10.

[8]刘永富.从严从实,坚决打赢脱贫攻坚战[EB/OL].人民网,2018-2-11.

[9]刘祚祥,杨密.精准扶贫、信息共享与贫困农户金融服务创新——以张家界金融产业扶贫为例[J].长沙理工大学学报(社会科学版),2017(1):92-102.

[10]张挚.社会组织参与精准扶贫的机遇、挑战与路径[J].长沙理工大学学报(社会科学版),2018(1):120.