被解构的高校教师资格认定制度：弱普适性、强差异性和不适应性——以北京市近五年的认定情况为例

崔亚超，谢新水

（1.北京市教委人事处，北京 100031；2.首都师范大学管理学院，北京 100048）

高等学校教师资格制度是国家对教师实行的一种特定的职业资格许可制度。［1］高校教师资格认定政策有近30年的发展历程，对聘用优秀教育教学人才、提升教师队伍水平起到了重要作用，对依法执教和依法治教具有重要意义。随着制度环境的变化，高校教师资格认定中的弱普适性、强差异性和不适应性慢慢凸显出来。因此，在高等教育国际化和高校人事制度改革的背景下，完善并探索建立多元自主的高校教师资格认定制度，具有重要意义。

一、高校教师资格认定形成了弱普适性

任何职业资格证都要向社会表明其普适性特征，即有相对普遍的申请主体和认定条件，普遍的约束力和普适的接受性。高校教师资格作为高校教师的任职资格同样应具有普适性，而且应该是一种强普适性。因为高校教师资格证及其认定是建立在法的普遍约束力的基础上的。

教师资格是国家设立的专门在学校或者其他教育机构从事教育教学工作的职业许可。［2］相关法律法规赋予了高校教师资格证的强普适性特征。1986年的 《中华人民共和国义务教育法》第十三条规定：国家建立教师资格考核制度，对合格教师颁发资格证书。首次通过法律规定了教师资格考核制度和教师资格证书制度。1994年 《中华人民共和国教师法》规定：国家实行教师资格制度。明确了公民取得教师资格的认定条件和办法。根据我们的理解，《教师法》规定的申请教师资格认定的主体不是拟聘教师，而是在具备了特定申请条件后的公民。1995年 《教师资格条例》规定：中国公民在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作，应当依法取得教师资格。该条例除了对教师资格进行了强制性规定外，还进一步明确了 《教师法》所规定的申请认定的主体范围。此外，《中华人民共和国教师资格证》内页上的文字也表明了证书的强普适性：教师资格证书是国家对符合教师资格条件的公民依法授予教师资格的法定凭证。在中华人民共和国境内的各级各类学校或者其他教育机构中担任教师工作的人员，必须持有本证书。普适性是高校教师资格证书的基本特征，这一特征应该在高校教师资格认定过程中体现出来并得以实现。然而分析发现，高校教师资格认定过程所体现的却是弱普适性。

首先，报名对象限定不是强普适性的体现。因为允许申请高校教师资格证的对象的适用范围小于《教师法》的规定。例如，为了贯彻教育部 《〈教师资格条例〉实施办法》，2001年北京市出台了《〈教师资格条例〉实施办法〉的实施意见》。为加强对各高校人事部门的工作指导，市教委下发了《关于做好北京地区高等学校教师资格认定工作的通知》，进一步规范高校教师资格申请、认定程序和要求，为工作开展提供了可操作性的指导依据。根据规定，只要在北京地区各高校专门从事教育教学工作，拟受聘为高校教师职务的在编在岗教师，包括高校附属医院临床教学人员和高校专职辅导员都可以申请认定，其余人员不能申请。将认定人员限定在专门从事教育教学工作，且拟受聘为高校教师职务的在编在岗教师，尽管严格遵守了 《教师资格条例》的规定，但由于其适用范围局限在拟聘人员，这就缩小了申请高校教师资格人员的范围，消解了高校教师资格证的强普适性。

其次，免测条件是消解强普适性的重要因素。高校教师资格证的强普适性形成的基础是认定条件的一致性和平等性。然而，在实际认定过程中，由于给予了特定群体一些免测条件，相应地也会消解其普适性的强度。一方面，教育部颁布的 《〈教师资格条例〉实施办法》将认定教师资格需要的测试办法及标准交由省级教育行政部门制定，这种省际间的区域差异性不可避免会形成测定结果的差异性。另一方面，该办法给予高校副教授以上专业职务或具有博士学位者免测优待，形成测试主体的例外。根据北京市的要求，高校教师资格证书认定的一般条件包括学历合格、教育教学能力测试、体检、普通话测试合格等条件，然而具有副教授以上专业技术职务或博士学位的可免测教育教学能力和普通话水平。

再次，高校间的差异是消解强普适性的重要因素。高等教育与基础教育具有很大差异。就基础教育而言，不同学校同学段同学科课程的教学程度是基本相当的，均为国家规定的课程及教学内容，这是基础教育教师资格建立国家统考制度的重要条件，也保证了同种类同学科的教师资格证可在校际间通用。高校的多样和差异性决定了层次不同的高校对教师和教材的要求不同，教学内容和难易程度也存在差别。《高等教育法》承认这种差异并对其进行保护：“高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动”。以此为依据，在高校教师测试教育教学能力时，测试者只要提供所在校学科的教材即可。然而，在985层次高校某一学科教博士研究生的教师与高职院校同一学科教专科生的教师资格证书是相同的，证书上的资格内容均为“某学科高等学校教师资格”。其实，不同高校同一学科的高校教师资格证不具有普适性。

总之，由于高校教师资格证书的强普适性被各种因素削弱，因此在促进高校教师校际间流动方面就失去应有的“资质水平”证明力。

二、高校教师资格认定产生了强差异性

高校教师资格认定过程中体现了委托方式、学历和语言要求方面的差异，这些差异性可以称之为强差异性，并在通过率上得以明显呈现。

（一）由委托方式带来的强差异性

我国高校教师资格证书的认定包含委托认定和非委托认定两种。《教师法》规定：普通高等学校的教师资格由国务院或者省、自治区、直辖市教育行政部门或者由其委托的学校认定。《教师资格条例》规定：受国务院教育行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门委托的高等学校，负责认定在本校任职的人员和拟聘人员的高等学校教师资格；未受委托的高等学校，其任职人员和拟聘人员的高等学校教师资格，按照学校行政隶属关系，由国务院教育行政部门认定或者由学校所在地的省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门认定。《〈教师资格证〉实施办法》规定：高等学校教师资格，由申请人户籍所在地或者申请人拟受聘高等学校所在地的省级人民政府教育行政部门认定；省级人民政府教育行政部门可以委托本行政区域内经过国家批准实施本科学历教育的普通高等学校认定本校拟聘人员的高等学校教师资格。由于委托方式不同，不同高校的申请主体的认定机构具有差异性。由于我国高等学校多，地域广阔，由委托方式带来的是强差异性。我们以北京市为例来说明。

目前，由北京市教委授权委托认定的高校有61所，非授权委托认定的有55所。界定授权高校与非授权高校的主要条件是：是否具有实施本科学历教育的情况。如果具有这一条件，原则上即可被教育行政部门授权为委托认定高校（以下简称为“授权高校”），没有则为非授权委托认定高校（以下简称为“非授权高校”）。授权高校可以自行认定本校拟聘人员的高校教师资格，自行组织教育教学能力测试。在通过并公示无异议名单后，就可以将认定申请表和汇总表等材料报市教委备案，市教委则根据申请人申报学科核发资格证书。非授权高校则无自行认定权力，申请者须参加市教委统一为非授权高校申请者组织的教育教学能力测试，并认定后方能给通过者核发资格证书。

正是因为这种差异性的存在带来了认定通过率的显著差异。据统计，2011－2015年北京市共受理高校教师资格申请者17792人，涉及学科方向104－221个，通过总人数为17046人，认定通过率为95.81%①说明：2011和2012年只有秋季学期认定一次，自2013年始春秋季各一次。。其中，授权高校5年间申请认定总人数为14563人，通过总人数为14541，年平均认定通过率为99.85%，通过率最低为99.63%，最高为100%②说明：授权高校教育教学能力测试自行组织，由于教育行政部门仅对认定通过的情况进行备案，因此不掌握各授权高校教育教育能力测试参加人数及测试通过的有关情况。；基本呈现出“申请就通过”的局面（如表 1）。

然而，非授权高校认定通过率则低得多。非授权高校5年间申请认定总人数为3229人，其中2611人须参加教育教学能力测试，通过1862人，测试通过率为71.3%；年平均认定通过率只有77.58%。特别是2015年，测试和认定通过率均创新低，分别为60.83%和71.70%（如表2）。

表1 授权高校认定通过率情况

表2 非授权高校认定通过率情况

这种显著的差异是否表明了非授权高校教师的教育教学能力远远低于授权高校？如果真是这样，那么就可以得出实施本科学历教育的学校比实施非本科学历教育学校的教师教学能力好的结论。实际上，得出这样的结论是不太科学的。尽管高校教师资格证认定制度规定了授权高校也应当对申请人员进行教育教学能力测试，然而，一些高校以应聘时的教学面试替代测试或简化程序，再加上大量的博士和副教授拥有“免测特权”，很容易形成“申请即通过”的高通过率。此外，由于申请人员是高校的拟聘人员，已经承担了课程，如果不通过教学能力测试不能取得教师资格证，那么，后续聘用、职评、薪酬等问题如何解决？这是授权高校需要考虑的重要问题。在这种既当运动员又当裁判员的情况下，高通过率就显得顺理成章。而在非授权高校中，尽管申请者同样是拟聘人员，承担着相应课程，也经过了应聘时的教学面试，但必须接受市教委组织的教育教学能力测试。根据回避原则，测试专家大多来自授权高校，对测试者所在学校的教学环境不太了解，经常会以其所在高校的标准来要求测试者，从而非授权高校的通过率必然受到影响。2015年的数据表明，正是在这一环节淘汰了近4成申请者。

可以说，授权高校与非授权高校之间教师资格通过率的差异内含一定的不合理性，因此也削弱了高校教师资格证的普适性、效力和权威性。近几年来，北京市教委强调“对授权委托高校弄虚作假，违反政策规定的，将按照 《教师资格条例》 《〈教师资格条例〉实施办法》取消其授权委托资格”，是为进一步规范授权高校自主认定中以应聘时面试代替教育教学能力测试或简化程序的行为。如果收回授权高校自主认定权，对授权高校和非授权高校申请认定主体进行同样的测试甚至是“双盲测试”则结果如何呢，则有待进一步考察。

（二）由学历引发的强差异性

《中华人民共和国教师法》规定：取得高等学校教师资格，应当具备研究生或者大学本科毕业学历。我国高校教师的学历变化幅度大，本科、硕士研究生和博士研究生甚至具有副高职称以上的专科生也可能成为拟聘人员，这就形成了由学历引发的强差异性。例如，2011－2015年，北京各高校共有17792人申请认定教师资格，具有博士学位的11548人，占64.9%；具有硕士学位的4503名，占25.3%；具有学士学位的1478名，占8.3%；专科或无学位人员263名，占比1.5%，他们主要集中在艺术类高校从教育系统外引进的副教授及以上专业技术职务人员（如表3）。

表3 2011-2015申请高校教师资格认定人员的学历结构

根据相关规定，在这些教师中教育教学能力免测人数已近65%，包含两个类型：具有博士学位者和师范类本科生。因为根据 《〈教师资格条例〉实施办法》的规定：“各级各类学校师范教育专业毕业生可以持毕业证书，向任教学校所在地或户籍所在地教师资格认定机构申请直接认定相应的教师资格”。事实上，没有一所高校的师范类专业是专门为高校培养师资的，但这些本科师范毕业生按照上述政策却享受了免测优待；此外，有博士学位的高校拟聘人员也不能保证具备了相应的教育教学能力。显然，对这两类人员的免测规定缺乏充足的合理性，对具有硕士学位的研究生申请者形成了不公平。由学历引发的强差异性会削弱高校教师资格证的权威性。

（三）语言标准引发的强差异性

《〈教师资格条例〉实施办法》规定：普通话水平是教师资格认定的一个重要方面。申请教师资格认定者的普通话水平应当达到国家语言文字工作委员会颁布的 《普通话水平测试等级标准》二级乙等以上。然而该办法第九条的规定表明：高校拟聘副教授以上教师或具有博士学位者申请认定教师资格证时则不对普通话水平做测试要求。

从2011－2015年北京市高校申请教师资格的人员数量看，博士学位申请人员年均占比近65%；然而部分高学历和高职称的教师普通话水平较差也是事实。如果接近2/3的申请者不需要测试普通话，那么这一规定作为申请条件就失去了必要性。因为，北京市内绝大多数重点高校招聘的新教师都有博士学位。

三、高校教师资格对申请认定主体的不适应性

随着政策环境的变化，特别是事业单位编制改革、港澳台地方人才引进以及国际化进程中外籍教师的进入和增加，高校教师资格认定主体的不适应性逐渐凸显，引发了申请认定主体的不适应性。

其一，编制外人员问题。我国对于事业单位编制管理的政策是变化的。20世纪80年代，按照“不同特点，采取制定编制人员、固定个人人员比例，控制机构设置和编制总额的方法进行管理”。［3］1999－2002年期间，随着高校人事制度深化改革政策的出台，聘用合同制全面实施，高校人员因此分为编制内人员和编制外人员两部分。2015年北京市 《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》提出：政府将改革机构编制单一审批制管理，逐步形成审批制与备案制相结合、编制保障与购买服务相结合、事前审批与事中事后监督相结合的管理方式……政府将逐渐放开作为公益二类事业单位的高校的编制的强制管理。目前，高校编制外人员主要来源于两种情况：一是聘请企事业单位的专家为兼职、客座教授。根据 《教师法》的规定，这些人因属于兼职教师，不属于“在学校专门从事”教育教学工作的人员，可以不具备教师资格；二是编制外聘用全职人员。在实际工作中，编制外人员由于流动性大和政策不完善，没有申报和取得教师资格的现象比较普遍。

其二，港澳台和外籍人员问题。我国法律对教师资格的申请认定主体是确定的，即中国公民。香港、澳门回归后，2012年教育部办公厅等单位联合发文规定：“在内地（大陆）高校工作的港澳人士和台湾同胞，凡办理了居住证明的，根据自愿原则，可申请认定内地（大陆）高校相应种类的教师资格。申请人应遵守内地（大陆）法律法规。申请认定高校教师资格的条件与程序与内地（大陆）申请人相同”。这一规定缓解了申请认定主体不适应的问题，但仍存在须“办理居住证明”的强制条件和根据“自愿原则”的非强制条件。

其三，外籍教师的进入。近二十年来，随着全球化的浪潮和高等教育国际化的发展，对海外人才引进的力度加大，一些外籍教师成为高校的专门教师。由于法律法规未对外籍人士是否应当取得教师资格做出规定，缺乏取得教师资格的渠道，使得申请认定主体的不适应性逐渐增加。

四、完善高校教师资格认定制度的主要路径

建立和完善教师资格制度是提升教师队伍质量和水平的重要保证。［4］高校教师资格认定的弱普适性、强差异性和申请认定主体的不适应性，对现有高校教师资格认定政策及其权威性产生了很大冲击，也正在解构高校教师资格证的效力，使这一政策进入了不适应期。基于我国高校的多元性和发展的自主性，建立多元自主的高校教师资格认定制度是完善这一政策的趋势和方向。

第一，消除申请认定主体的差异性，建立第三方评估和督查制度。目前，授权高校和非授权高校教师资格认定通过率差异很大，要消除因申请认定主体差异所引发的差异，最好的方式是承认这种差异性，并将高校教师资格的认定权交由各高校自主执行，且将认定前置于拟聘之前，降低申请者不能取得证书后给高校带来的风险。具体而言，进一步落实 《高等教育法》和对高校的“放管服”改革，充分发挥高校办学和管理的自主权，由学校成立教师资格认定专家审查委员会，对所在学校的申请人员进行资格认定。在这方面，可以借鉴高校职称制度改革权力下放的经验。为了保证高校教师资格证认定的权威性，教育行政主管部门可以采用委托第三方评估（如教育督导委员会）和督查的方式检查高校教师资格认定情况，对不严格遵守认定程序和规定的学校和申请者依法进行处罚。

第二，提升申请人员的学历水平，取消免测条件，保证认定主体的平等性。一方面，需要提升申请认定高校教师资格人员学历的起始水平，将硕士学历或博士学历作为获得高校教师资格的基本学历。这需要修订 《教师法》。从国外的情况来看，“尽管没有明文规定，但是，拥有博士学位已经成为在各国从事高校教师职业的起点标准”。［5］另一方面，取消免测条件，包括取消具有博士学位、本科师范毕业生或副教授职务申请者免测教育教学能力或普通话水平的优惠条件，彻底消除学历、职称差异对高校教师资格权威性的影响。

第三，承认高校的多元性，颁发因校而异的教师资格证书。我国高校类型多元，不同办学层次高校同一学科教学内容和水平差异很大，因此应取消统一的高校教师资格证书，颁发因校而异的高校教师资格证书。高校教师资格应与教师所聘学校的教育教学岗位相结合，证书中须体现学校名称。例如原为“汉语言文学学科高校教师资格”，改为“某高校汉语言文学学科高校教师资格”。从而高校教师校际之间调动建立教育教学能力考核认定制度，经调入校试用考核合格后可换发本校的资格证书。

第四，完善一次性考核，建立考核与试用期相结合的机制。教师胜任力属于教师个性特征的范畴，是教师胜任岗位工作所必备的条件。［6］取得高校教师资格即表明申请者具有胜任教学的能力。因此，教师资格的取得不应只取决于在本校使用的教材中随机抽取某一课进行试讲测试，而应长期全面考核教师的教育教学情况、品行情况等，因此应建立考核与试用期相结合的机制。具体而言，第一阶段，对聘任前的申请者进行学历、普通话、思想品德等资质考核和审查，并进行一次教育教学能力测试，发给试用期资格证书；第二阶段，对通过测试认定拟聘到教师岗位的人员给予1年试用期，合格后发给正式的资格证书。此外，还需要扩大高校教师资格主体范围，建立外籍教师资格认定制度，特别是对进入高校长期从事教育教学的外籍人员必须严格认定。

［参考文献］

［1］杨宏，陈鹏.高校教师资格制度的行政法审视 ［J］.中国高教研究，2006（4）：56－57.

［2］教育部政策研究与法制建设司、国务院法制办公室教科文卫法制司.中华人民共和国义务教育法释义［A］.北京：高等教育出版社，2006：133.

［3］黄海.编制管理概论 ［M］.安徽人民出版社，1984：18.

［4］刘璇璇.香港中小学教师资格制度的历史、特点与启示 ［J］.教师教育研究，2017（5）：93－99.

［5］叶林.各国高校教师资格制度的现状及启示——高校教师资格：世界动向”国际研讨会综述 ［J］.复旦教育论坛，2011（6）：89－92.

［6］郑洁.胜任力视角中的高校教师资格认定 ［J］.教育评论，2013（5）：57－59.