国家教师资格统一考试政策的价值审视：影响师范生培养的利弊分析

2018-05-24蒋平

教师教育研究 2018年3期

蒋平

（绵阳师范学院教育科学学院，四川绵阳 621000）

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》明确提出：统一组织“中小学教师资格考试和资格认定”，制定“教师资格标准”和建立“教师资格证书定期登记制度”等政策建议，以此来提升中小学教师队伍的整体质量，优化教师队伍结构体系。［1］为响应和落实教师资格考试和认证改革工作，2011年，国家颁发了教师资格标准，印发教师资格考试《考试标准》和《考试大纲》，将湖北和浙江两省作为国家教师资格统一考试的试点地区。同年，教育部又印发《关于大力推进教师教育课程改革的意见》；2013年，教育部发布《关于印发〈中小学教师资格考试暂行办法〉〈中小学教师资格定期注册暂行办法〉的通知》；2015年，教育部办公厅颁发《关于进一步扩大中小学教师资格考试与定期注册制度改革试点的通知》。直到2016年下半年，北京、上海、重庆、四川等28个省、市和自治区加入教师资格国家统一考试范围。至此，国家教师资格统一考试政策全面推进。那么，到底国家教师资格统一考试政策对高师院校师范生培养的影响是利大于弊，还是弊大于利呢？为此，正确认识和理解国家教师资格统一考试政策对师范生培养的价值功能显得意义非凡。

一、国家教师资格统一考试政策对师范生培养的促进功能

（一）由提升高师院校师范生培养质量到提高教师队伍整体质量

新中国成立初期，国民整体素质偏低，80%以上的人口处于文盲或半文盲状态，学龄儿童入学率仅为20%左右，这成为制约我国经济社会发展和推动义务教育普及制度的“元问题”。为此，我国政府一方面努力扩充扩建学校，另一方面大量培养培训教师，以满足教育事业迅速发展在硬件和软件上的基本需求。然而，即使是在正规师范教育之外，采取了短期培训师资的方式，也难以缓解生源剧增环境下对师资数量需求的压力。所以，在“基本扫除青壮年文盲，基本普及九年制义务教育”的“双基”攻坚战略时期，对师资数量的需求远远超过对师资质量的要求，对师范生的培养思路也就遵循着“数量优先，兼顾质量”的原则，更倾向于采用一种“多快好省”的办法来培养和培训教师。［2］但是，质量危机越发严重，且城乡差距明显。当师资数量日益饱和，教师队伍的整体质量提升迫在眉睫。

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出，“必须大力发展和加强各级各类师范教育，从事教师职业需要具有合格的学历或考核合格的证书。”1986年，《中华人民共和国义务教育法》对教师职业的学历要求和任职资格做出如下规定：在学历要求方面，小学教师最低学历要求为中师毕业，初中教师最低学历要求为专科毕业；在任职资格方面，国家将对教师资格进行考核，合格的教师将会获得教师资格认定证书。1994年，《中华人民共和国教师法》对教师资格和任用条件做出具体化要求，包括各级各类学校教师资格的学历要求，不同层次的教师资格认定工作归属于不同级的人民政府或教育行政部门以及对不能取得教师资格人员的特别说明。2001年，《关于印发〈关于首次认定教师资格工作若干问题的意见〉的通知》将“有法必依、执法必严、违法必究”作为教师资格制度实施的根本原则，提出要“因地制宜”全面实施教师资格制度。［3］

上述政策举措一定程度上规范了教师任职条件和任职资格，对教师队伍整体质量的提升具有较为积极的影响，到2002年，我国高中教师、初中教师和小学教师学历合格率分别达到69.28%、90.28%和97.39%。［4］不过，这其中仍然存在诸多现实性的问题与困境：一是高等教育大众化过程中教师资格的学历标准偏低，未能考虑到特殊地区或特殊学科教师的学历标准；二是在教师资格考核与认证工作中，部分教师资格认定机构的权威性和执行力薄弱；三是不同地区对教师资格的各种考试考核项目差异较大，没有统一的标准和题库建设；四是教师资格证书上认定学科与毕业后所教学科不符合，以及教师资格由高一级教育层面向低一级教育层面融通的不合理问题；五是师范专业大学毕业生可以直接认定教师资格证书的不合理性；六是教师资格证书“一证定终身”的有效性、无期限不利于教师专业发展和总体质量的提升。

为此，国家教师资格统一考试政策提出统一印发《考试标准》和《考试大纲》，编制《综合素质》《教育教学知识和能力》《学科知识和能力》教程，规定师范大学生与立志从事教师职业的非师范大学生都需要参加教师资格全国统一考试，适当地提高教师资格的学历要求，通过由教育部考试中心统一组织实施，省级部门全面负责统筹管理，增强教师资格认定工作的权威性和执行力，建立“教师资格证书定期登记制度”。如果单就行文来说，国家教师资格统一考试政策顺应了教师资格考试制度的发展规律，建立健全了教师资格考核与认定标准，促进了教师资格认证制度的完善。［5］若要是从整个教师教育改革的推进策略来看，它又保障了师范生的培养质量，提升了教师队伍的整体质量。

国家教师资格统一考试政策是为师范生的培养设置了一道考验的阶梯或门槛，用以保障师范生的培养质量。对于高师院校而言，不得不调整原有的人才培养方案，优化师范专业结构，完善教师教育课程体系，提高教师教育人才培养质量；对于师范大学生而言，增强了教师职业的紧迫感和危机感，他们不会如往常那样可以安枕无忧地获得教师资格证，必须通过国家教师资格统一考试。这样更能促使他们认真努力地去学习师范专业的基础知识，掌握基本技能和提升综合素养，在正式进入教师工作岗位之前，实现教师职业资格化和专业化。［6］如此以来，高师院校师范生的培养质量必定会有极大地提升，也势必促进未来教师队伍整体质量的提高。

（二）化解师范生与非师范生在选择教师职业培养道路上的矛盾

近年来，教师职业福利待遇、社会地位有所提高，加上工作稳定、寒暑假时间长等原因，倍受大学生青睐。为了增加就业竞争力，越来越多的非师范大学生相继加入考取教师资格证的队伍。在教师培养道路上，不只是师范大学生才有机会和权利获取教师资格证书，非师范大学生也有从事教师职业的选择权。长期以来，师范大学生与非师范大学生在选择从事教师职业时，教师资格认证路径差异明显：对于师范大学生而言，只要能够通过各项教师基本技能测试，大学顺利毕业就能获得教师资格证书；对于非师范大学生而言，除了参加由省级教育主管部门组织的统一考试以外，还需要通过各项教师基本技能测试以及地方教育主管部门组织的面试等考核环节，才能最终获取教师资格证书。［7］所以在教师职业认同以及期待获得教师职业上，师范大学生与非师范大学生的学习态度和努力程度迥然有异，同时容易激化师范大学生与非师范大学生在教师培养与职业竞争中的彼此矛盾。［8］

对于选择教师职业的非师范大学生来说，不仅要顺利完成本专业、本学科的课程学习目标，而且还要额外学习系列教师教育类课程，虽然在系统化的教育原理与知识技能运用方面无法与师范大学生媲美，但是却因为多了自身学科专业的知识与技能突显特色优势。对于他们而言，付出百倍用功补修教师教育类课程，努力学习教育教学知识，扎实培养教育教学基本技能，才有可能获得教师资格证书；当他们看到部分师范大学生毫不珍视就读师范专业的机会和平台，对师范基础知识与师范基本技能的学习训练不屑一顾，毕业时却能如此轻松获得教师资格证书，并且最后在教师择业竞争中，可能因为师范背景与身份问题，优秀的非师范大学生还不如不优秀的师范大学生能够找到一份满意的教师职业工作时，难免不会导致非师范大学生内心的不平与抱怨，滋生和激化他们与师范大学生之间的冲突和矛盾。

师范大学生认为，非师范大学生以较短时间和较少精力的集训，很快就能通过教师资格证考试和考核，顺利领取到教师资格证书；而自己则需要付出3～4年进行师范专业学习和各项认证考试。最后，非师范大学生却以最少的付出与师范大学生在教师招考中同台竞技，给师范大学生从事教师职业带来了极大的竞争与挑战。［9］甚至部分师范院校利用制度和政策上的漏洞，为本校的非师范大学生创设特殊条件，开设系列教师教育类选修或培训类收费课程，不经过省级教育主管部门组织的教师资格统一考试，毕业时参加地方教育局组织的《说课》及面试考核就能顺利获得教师资格证书。如此课程的开设与处理，不仅冲击着整个教师资格认证制度的公平性问题，而且对本校师范专业的发展带来极大损害。

那么，如何化解上述冲突和矛盾呢？国家教师资格统一考试改革政策的全面实施自然成为最佳平衡点和着力点。无论是原有的师范专业教师教育人才培养方案，还是非师范大学补修的《教育学》《教育心理学》《说课》等系列教师教育课程，已经远远不能满足中小学新课程改革的需求，以及中小学生发展的需要。国家唯有尽可能地提高教师任职资格条件和能力标准，确立新的教师教育发展目标，丰富教师资格考试的知识内容，补充和完善教师任职资格应当具备的各项师范技巧技能，让师范大学生与非师范大学生站在同一条起跑线上，通过国家教师资格统一考试，不仅有助于体现他们在选择、竞争和从事教师职业时的公平，而且也有利于提升师范生与非师范生在教师培养上的整体质量。

（三）推动高师院校在教师教育人才培养目标与方向上转型发展

1978年10月，中央政府发布《关于加强和发展师范教育的意见》，提出“三五年内，有计划、有步骤地新建若干师范院校”。［10］随着教育政策法规的建立、健全和完善，各级各类师范教育呈现出“稳中求进”的良好局面。1999年，国家出台《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，鼓励综合性大学和非师范大学参与培养、培训中小学教师。同年，为了应对高等教育发展的市场化需求，我国高等教育以政府为主导，以师范院校为突破口，开始对高等院校布局与结构进行优化调整，以此来实现高等教育精英化向大众化的转变。在提升师范院校办学层次和办学质量方面，教育部先后通过合并或升级方式，一方面将中师、幼师与师范专科学校合并或非师范类学校与师范专科或本科院校合并，组建地方新升师范本科学院或地方新升综合性本科学院；另一方面，部分本科师范学院升级为师范大学，开始扩大师范类研究生的培养规模。［11］

1991～2005年间，高等师范院校由257所下降到182所，中等师范学校由948所减少到244所，教育学院由254所减至80所（见图1）。师范院校的转型升级工程除了应对高等教育大众化的要求，另一个重要的目标就是逐步提高教师任职资格的标准和学历要求，由原来的中专、大专和本科三级师范教育体系逐步转向专科、本科和研究生三个层次的教师教育。截止2015年，全国各级各类学校共有专任教师1539万人，其中学前教育专任教师205万人，义务教育专任教师918万人，高中阶段专任教师254万人；中小学专任教师合格率达到98%。2016年，教育部最新官方数据显示，全国师范院校共有181所，其中部属师范大学6所，省属师范大学40所，师范学院70所，师范类大专院校65所；中小学及幼儿园共有专任教师1316万人，其中学前教育专任教师230万人，义务教育专任教师916万人，高中阶段专任教师170万人。师资配置与学历结构总体改善，越高一层次的教育阶段高学历教师数量结构比例越大（见图2），但还存在大量的代课教师和兼课教师（见图3）。

图1 1991～2005年间我国师范院校数量变化趋势（单位：所）

图2 2016年各级各类学校专任教师学历结构情况（单位：人）

图3 2016年各级各类学校代课教师与兼课教师数量分布情况（单位：人）

国家教师资格统一考试政策的全面推行，不仅有助于提高师范生的培养质量，优化中小学教师队伍结构，而且倒逼高师院校在教师教育人才培养目标与方向上转型发展。师范生“供过于求”的培养，在国家教师资格统一考试设置的门槛下多了一道通往教师职业的屏障，师范生就业问题必将越发严重，部分高师院校不得不调整办学定位，由“师范型”到“非师范型”转向发展，相当一部分师范院校的非师范专业已占据“半壁江山”，甚至超过70%以上。这种转向发展又植根于现实的各教育阶段、各学科课程的师资需求以及国家教师资格统一考试过关率状况。学前教育专任教师需求量大，高师院校在专业教育培养层级转型上可适当向这一领域的师资培养倾斜；除语数外的部分非主科课程任课教师缺乏，代课或兼课现象较为严重，重点打造这些代课或兼课的教师归宿的师范专业，培养师资紧缺学科课程的师范生，提高国家教师资格统一考试中的通过率显得尤为重要。部分师范专业大学生走上另一条“曲线救国”的道路，以考取师范专业学术或专业硕士研究生来谋求一份教师职业的工作。

二、国家教师资格统一考试政策对师范生培养的消极影响

（一）导致师范生培养数量过剩，陷入“失败者”教育的境地

虽然在高师院校转型发展过程中，部分师范专业转型为非师范专业，部分师范院校转型为非师范院校，但是师范生的招生规模仍然十分庞大。特别是近年来，国家相继实施中小学教师绩效工资政策，教师在经济收入与福利待遇上有了根本性的保障，而且中小学教师职称改革实施意见的印发，让中小学教师可以申报评聘副教授和教授专业技术职务。为此，报考师范专业的生源人数有增无减，甚至越来越多的非师范专业大学生也加入到教师职业的选择中。2015年，全国普通院校在校师范生人数共计279万人，其中本科生221万人，专科生58万人；师范专业招生人数共计71万人，其中本科生54万人、专科生17万人；师范专业毕业人数共计70万人，其中本科生51万人，专科生19万人。［12］然而，2011～2015年间，我国各级各类学校除幼儿园数量有较大幅度增长外，普通高中、初中及小学校数量均呈现下降趋势（见图4）；专任教师数量除幼儿园需求量较大外，普通高中、初中及小学专任教师数量趋向饱和，师资队伍人数发展较为稳定（见图5）；即便师资数量有所增长，也主要是为了降低生师比例，使生师比差距逐渐缩小（见图 6）。

图4 2011～2015年间我国各级各类学校数量变化趋势（单位：万所）

图5 2011～2015年间我国各级各类学校专任教师数量变化趋势（单位：万人）

以2011～2015年间我国各级各类学校专任教师数量变化趋势为例，2014年和2015年幼儿园到普通高中所有专任教师总数分别为1287万人、1316万人，专任教师实际增长29万人。较之2015年70万的师范专业毕业人数，还剩下41万人没能如愿找到一份教师职业工作。2017年，高校毕业生人数新增30万，达到795万人，加上往届待业大学生估计就业人数或将超过1000万的规模，这其中师范专业毕业生不在少数（见图7）。［13］可见，师范生的培养数量严重过剩，就业形势不容乐观。那么，国家教师资格统一考试政策究竟会给师范生的培养数量和就业压力造成怎样的影响呢？国考前，报考教师资格证的非师范大学生“省考”通过率一般在70%以上，师范专业大学生毕业时几乎100%能获得教师资格证。国考后，师范专业大学生与非师范专业大学生都要参加教师资格国家统一考试。教育部统计数据显示：2011～2012年间，全国共有6个省试点参加教师资格国家统一考试，考试的总人数为28.08万，其中7.72万人通过，通过率仅为27.49%。2015年教师资格国家统一考试，江苏省通过率为27.53%，河南信阳市通过率为23.40%，河南省郑州市通过率为17.49%。［14］

图7 2010～2017年间我国高校毕业生数量变化趋势

假若以上述不超过30%的通过率为例，那么反映出70%以上的报考者为“失败者”，他们面对当初的教师梦想和未来的教师职业遥遥无期。再加上中小学教师公开招聘考试中报考人数与通过人数的比例更是偏低，最终能够顺利通过教师资格考试，领取到教师资格证书，并能在中小学教师公开招聘考试中脱颖而出，获得一份教师职业工作的师范大学生可谓是难上加难，微乎其微。国家教师资格统一考试反而导致师范生培养成为“失败者”的教育，同时又会给我国严峻的大学生就业压力雪上加霜。如此以往，报考教师资格证的失败者人数会日益增长，教师职业岗位的就业压力“水涨船高”，师范专业的大学生毕业即失业的现象变得尤为突出。师范类大学生失业率的不断攀高，不仅挤压着整个中国的就业市场，影响社会的稳定与发展，而且更为严重地是导致人们对教师职业失去信心与动力，严格考试下的教师教育类人才培养招生需求可能锐减，报考志愿也会遭受重创，未必能够如愿以偿地实现以优质生源来提升整体教师队伍质量的夙愿。

（二）阻碍免费师范大学生培养有序开展，影响改革试点成效

为了均衡城乡师资、东中西部师资优化配置，从2007年开始，教育部就启动了免费师范生的培养计划。最初由教育部直属六所高校，包括北京师范大学、华东师范大学、西南大学、东北师范大学、华中师范大学和陕西师范大学开展招收免费师范生的试点工作。2011年，教育部公布的数据显示：首批纳入免费师范生培养计划的10597名大学生全部到中小学任教，其中任教区域90%以上集中在中西部，39%集中在县镇及以下中小学校。［15］随后，试点培养免费师范生高校扩展到省部共建师范院校、省属师范院校及市属师范院校，免费师范大学生的整体数量和规模呈现剧增态势。免费师范生在报考条件、优惠政策、培养机制和就业办法等方面都具有特殊政策的支持，实施目的旨在选拔一批“乐教适教”的优秀学生攻读师范专业，为我国中西部地区和农村地区的公办中小学校定向培养“综合素质高、专业能力强”的教师，着力解决部分地区、部分学校师资紧缺矛盾，改善师资队伍结构，提高教育教学质量。

在没有推行国家教师资格统一考试政策前，免费师范大学生与普通师范大学生一样，不需要参加“省考”或“国考”，大学毕业时几乎都能够顺利领取到教师资格证。然而，一旦国家教师资格统一考试政策实施，免费师范大学生并不能享受“免考”特权，仍要一视同仁地必须参加教师资格国家统一考试，这给免费师范生培养体制机制构成严峻挑战。因为，只要实施教师资格证国考，势必存在淘汰率问题。而免费师范生的培养生源层次正在由部属重点大学向省属、市属普通院校下移，覆盖“一本”、“二本”和“专科”三大培养类型，甚至招收了越来越多的艺体类免费师范生。教师资格证国考设置的门槛越来越高，以同样的标准统一考试项目和考试内容，免费师范生的整体通过率只会越来越低，获得教师资格证的难度越来越大，必将引发免费师范生“国考”危机。如果越来越多的免费师范生被淘汰，那么会给为此买单的政府和高校带来怎样的影响？原来设置的培养机制与就业协议又会遭受怎样的重创？上述问题的存在不言而喻。因此，免费师范生的培养计划本是为教师教育事业发展“锦上添花”的改革，最后因为国家教师资格统一考试政策的实施却有可能导致“画蛇添足”的后果。

（三）引发师范生培养目标和方向迷失，面临应试教育的尴尬

国家教师资格统一考试政策的全面实施，对原有的教师资格考核和认证制度做出了较大的调整与改革：一是改变了师范生直接认定教师资格证制度，师范生与非师范生同等经过统一笔试、面试和认定，通过后才能获得教师资格证书；二是增加了考试科目及考试内容，由《教育学》和《教育心理学》两门课程转变为幼儿园教师资格考试《综合素质》和《保教知识与能力》，小学教师资格考试《综合素质》和《教育教学知识与能力》，初级中学和高级中学教师资格考试《综合素质》《教育知识与能力》和《学科知识与教学能力》；幼儿园教师、小学教师、初中教师和高中教师各层次的资格考试内容和要求具有明显差异，分别依据各阶段青少年儿童身心发展规律及受教育的阶段性特征编制；三是没有了指定的参考教材，只有考试标准和考试大纲，知识点的范围更广，考试的难度也更大；［16］四是打破了教师资格考试与证书的终身有效性，笔试单科成绩有效期仅为2年，教师资格考试合格证明规定其有效期为3年，而且教师资格证实行“五年一周期”的定期考核注册制度。

因此，调整与改革后的国家教师资格统一考试政策可能引发师范生培养目标和方向迷失，面临应试教育的尴尬。［17］首先，师范生与非师范生同等条件参加统一标准的国家教师资格考试，到底这项考试政策改革是倾向于师范生的培养，还是有利于非师范生转向教师职业，值得商榷。［18］倘若非师范生经过专业化的资质培训机构学习训练，教师资格国家统一考试中的通过率能够达到师范生同等水平，甚至超过师范生的过关率，那么是否会对现有的师范生培养机制带来冲击或构成威胁？以至于弱化对师范专业的认同，让师范生对自身的培养目标感到迷茫。［19］其次，教师资格国家统一考试无论是导致师范生培养数量过剩，还是阻碍免费师范生培养工作有序开展，都必然会面临师范生培养如何分流问题。高考志愿填报了师范专业，培养过程中却拿不到教师资格证书，哪些可以留在师范专业，哪些需要结合自身困难选择其他专业，另谋出路将是一大难题。再次，面对国家教师资格统一考试政策，高师院校必然对原有的师范生培养方案、课程体系以及内容结构做出相应调整和优化。那么，在调整和优化过程中，是以国考标准为主，还是以自身的培养方案为主，“鱼和熊掌”难以兼得。高师院校若是以教师资格国考为标准，完全围绕教师资格考试大纲来开设教师教育类课程，打乱原有的教师教育课程模块以及内容结构的逻辑体系，容易使师范生的培养完全陷入“应试教育”的泥潭，不可自拔。

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