特色小镇发展的四要素分析

2018-05-22中国社会科学院经济研究所张小溪

中国商论 2018年14期

中国社会科学院经济研究所张小溪

浙江省自2014年推进特色小镇建设以来，已经将发展特色小镇建设打造成为其创新发展的一项发展战略。随着习近平总书记和中财办刘鹤一行等先后赴浙江进行考察，2015年底，习总书记在中央经济工作会议上对特色小镇工作给予了充分的肯定。2016年7月，国家住房城乡建设部、发展改革委和财政部下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》；8月住房建设部发布《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》；10月发展改革委发布《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》。国家部委陆续颁布的一系列特色小(城)镇政策和第一批中国特色小镇名单，将特色小镇的建设工作上升为一项国策，使得全国各地建设特色小镇的热情不断高涨。2016年6月份以来，多个省政府先后颁布了关于开展特色小(城)镇规划建设的指导意见或创建特色小镇实施方案，提出了各自的创建目标和计划。

特色小镇的兴起绝对不是一种偶然。随着中国经济结构性调整，经济增长速度换挡，人口红利逐渐消失，产能过剩等问题开始显现，寻找新的增长动力和增长点，城市向周边扩散发展已经成为迫在眉睫的事情。城市周边的小城镇往往自然环境优美，生产生活空间充沛，在满足交通、信息和资金等条件后，这些小城镇激发出了新的发展活力。特别是那些具有独特的自然资源优势、民俗民风优势、区位优势和产业优势的小城镇，面临着前所未有的发展机遇。这些特色小镇的发展，一方面可以促进城乡区域平衡，防止农村地区空心化问题的出现；另一方面将成为区域经济增长的新动力，对创新创业提供空间支持，同时拉动小城镇的就业；此外，特色小镇还将有利于缓解城市压力，预防城市病的出现，疏解城市人口。

1 特色小镇的内涵

要想研究特色小镇发展的问题，首先要理解其内涵。作为城乡结合部的小城镇，同时具备了城市和农村的双重特性，因此具有与众不同的特点，有一套较为完善的体系。所谓的特色小镇，并不是行政意义上的传统城镇，而是一种区域概念，既可以是城市内部的一块区域，也可以是城市周边的区域，只要其具备单独发展的条件，如特色产业、特色民俗、特色资源等优势，同时兼具生活居住的功能，就可以开辟发展为特色小镇。因此，特色小镇不应该拘泥于行政村，而更应该关注其功能性和发展的可能性，以及与城市之间的关联性。

作为一个特色小镇，最关键的是要具备“特色”，而特色一般通过产业来体现，如新兴产业或其他智力密集型产业，目前多集中在私募基金、互联网金融、创意设计、大数据和云计算、健康服务业等。特色小镇与普通小城镇最大的区别在于其环境优势，这里特别需要强调的是宜居。特色小镇既要有现代化的办公环境，又要有宜人的自然生态环境、丰富的人性化交流空间和高品质的公共服务设施，在有限的空间内打造一个高度产城融合的空间，并体现其特有的地域文化。

特色小镇的定位是在综合分析小城镇各种资源、竞争环境、消费需求、宏观背景的基础上，按照差异性、前瞻性、创新性等原则，对小城镇在一定的时空范围内的性质、目标、功能、角色、趋向等作出高度概括性总结。许多小城镇资源丰富、交通便捷、区位优越、基础良好，但因其没有准确的定位，没有明确自身的发展目标、扮演的角色等，在实际的发展中，或南辕北辙方向错误、或停滞不前难破瓶颈，坐失很多发展机会。与大城市相仿，科学、准确、清晰的定位，不仅能够明确小城镇自身的发展方向、掌控发展的主动权，还可以提升小城镇的综合竞争力。

2 特色小镇发展的四要素

在特色小镇的发展过程中，产业、资本、城镇和管理这四个要素相互制约相互依存(如图1所示)，只有兼具这四个要素，特色小镇才能真正得到可持续发展。

图1 特色小镇发展的四要素

在上述四个要素中，产业是基础，是决定特色小镇能否顺利发展的核心竞争力。因此，在选择特色小镇产业的时候必须关注其创新和特色，同时结合自身原有的产业优势，打造产业链。此外，为了保障特色小镇的可持续发展和生态优势，绿色环保型产业、低碳型产业应该优先考虑，当然这些产业的经济效益和其生产效率也是重要的考察因素。特别需要注意的是在产业定位时应摒弃“大而全”的思维，因为特色小镇空间有限，资源有限，什么都想做往往出现什么都做不好的局面。因此，选择产业的时候需要抓住自己的特色优势，力求“特而强”，避免同质竞争，错位发展，保证其独特个性，这样产业发展才能高效持续。

资本是支撑，是保证产业能够落地的重要抓手。缺乏资金的项目就是无源之水无本之木，不可能实现落地生根。当前的特色小镇建设过于依赖政府资金的投入，不利于调动经营主体在特色小镇建设中的积极性。地方政府投入开发的热情也很有限，因为特色小镇的发展是一个长期的过程，很难在一任班子手中看到显著成效。在这种情况下，引入民间资本进行开发，鼓励当地人进行参与才是保证可持续资金流的合理方式。当然，传统的地方政府与投资机构合作，通过PPP平台进行融资也是一种方式，但是如何确保该平台的合理性和真实性，如何进行风险防范是特色小镇融资时必须重视的关键点。

城镇是载体，只有具备了一定的条件，才有可能从众多的小城镇脱颖而出变化为特色小镇。这里所指的条件包括历史、资源、区位、交通、人口、经济情况、产业发展情况、镇域文化、城镇性质等。通过综合分析小城镇自身条件，找出小城镇的优势、不足，挖掘小城镇的特色，从而明确特色小镇的发展方向。当然，区域是一个整体，而小城镇甚至城市只是其中的一个部分，与区域内的其他部分密不可分，息息相关，发展深受区域内其他部分的影响。所以，特色小镇不能就自身进行，必须跳出自身，从区域的角度思考特色小镇的价值和可发挥的作用。在具体实践中，需通过研究小城镇与周边小城镇、大中小城市的层次关系、竞争关系、合作关系等，充分考虑功能互补、产业互补的因素，从而明确小城镇在区域的职能分工，承担的角色，从而和周边地区形成差异化、错位化竞争，避免定位雷同。

管理是保障，机制设计合理有效，发展的理念创新，规划建设管理有序，配套政策完善是激发特色小镇发展活力的根本。特色小镇可以被视为一个小特区，国家和各级政府也在不同程度上给予了一定的政策支持，后续的发展管理过程中应该注重提升行政管理效率，以发展目标为核心，配套设计关于项目、资金和人才的吸引政策，简化审批手续，建立动态监督机制是管理特色小镇的重点和核心。特别是其遴选和评价机制的设计。

3 政策建议

第一，特色小镇需要对特色产业进行引导和规划。每一个特色小镇都有其独特的历史、文化、经济和区位等优势，因此发展的产业也必将呈现出各自的特点，而不是单纯的以经济效益为引导。建议结合自身发展情况编制特色小镇投资指导产业名录，对于不适合不符合发展条件的项目坚决抵制，同时兼顾具有积聚人力、资源和资金的项目。

第二，重视项目的务实性和落地性。再好的项目如果不能真正投产都是空。筛选项目的时候要关注其是否具有基础，对于前期规划、后期开发、资金来源和持续注入、设计图纸等进行遴选，真正做到精准开发，在空间上落地。

第三，研究多种融资模式。开发产业基金、股权投资、众筹等多种形式的融资模式，激发金融机构、投资人和当地政府的积极性，释放其经济活力。政府在融资中应该更多地承担监护者或者守夜人的角色，把市场参与者的主观能动性调动起来，在风险可控、监管有序的情况下允许其积极进行金融创新。

第四，赋予监管机构特事特批的权利。特色小镇发展的过程中需要管理机制的创新，因此，对于其监管机构赋予一定的职能权限是很有必要的。管理机构不需要大而全，精简高效并且有创新性才是有活力的新体制。在机构设置上要避免横向切割，去除冗余的部门，监督权和管理权分离，既保证日常运营的效率，又促进部门间的协调合作。

第五，建立特色小镇动态考核评价机制。真正落实党中央、国务院关于推进特色小镇的精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话，科学有效地组织开展特色小镇遴选评价工作，引导各级政府在其职能范围内培育各具特色、富有活力的特色小镇，引领带动小城镇建设，结合国家住房城乡建设部、发展改革委和财政部联合下发的《关于开展特色小镇培育工作的通知》，发展改革委发布的《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》，制定符合当地实际情况的特色小镇遴选和评价机制。指标体系设计如表1所示。