农村违法用地、违法建筑整治工作研究

2018-05-21华林江

法制与社会 2018年10期

关键词农村违法用地违法建筑城镇化

作者简介：华林江，浙江省宁海县委党校。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.083

近年来，县域经济发展又好又快，农民通过进城务工、经商或养殖等方式发家致富，人均纯收入大大提高，建房需求急剧增加，农村违法用地、违法建筑呈现出一个新的高峰期。据不完全统计，浙江省N县农村每年翻建、新建约1500-2000幢，占地面积约250-300亩左右。与此同时，随着城镇化建设快速推进，城乡用地矛盾进一步加深，不少企业和农户建房未办理用地和建设手续，进行违法用地和违法建筑。

一、农村违法用地违法建筑现状

经过实地调研和多部门访谈，发现在“两违”整治和“创无违建”工作中碰到的“两违”问题具有反复性和多样性，总结归纳主要有以下几种形式：

（一）农村工业企业厂房违法问题

农村违法用地、违法建设的工业厂房存量较大，这类工业厂房建设项目未经审批，占用农村集体建设用地或非法占用耕地，目前已投入使用进行生产活动。若是全部拆除，将影响农村当地经济发展，造成大量农民失业，影响农村稳定；若是全部不拆除，将影响农村违法建筑整治工作和农村环境的改善，因此需要慎重处理。

（二）“一户多宅”及农村建房少批多占、少批多建问题

《土地管理法》明确规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。但由于受历史环境条件的制约，形成大量自然村，农民建房采用自由式布局，形成杂乱无序的格局，且建房缺乏的正确引导和管理，加之无偿、无期限的使用制度，导致部分村落出现了“一户多宅”和少批多占、少批多建问题。

还有如农村宅基地建房作为街面房屋建设的层高控制问题。城市核心区块、卫星镇、中心镇和其他建制镇乡所在地临街建设的房屋，属于农村集体所有的街面房建设，如果立项的问题不大，但是也存在一批按农村宅基地审批的街面房，其审批时按照宅基地，功能是临街商业房，目前绝大多数在建的都4到5层，有的甚至达7到8层。规划部门审批仍然按照农房标准，这不符合实际发展的需要。

（三）旧村改造留下的问题

一些城区村在自主改造项目过程中，采取先建设后审批的办法。然而，这种办法与《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》存在冲突，在无违建村（居）验收中明确表示此类建设属于违规。此外，旧房翻新问题，虽然土地性质没变，用地合法，但是由于规划的调整需要，使得原土地上的建筑物在房屋间距、层高、采光等方面不符合规划审批要求，属于违法建筑。

还有如城中村空缺地块建房问题。老城区一些城中村土地征收后，留下部分土地返回给村里自主安排，这部分土地有的连片，有的零星散落，这些土地性质属于村集体所有。一些地方曾以会议通知方式允许在符合规划条件的前提下，由村集体建好房屋后再分配。因农村宅基地严格按照一户一宅的标准审批，村民建房已经完全满足标准无法再审批，故这部分新建的房屋由村里拍卖，拍卖收入作为集体资金。这部分被拍卖的房屋没有任何审批手续，属于违法小产权房。

（四）农村公益性质的房屋建筑

村办公楼、老年协会、祠堂、公共厕所等公益性质的建筑物在各乡镇大量存在，这些公益性建筑大都存在未经项目审批建设或占用耕地建设等问题。在2013年3月浙江省三改一拆行动开始前存在的公益建筑物，按照《违法建筑分类处理办法》，可以按分类处置办法予以保留缓拆除。但是新建的必须经过严格审批。然而，目前新建的此类违法用地、违法建设的公益性建筑仍大量出现，由于这是集体公益事业，没有一个村集体去办理审批手续。

农村“两违”问题不仅表现形式多样性，而且复杂、治理难，给土地管理工作带来严峻挑战，主要表现为以下三方面：一是现场制止难。农民“打游击”式的突击施工，边查边建，违法行为易成事实。二是立案查处难。多数住宅建设符合申请宅基地的条件，大量民生设施、公益项目是政府要求建设的，有些违法属合理不合法，给违法行为的定性、立案、查处带来难度。三是处罚执行难。多数农民住宅、公益项目无法拆除，罚款很难到位。

二、农村“两违”原因分析

农村违法用地、违法建筑现象频发，既有深层次的经济和社会背景原因，也有管理和操作层面的问题。

（一）城镇化背景下不同土地价值的巨大差异和“人的城镇化”未真正实现

在城镇化率急速上升过程中，城市土地价值上升，土地及其附属建筑物之上凝结了大量的社会财富。但是由于实行土地用途管制和规划管理，造成不同土地价值的巨大差异，使得寻租空间巨大。此外，稅收仍以间接税为主，对土地及其附属建筑物上产生的财产和收入的调节很少，使得不同性质土地要素价值的差距进一步加大。城市房价过高，保障房政策走样变形：一开始把普通农民工排除在外，限售年限过短和不封闭运行等。于是，很多买不起房的又享受不了保障房政策的普通农民工就选择了违法建筑、违法用地。城市化过程中没有真正实现“人的城市化”。

（二）农村建设用地指标紧缺，难以满足农民建房需求

农村建设用地需求增长主要表现在四个方面：一是部分农户子女成年后分户居住，需要新建住宅。据N县国土局的2014-2018年农村建房需求调查数据显示，有建房需求的无房户有13168户，危房户7353户，以每户可批最大标准125平方米来测算，总需求达3800多亩；二是农村发展非农产业和建设农业配套设施需要占用土地；三是乡镇街道在“发展经济”的重压下，热衷于招商引资，当无法通过正常渠道解决用地时，往往会“以租代征”；四是随着新农村建设的全面铺开，一些基础、公益设施如村支部、卫生室、老年协会、文化大院等建设需占地。

农村建设用地需求在增长，但用地计划指标却难以惠及。据N县国土局调研文章《优化N县土地利用总体规划的对策建议》（2013年）：N县本轮土地规划下达的新增建设用地控制指标为2409公顷，争取省级重点项目追加新增建设用地指标187.07公顷，但农转用报批已使用新增建设用地指标1573.75公顷，占到指标的60.62%，指标剩余量1022.32公顷。按照年平均使用量计算，剩余指标只能保障未来4-5年用地。农转用项目新增建设占用耕地831.09公顷，已使用控制指标的63.83%。四个街道和两个中心镇的用地空间已严重不足。目前下达各地的指标基本上用于保障重点项目，其它广大农村用地特别是宅基地需求基本无法满足。2014年农村宅基地共批263.16亩，远远难以满足需求，导致农民不得不违法用地、违法建筑。

（三）规划限制、审批周期长使得建房指标无法落实到位

农村由于村庄规划问题限制了建房指标落实。规划是建设的依据，是农民建房的前提，无规划就无审批。2015年調研时，N县规划局已批的村庄规划有72个行政村，152个自然村，算上已评审的30个行政村，73个自然村，也只占363个行政村总数的28%。属于城市规划区内的村庄不进行村庄规划，导致其在宅基地审批宅基地过程中不符合“三规合一”要求无法获得建房指标（尽管县规划局对偏远农村放宽要求，即无村庄规划也批了），这也导致了农民建房难。这块工作这几年得到加快，到2017年底，编制率达95.14%。但是，农村宅基地审批部门多、环节多，并且审批周期长，从乡镇街道受理至发放规划许可证共需两个半月时间。

（四）建新未拆旧，土地盘活利用率低

很多村一方面本就没有足够的机动田来新批宅基地，另一方面闲置宅基地没有整合利用，土地存量盘活利用率低，导致农村土地日益紧张。在大部分农村地区，农民建立新房后旧房没有拆除，旧宅基地虽然在名义上收回集体所有，但是旧宅基地上的地面建筑没有拆除，仍属于农民个人财产，“一户多宅”现象严重。

造成一户多宅的原因有多种，但主要原因有以下几点：一是历史原因，过去对一户一宅无要求，事实上早已存在。二是户籍变化，户籍上农转非后或进城工作在城区有了房屋，农村的房屋处理给亲属或他人，使获得者拥有了多处住宅。三是管理制度不完善，农户建房攀比心理严重，你建他也建，只要有子女，均要申请建房；还有的老房陈旧，要改善居住条件也申请建房，早些年由于对村民建房管理制度不完善，建房申请多获批准，这些农户在新房建成后，以“祖上遗产”，“房子为个人所有”，拒绝拆旧。四是村级经济薄弱，从村级管理角度看，由于多数村级经济无力支付拆旧经济费用，不想把旧宅用地收回集体，也不想去解这个难解的结。另外房产继承也是造成一户多宅的原因之一。

（五）组织结构不完善或管理不到位

土地联合执法力度不够，行政处罚执行不到位，“裁执分离”制度实施后，对违法用地查处的实际执行情况不容乐观。违法用地及责任人员未处置到位，止违拆违缺乏有效手段。因土地执法而没收的建筑物未得到妥善处置，大多数仍由违法行为人占有使用或者转让出租，影响了执法效果和政府的公信力。

当前，土地违法行政案件都须申请人民法院强制执行，从发现、制止、调查取证、作出处罚决定、送达到法律救济期限届满、周期较长。从作出处罚决定起至申请法院强制执行，走流程大约需要 1个月。违法用地者常常与国土执法者抢速度。待法院强制执行时，非法占地建筑物或构筑物可能早已建成，此时再行拆除不仅造成较大经济损失，而且容易引起违法者的激烈反抗。

乡镇干部、村干部管理不善。在农村“两违”整治工作中乡镇干部至关重要，但是现在有部分乡镇干部的管理能力相对较差、工作积极性不高、不重视村庄规划及“两违”工作所涉的专业知识的涉猎程度低等导致“两违”问题治理收效甚微。此外，村干部是“两违”整治工作的一线人员，村干部是否深入群众、公平公正直接影响工作进展；村干部存在帮系派别、小团体主义，例如，在不是当权者帮派的人去申请宅基地时会受到当权的为难，无法通过正常的程序获得宅基地，促使其违建产生。

（六）农民和村干部的主观意识淡薄

一些农民和村干部由于自身受教育水平的限制，对《土地管理法》和《城乡规划法》等法律法规不了解，对宅基地、公益用地等审批程序不清楚。一些基层干部和群众在新农村建设上认识不足，不顾当地的整体发展水平、不充分征求群众意见、不进行合法规划，简单认为新农村建设就是“建新房”，盲目占用耕地，造成新一轮的大量违法占地。部分村民建房存在盲目攀比的心理和农民传统意识中对于新房建筑大面积的错误认识，造成农村住宅建筑面积过大或一户多宅。

（七）农村经费不足

有较多农村存在经费不足问题，依靠上级财政拨款，资金未盘活，限制“两违”治理工作展开。大部分农村没有收入来源，经费少。村庄规划、村集体建设项目审批以及“一户多宅”整治都需要经费，这些集体经济薄弱村难以承担。没有经费做村庄规划，没有村庄规划就无法合法获得宅基地审批同意，就会出现违建、乱建。

三、对策建议

（一）消除城镇化发展的障碍

抓住快速城市化过程中土地开发权分配这条财富分配的主线，让土地因城市化转型和集聚而产生的巨大财富增值回馈城市化的主体——进城择业的原农村人口。这也是日本、韩国、我国台湾地区（世界银行《东亚复兴——关于经济增长的观点》和《增长报告——可持续增长和包容性发展的战略》报告指出：从1950年以来，只有它们几个少数国家和地区从低收入国家和地区提升到高收入行列）成为高收入经济体的密码。即用严密配套的税制设计来实现土地的用途管制下对不同土地所有人的公平，并确立规划变更带来的土地增值收益回归社会的原则。积极建设和公平分配保障房，逐步把农民工纳入保障范围，同时规定农民工在申请保障房时必须处置在老家的宅基地。中央应出台统一的政策，为接纳有稳定工作的农民工所在城镇划拨相应的建设用地指标。

（二）开源节流，盘活土地

一是开源，向上级争取更多农用地转用指标。前文提到N县现农村可批的建设用地已很少，需要占用耕地。而占用耕地又要受《N县土地利用总体规划（2006-2020年）》限制：新增建设占用耕地不超过1302公顷。2013年11月4日，浙江省召开了全省国土资源系统维护农民合法权益专项行动视频会议，省国土资源厅厅长陈铁雄表示，新政策将以“四个一批”方式解决农民建设规范空间保障问题，“四个一批”就是简化报批手续解决一批，乡镇置换解决一批，县级预留安排一批，规划修改保障一批。就县一级来讲，就是要通过县级预留安排一批，通过修改《土地利用总体规划》保障一批。

另外，对农村其他建设用地，应专项明确适当用地计划指标。建议在充分调查研究的基础上，专项明确农村企业、基础和公益设施用地计划指标的投放量。同时加强指标使用情况的监督考核，防止专项指标的挪用、乱用或弃而不用。

二是节流，进行一户多宅治理，收回老房、危房等宅基地，盘活存量。就N县H乡的治理实践来看，需要对旧宅进行补偿，而不能强行拆除。补偿可按以下两种模式操作，第一种货币收购：危旧房拆除后的土地，由村集体统一收购，村集体给予土地和房屋适当货币补偿。第二种土地收储：危旧房拆除后的土地，由村集体统一保留，暂时不作补偿，在个人需要建房时抵扣审批面积；村集体给予房屋适当货币补偿。“一户多宅”整治中也应兼顾历史文化建筑保存。从更长远来看不动产税推行后，应规定农民在购买城市商品房后，他们在农村的宅基地及地面建筑物，应被纳入拥有的总体房产数交纳相应的不动产税。

（三）规划跟进，指标落实

规划部门要继续把加快编制村庄规划作为主要任务，抓紧完成尚未编制或已编制规划但仍需要调整修编的任务。在规划编制与修编中要充分尊重和体现广大村民的意见，不超前不滞后。规划部门要与国土部门、乡镇街道加强协调、配合，共同提高村庄规划的可操作性。可借鉴南京市江宁区的做法，即每个乡镇街道派驻一个专职规划助理员。县规划局可将乡村规划许可审批等权限下放至各乡镇、街道。农村村民申请建房涉及住宅用地审批、乡村建设规划许可等按“一件事”要求“一张表格”向所在乡镇（街道）提出，由受理牵头的乡镇（街道）“一个单位”牵头办理。

对于农村联建公寓这种形式需要因地制宜、因人制宜地推进，在村庄规划中要有明确的规划，并符合规划要求。据测算，采用套房建设农民小区，可节约1/3的安置用地。对于旧村改造项目和城中村空缺地块建房需要国土和规划等部门统筹解决，补足差额后补办相关手续。对于城市核心区块、卫星镇、中心镇和其他建制镇乡所在地的街面房建设需出台政策允许其按国有土地商业房的标准建设，并及时对规划进行修订。对于农村公益性质的房屋建造事项，政府应该出台一个具体的农村集体建设项目管理办法，制定简明操作流程，减免相关审批费用，缩短审批流程。

（四）加大宣传力度，营造良好舆论氛围

把国土、规划法律法规纳入干部教育培训课程。充分利用大讲堂、中心组学习、远程教育、学法用法考试等学习载体，从而使党员干部起到带头示范作用。进一步加大政策、法律法规的社会宣传力度。充分利用各种网络、媒体等平台对土地利用的总体规划、占补平衡措施的实施、土地用途的管制、建设用地面积的控制、一户一宅的规范、宅基地审批的流程等方面进行重点宣传，做到土地管理的政策法规家喻户晓。引导群众相互监督，注重正面引导，充分利用各级新闻媒体和标语、横幅、板报等途径进行多渠道、多形式宣传，在报纸、网站上刊登政策问答。对拆违重点对象要逐户上门深入细致地做好思想工作，做到明之以法、晓之以理、动之以情，督促当事人自拆减少损失。同时也要搞好反面典型教育，要严肃处理并曝光一批典型违建“钉子户”，形成高压态势，刹住违建之风，营造良好的氛围。

（五）奖惩结合，完善长效监督机制

1.完善监督机制，多渠道监督

进一步完善动态巡查机制。乡镇一级，开展多部门（乡镇街道、国土所、城管中队、路政中队、工商所、供电所、水务分公司）联动、开通举报电话。奖励及时发现上报违法建筑的村民。村一级，建立农村违建巡查队伍，由分管村城建的支委或村委负责（可以考虑把监督检查“两违”的职责明确到村监会成员），各村民小组长为成员，经常巡查。还应在重点时段如节假日加强巡逻，及时发现和处理“两违”。另外，可利用卫星遥感技术和无人机技术进行动态监测，对所有农村宅基地进行全面摸底调查，绘制村庄平面现状图、索引图和每家每户的宅矢量图，实行农村地籍数字管理科学化。

完善考核机制，使之长效化。将“两违”工作纳入村干部年度考核，直接与年度报酬、评优评先资格挂钩。根据《N县新增违建管控责任追究办法》，规定村干部对经劝阻仍存在违建趋势的，须当天向所属乡镇（街道）上报有关情况，未及时报告的，对有关责任人员予以追责。

在农民个人建房环节，可借鉴诸暨等地采用的新批建筑“挂牌施工” 、以建房审批单提供用电等做法。“挂牌施工”即：对已经依法批准的私人建房用地项目核发包括用地批准单位、批准时间、批准文号、批准面积、四至范围、层次等内容的公示牌，农户在建房施工时应挂牌施工，接受群众和社会监督。

2.完善奖惩制度，严格执行

中央整治土地违法的总体力度和中央对各省土地违法案件查处的频率，将起到缓解超额占地的作用。中央土地违法案件的查处力度是遏制建设用地占用耕地、地方政府擅自突破國家用地指标的重要手段。（李尚蒲2013）

农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，违法占用土地建住宅，符合土地利用总体规划且符合宅基地使用条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正，处以罚款；符合土地利用总体规划但不符合宅基地使用条件的，责令退还违法占用的土地，在违法占用的土地上新建的房屋由农村集体经济组织处置。针对少批多建问题设置合理的宅基地有偿使用制度，采用经济手段规制超标占用宅基地现象。对少批多建给予罚款，在将来拆迁中多建部分不予补偿。

出台诚信管理办法，建立依法用地生态体系。积极探索建立国土资源利用诚信管理机制，发动全社会共同遏制土地违法违规行为，促进土地利用与管理秩序的好转，在玉环县开展了试点。该县率先在全省出台国土资源利用诚信管理办法，对工作中发现国土资源利用单位和个人存在非法买卖土地、非法占用土地、非法采矿等 11 类违法违规情形的，在相应平台公布单位或个人的不良信用信息，并由多部门联合采取惩戒措施。如：县人大常委会不将诚信惩戒对象提名為人大代表候选人或暂停享受相关政治待遇；县政协不将诚信惩戒对象列入政协委员提名人选名单；组织部门根据有关规定取消相关人员评先评优、选拔任用、入党等资格；人民银行将诚信惩戒对象录入“金融服务信用信息共享平台”，并限制其办理各类信贷业务或取消其担保资格。

加强拆违执法力度，严格执法。在拆除队伍建设上，要配置足够的人员来负责这项工作。我国香港特区查处违建的人力、财力资源配置充足，保证了查处违建具有高效执行力。建立国土与法院联合查处土地违法快速反应机制，土地违法行为一经发现，予以制止后不奏效的，国土部门随即可申请法院强制执行，在最短的时间内将违法用地行为消灭在萌芽状态。就县一级来说，应改变乡镇工作人员无执法权的现状，尽快在各乡镇街道延伸建立综合执法中队，同时赋予其初步调查取证权（调查取证后再经公安局审核后实行拘留）。

（六）经费保障

第一，村庄规划需要补助。2013年N县曾出台《N县村庄规划编制三年行动计划》，当时文件是按行政村进行补助的，建议对规模较大的行政村以自然村为单位进行补助。

第二，“一户多宅”清理整治需经费保障。在一户多宅整治中，老房、危房等建筑拆除中需要给予一定的补偿才能顺利执行，因此需要大量经费支持。例如N县H乡对“一户多宅”清理整治中，规定拆除率达到应拆面积90%以上的行政村，给予资金奖励；在县奖励补助基础上，乡财政加大对一户多宅清理奖励力度。乡财政补助标准为：拆除率达90%以上的，按建筑面积补助村集体1万元/亩；拆除率达到100%的，按建筑面积补助村集体1.2万元/亩，补助面积为拆除房屋建筑占地面积和道地，包括零星宅基地；乡里奖励资金30%可作为村干部（工作人员）误工报酬。

第三，“两违”整治后的建筑残渣清理费用。2013、2014年拆除了很多厂房、钢棚及个人违建户，剩下一地废弃残渣不仅影响美观、更污染周边环境，而且造成资源浪费。这块清理工作交由乡镇街道负责，清理费用很高。农村由于普遍经费困难，清理工作也难以开展，故建议县级能够划出一块专项资金予以保障。

俗话说“农村工作两台戏，计划生育宅基地。”农村“两违”情况治理好了，才能有效推进农村治理工作。从更大层面讲，它是优化国土空间开发格局、推动结构调整、建设生态文明、建设新农村的重要举措；是强化土地用途管制、严格土地执法、遏制违法用地的重要抓手；是深化土地管理制度创新、促进土地节约集约利用、服务富民利民惠民目标，是实现经济社会可持续发展的有效途径。

注释：

N县委办公室.调查与研究.2013（17）.

浙江努力破解农民建房难问题.http：//zjnews.zjol.com.cn/system/2013/11/04/0196858 11.shtml.

参考文献：

[1]华生.城市化转型与土地陷阱.东方出版社.2014.

[2]贾康、刘微.“土地财政”：分析及出路——在深化财税改革中构建合理、规范、可持续的地方“土地生财”机制.财政研究.2012（1）.

[3]梁勇、罗源.台州市重拳开展历史违法用地“亮剑行动”.浙江国土资源.2016（12）.

[4]单文奇.违法建设的复杂成因及有效治理.城乡建设.2012（7）.

[5]沈晖、陈瑶.境外治理违法建筑的经验和启示.湖南大学学报.2012（6）.

[6]屠叶锋、寿雁凌.浅析农村私人违法建筑的现状与整治措施.浙江国土资源.2013（7）.

[7]吴兴国.违法建筑治理的困境与出路.理论学刊.2013（7）.

[8]高国忠、徐红新、梁亚.农村土地违法行为分析及对策研究.河北师范大学学报.2012（2）.