我国科技评价体系改革的困境与对策

王海燕，张昕妍

(中国科学院大学，北京 100049)

科技评价是实施创新驱动发展战略的一项基础性工作，如何建立客观公正的科技评价体系以激发广大科技人员的积极性，提升科技创新能力和效益，至关重要。中央高度重视科技评价制度改革。在2016年全国科技创新大会、两院院士大会和中国科协九大的开幕式上，习近平总书记强调要改革科技评价制度，建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系。目前，科技评价中存在的问题引发了政府部门和学术群体的高度重视，科技评价体系改革成为了当前讨论的热点话题。本文聚焦于对科技人员的评价，把科技人员分为科研人员、技术开发人员、科研支撑人员三类展开讨论，在对北京、上海两地的高校、研究所、企业以及相关政府部门进行实地调研的基础上，分析了目前我国科技人员评价中存在的突出问题，并提出了对策建议。

一、科技评价体系改革的内涵

科技评价是科技管理工作的重要组成部分，对于营造良好的科研环境、激发科技人员的创新潜力具有重要意义。20世纪初，美国率先开展科技评价活动，是最早在科技管理活动中引入科技评价机制、建立评价环节的国家[1]。我国的科技评价工作起步于20世纪90年代初，由国家科委牵头，在科技宏观管理环节引入科技评价手段，随后，又成立了国家科技评估中心，科技评价工作在实践中不断地摸索与总结，逐步形成了规范的科技评价体系[2]。从现行的评价机制来看，科技评价体系在推动科技创新方面发挥了巨大作用，但随着科技的进步和国家战略需求的演化，该评价体系越来越不符合国家战略需求，在评价指标、评价过程与评价方法等方面出现诸多不合理之处，难以支撑甚至偏离了科技评价要发挥激励科技创新、选拔优秀人才，促进创新发展的初始目标。

在政府对科研投入不断加大的情况下，对科技人员进行评价，本质上不只是科学家相互之间的一种个人监督和促进行为，而且是政府参与和支持科学技术发展的重要手段。也就是说，科技评价作为保障科学共同体科研活动顺利开展的有效机制，是对于科技人员工作成效进行考量的重要参考依据，同时也是检验政府投入的科技资源是否有效支撑了最符合国家利益的科研活动。

改革科技评价体系，必须在把握科技评价内涵的基础上，进一步明确科技评价的目的是促进科技成果“质”和“量”的提升，增加社会总财富，避免“为评价而评价”。同时，评价的方式手段应服务于评价目的，有效激发科研人员的积极性和创造性。

二、我国科技评价体系存在的主要问题

结合调研所得，本文认为，目前我国对科技人员评价存在的突出问题可以归纳为“不公平、不公正、不公开、不准确”四个方面。

(一)科技评价不公平

科技评价首先应把握公平性原则，评价的公平性与科学性紧密相关，评价方法的选取与评价指标设置的科学性会对评价结果产生很大影响，同时反映出科技评价的价值导向。在实际评价过程中，不公平现象主要体现在：评价指标设置不合理，重视数量忽略质量；分类评价落实不到位，常常用“一把尺”来衡量不同类型科技人员；过度强调个人贡献，忽略团队合作。

1.指标设置不合理

现有科技评价中存在指标设置不合理的现象主要体现在两个方面：

一是过于看重量化指标，科研成果的质量和水平难以客观衡量。实践中，多数评价侧重于以数量为主，简单地把科研成果的“个数”作为评价科研水平高低的决定性因素，忽视了能够真实反映科研成果质量的“代表作”。这种做法会产生显而易见的矛盾。例如，某单位规定，评上副高级职称后五年可参加正高级职称的评定，为了确保公平，该单位制定了量分表，每一项成果都是根据量分表得到量化分数。有的科研人员由于研究能力较弱，在评上副高级职称满五年后，连续十年没能评上正高级职称，在第十一年参评时，虽然没有什么特别有影响力的成果，但终于凭着成果“等身”击败了在本领域有影响力的青年科研骨干。实际上，这位科研人员是拿自己十五年的积累与青年科研骨干五年的成果数量竞争，自然高下立现。这种以量取胜的现象在各用人单位并不鲜见。

二是过于看重论文数量，尤其是国际期刊中的载文数量，国内的高水平学术期刊难成主流。很多单位对科技人员的评价主要参考国际期刊论文发表的数量，不仅是评职称，在申报奖项、申请课题、项目、各类人才计划中也以论文作为佐证材料。论文的数量是“铁门槛”，其中必须包括核心期刊，一般认为只有发表在国际期刊中的论文才是具有高水平的科研成果，忽视国内期刊的权威性，这也是目前科技评价指标设置中不公平的表现。近年来，国内各个学科领域的论文发表数量、总被引用篇次和高被引论文数量屡创新高，根据2016年我国科学技术信息研究所发布的中国科技论文统计结果显示，我国高被引国际论文数量和国际热点论文数量的排名跻身全球前三[3]，但其中大部分高被引论文以国际期刊为主，鲜有在国内科技期刊上刊载。导致这种现象的原因主要有两点：一是国内大部分科技期刊与国外同类期刊相比，在质量及影响力等方面存在差距；二是当前国内科技评价体系在导向方面存在一些偏颇，出现对SCI收录期刊过度膜拜的现象。这种情况反映出国内科技人员对自己的研究成果缺乏自信[4]，在现行的评价体系中，刊物级别和影响因子的确比较重要，但这些只作为参考依据，并不应当被过分看重，更不能被认为是衡量科研成就的唯一标准。

这种不科学的评价导向，使得科研人员盲目追求论文数量，忽视论文质量，为迎合国际期刊的风格和要求，不考虑论文真正的学术意义和价值，滋长学术环境中的不正之风，与科技评价目的相背离。

2.分类评价难落实

在实践中，科技评价存在分类标准模糊、分类评价落实不到位等问题，主要体现在对于科研人员、科研辅助人员和技术开发人员的评价用“一把尺”衡量。回顾我国科技体制改革各阶段关于科技评价的要求及指导意见，不难发现这是始终想解决、始终未解决的老问题。中央及相关部委文件一再要求要针对科技计划、人员、机构、项目等不同，以及从事的科研领域及岗位的不同，确定不同的评价指标、标准和内容(如表1)。但在实际的操作中，分类评价一直没有真正落地。

表1 国家历年科技评价政策中分类评价的相关要求(部分)

资料来源：根据相关文件整理。

3.重个人轻团队

科技评价中过于强调对个人的评价，忽视团队合作的重要性，不利于协同创新，发挥团队精神。以农学领域的评价为例，黄瓜转基因技术是农学领域基础研究的一个瓶颈，技术难度大、实验周期长，尤其需要团队作战，不容易短时间内发表高质量的论文。在考评中，如果只强调个人科研成果数量以及排名顺序，这种评价导向不利于团队建设和课题项目攻关。另外，只关注项目主持人的贡献及成果，缺乏对整个团队合作工作的肯定，容易对团队成员积极性和主动性产生负面影响。

(二)科技评价不公正

现行的科技评价中存在过多人为因素的影响，具体表现在：同行评议中人为因素的干涉、行政因素的介入以及第三方评价机构缺失三个方面。

1.同行评议制度不完善，公信度受到影响

我国科技评价普遍采用同行评议法，但由于我国是一个“人情社会”，同行评议致使科技评价容易受到“人情”干扰。评议专家作为社会成员的组成部分，有“个体”和“群体”两种身份[5]。以“个体”存在时，因考虑自身利益，会影响评议的公正性；以“群体”存在时，难免受到各种利益相关者(如领导、同事、朋友等)影响，容易基于人情关系或屈从学术权威做出不公正的评议。这些情况导致评议中出现走过场、“暗箱”操作、人情评议等现象，不利于学术创新环境的形成。

2.过多行政因素介入，影响评价结果

现行的科技评价体系中，行政管理和学术管理未做明确区分，从评审专家的选取、评价标准的制定、评价流程的规范、评审工作的实施等环节中都有过多行政因素介入。行政部门对学术管理及评审干涉过度，在申请立项、项目实施、成果考核等环节容易出现“外行领导内行”的现象。政府在科学管理决策方面，大多是借助于各学科的专家，而我国一向有“学而优则仕”的文化传统，各领域的大专家往往都有行政职务，容易将行政权力与学术见解混淆起来，影响科技评价的科学性和公正性，既损害了评价工作的实质意义，在一定程度上也制约了我国科技创新的良性发展。

3.第三方评价机构缺失，评价机制不完善

我国科技评价以政府为主导，第三方评价机构缺乏，权威的评价机构更是寥寥无几，没有形成第三方专业评价机构进行独立评价的机制和条件。第三方评价机构普遍存在的问题是缺乏独立性，通常挂靠行政部门进行管理，从本质上来看，这种管理模式不可避免地介入行政因素，影响第三方组织评价机构的公信力，不利于机构独立自主发展。

(三)科技评价不公开

科技评价中评审结果的公开程度也反映出科技评价公平公正的原则。除了涉及到保密的领域外，对科技评价具体的评价流程、评价内容、评价方式、评价结果等相关内容都应在网页中同步公示，加强社会及同行对评价结果的有力监督，强化信用约束。

在评价结果公示这一环节中，目前存在公示期过短、无法发挥有效监督的问题。例如2017年度深圳市博士后创新实践基地评估结果公示，公示期为7天[6]；在《关于公示2015年度上海市科技企业孵化器服务绩效评价结果的通知》中，公示结果为5个工作日[7]；2014年上海海洋大学对人事考核优秀人员进行公示，公示期为4天[8]；国家科学技术奖项公示期为20天[9]等。从现有的情况来看，一般公示期是4-7天(或工作日)，国家级奖项延长到20天。若评价结果公示期较短，公告信息难以被广泛获取，容易导致公示流于形式。

(四)科技评价不准确

科技评价不准确主要体现在两个方面，一是信息填报的准确性，二是专家选取的准确性。这两方面作为开展科技评价基础性的工作，是每一项科技评价进行时所必需的环节。

1.信息填写的准确性

科技评价往往需要提交大量的基础信息作为支撑，通常包括个人基本信息、论文发表情况、科研项目主持及参与情况、著作出版情况等。科技人员经常要参加职称评级、评奖评优、绩效考核等各种形式的评价，随着科研工作的逐年开展，需要对其中的多项信息进行更新修正。一方面来看，多数评价中提交的信息往往是重复的，无形中增加了科技人员的工作量，繁杂的评价活动压缩了正常的科研时间；另一方面，在提交信息时，对评价要求填写信息的理解及把握不准确，不利于评价者有效信息的抓取，甚至导致评价失效。例如评价中要求填写“近五年的研究成果”，一般情况下，按照自然年度节点填写，但实际中也存在按照月份节点填写的情况，对信息的把握存在误解。此外，对于评价者来说，后期收集及处理这些信息也是不小的负担。应尽量减少评价中的人为因素，减少重复信息的填写次数，利用技术手段处理，确保科技评价信息填写的准确性。

2.专家选取的准确性

现行的科技评价中通常采用同行评议法，评价过程中专家选取不准确，经常会出现跨学科、跨领域评价的情况。由于我国是“人情社会”，难以避免人为因素的影响，因此，对于评审专家选取的准确性在极大意义上决定了评价结果是否客观公正。从目前来看，科技评价的供给和评价的需求之间存在着差距，究其原因，主要是我国目前各领域的专家人数虽然比较多，但专家库的建设还不够完善，相关领域专家信息更新不及时，选拔专家时容易局限于“小圈子”，不能有效确保评价专家与评价对象在学术领域、研究方向上的一致性。

(五)缺乏对科技人员的“后评价”

科技评价应该是动态的评价，对同一评价对象在不同时期不同阶段的表现进行持续性评价。以不同岗位科技人员的评价为例，岗位的差异直接影响科技人员的评价标准，即便是同一岗位，在不同时期的评价标准也有所区别。从当前的科技评价制度来看，大多数只限于当时的评价，不注重后期跟踪和调整，忽略了事后评价。现行的科技评价中后评价体系不完善，相关的指标对于计划参评的科技人员无疑具有较强的正面引导作用，尤其是对学历和资历的评价，而一旦评价过程结束，尤其是科技人员获得某一奖项、职称或称号之后，学历、资历以及某一时间段的成果只代表过去，并不代表该科技人员一直具备某种科研能力和水平，因此，通过后评价来激励科研人员保持长久的创新动力相当重要。以职称评审为例，在评审前，科技人员往往会集中一段时间努力钻研业务，开展研究活动，积极发表论文，在一定时期内科研成果甚至会出现“井喷”式发展，但取得相应的职称后，在科研方面停滞不前、创新乏力、不思进取的现象并非个案，这极其不利于科研的良性发展。

三、对科技评价体系的几点思考

我国的科技评价体系经过多年的实践，在科技评价的目的、科技评价的方式以及科技评价重点关注的方面产生的问题成为困扰科技界、学术界多年的难题，直接影响了科学研究过程中追求真理、激励人才成长的目标。从现行科技评价中存在的问题来看，做到评价的目的与手段相结合、评价方式的“主动”与“被动”相结合、评价成果的“质”与“量”相结合，这三个结合是解决科技评价问题的关键所在。

(一)科技评价目的与手段相结合

科技评价过程中，评价期望达到的目标从一定程度反映出评价所依据的价值标准，同时也对评价主体、评价方法、评价对象做出相应限定。科技评价的目的会贯穿评价活动的始终，影响评价的整个过程。科技评价的结果决定“成果奖励”、“报酬薪资”、“经费资助”等方面，分别与奖励、报酬、资助等功能体系相对应。在当前的科技评价体系中，评价流程一般是基于委托方提出评价要求和目的，设置相应的评价指标，采用同行评议的办法，综合评价后得出结果。评价的目的主要是由评价主体的委托方提出，这就说明在进行科技评价时，要明确为什么进行评价，不是为了评价而评价。

科技评价目的决定了评价手段及评价对象的多元性。评价目的与评价手段相结合，避免陷入“只要结果正确，无所谓过程和手段”的评价误区，创新评价方式，提高评价质量，有针对性地给出评价结果。

(二)“主动”评价与“被动”评价相结合

现行的科技评价中，无论是科技人员评价还是科技项目评价，大多都以被动评价居多，即评价主体发布要求，参评者根据自身实际情况，递交材料后等待评审。主动评价以“诺贝尔奖”最为典型，以文学奖的评选流程为例，评审初期，由评审委员会向具备诺贝尔文学奖提名资格的个人或组织寄出提名邀请信，收到回复后，整理有效提名者名单，经过层层选拔，确定最佳人选[10]。华东师范大学的“思勉原创奖”也是采用主动评价的方式。“思勉原创奖”每两年举办一届，实行专家推荐制。由国内著名专家学者组成“推荐专家委员会”，每位成员每届可推荐一项成果参评。经推荐的参评成果，由秘书处征得成果作者本人同意[11]。主动评价和被动评价最主要的区别在于被评价者的参与方式。被动评价与主动评价的机制不同，从一定程度上更容易得到业内及社会的认可。

由此看来，科技评价应采用更为灵活的评价机制，将主动评价与被动评价相结合，不局限于单一的评价方式，把评价作为科技人员自我总结、反思、提升的过程，形成良性循环的激励机制，从根本上规避同行评议中出现的不公平、不公正的现象。

(三)科研成果的“量”与“质”相结合，加重对“质”的考量

科研成果是科技人员研究工作最终呈现的载体，无论是具有创新性的论文还是能够转化的专利，都是研究人员工作积累的体现，对科技人员的评价最终要落脚于对科技成果的评价。这里就需要对科研成果的本质有一个科学的认识，从科研活动的特征来看，首先科研成果具有原创性，首次发表才能被社会认可，实现其价值；第二科研活动主要是脑力劳动的体现，思考的过程、投入的精力、知识储备等是不可计量的，因而科研产出有很大的不确定性；第三有些领域的研究成果具有不可描述性或不可验证性，其社会价值难以准确估计[12]。

科研工作体现出学术的积累过程，单纯用指标来衡量不能达成激励学术创新的目的。同时，单一的量化评价标准会促使科研工作者始终以最高量化得分为工作目的，忽略研究工作中创新的本质。科技评价的考评指标从一定程度上反映了评价的价值导向，结合评价的目的，在实际考评时强调对科研成果的重视，主要体现在将科研成果的“质”和“量”相结合，加强对科研成果“质”的重视，淡化对“量”的要求，从本质上减少单纯追求数量的投机取巧行为。

四、改革科技评价体系的对策建议

从以上科技评价体系中存在的问题来看，随着我国科技体制改革的不断深化，科技评价体系改革应当重点剔除不公平、不公正的规定，修正不公开、不准确的规则，使科技评价能够真正促进我国科技的进步和发展。

(一)加强顶层设计，建立正确的价值导向

我国科技评价以政府为主体，评价的直接目的是培养和选拔人才，最终目的是用高水平科技人才队伍支撑国家创新发展。因此，相关部门有责任站在国家层面，加强科技评价体系的顶层设计，建立正确的价值导向。

科技评价的目的直接决定评价的指标设置、评价标准和引导方向。明确科技评价的目的是确保科技评价有效性的前提。始终思考“为什么进行科技评价”这一问题，以免陷入“为评价而评价”的误区。例如，无论评职称、评奖还是评各种人才称号，其共同目的是引导科技人员多出成果、出好成果，出造福人类的高水平成果。明确了这一点，在评价指标设置的指导思想上就能确保“量”与“质”兼顾，且“质”优于“量”。此外科技人员的科研成果首先应满足我国创新发展的实际需求，高水平科研应以超越世界一流为目标，在某些领域应建立充分的“科技自信”，引领世界科研走向。考虑到这一点，在科技评价中就不会过于看重国际期刊及国外评价，进而逐步建立在全球具有影响力的中国期刊群。

(二)构建分类评价体系，最大限度实现公平性

单一的评价方式容易挫伤科技人员创新的积极性，不利于科技工作的开展。科技评价体系改革要根据不同类型科技活动的特点，建立导向明确，激励与约束并重的分类评价标准。

1.启动科技评价的“一把手工程”，切实执行分类评价

相关部委已经倡导多年的分类评价，始终未能落实。因此，要消除评价中的“痼疾”，必须启动“一把手工程”，要求各单位一把手亲自抓好科技评价制度改革，将推行分类评价作为考察“一把手”的参考指标。从科技创新一般规律来看，科技人员的分类评价可以从横向和纵向两方面分类。横向分类从不同学科或领域入手，例如按自然科学和社会科学分类，自然科学又可细分为理学、工学、农学、医学等；社会科学细分为哲学、文学、艺术学、历史学、管理学等。纵向分类按照科技创新链上下游不同的环节，以岗位性质将科技人员分为科研岗位、科研辅助岗位、技术开发岗位等。鼓励各单位在遵循分类评价基本原则的基础上勇于创新，大胆实践，积极探索，制定适合本单位的分类评价体系。

2.开发多样化评价指标，建立科学考评体系

针对各学科、研究领域的不同以及科技人员岗位的特殊性，科技评价指标应各有侧重，以形成正确导向。例如，对基础研究人员的评价，以有利于潜心研究、长期积累，催生重大原创性成果为重点；对应用研究人员，以聚焦需求，具有自主知识产权和重大技术突破为重点；对从事技术转移和科学普及的人员，关注其经济社会效益和实际贡献；对从事技术支撑和科技服务的人员，注重其服务质量与实际效果。此外，考虑到学科之间的差异，对于文学、艺术学等学科，要注重对其思想创新的评价。例如，从调研中了解到，中国农科院的院属研究所相继开展了科技评价体系改革的探索。农产品加工所按照科研、支撑、行政管理、后勤服务四类进行考核，根据不同的岗位性质，从基础性工作、基础研究、应用研究、开发研究等几个方面，为科研人员量身打造考核指标，建立了一套“考核但不过度，对不同的人用不同的尺子”的分类评价体系，彻底摒弃科技评价用“一把尺”衡量的做法，激发了科研人员的创新激情和活力，提高了科研辅助人员的支撑能力，提升了行政管理与服务人员的管理能力及服务能力。作物科学研究所根据本所的实际情况，把科研人员分为创新研究组、基础性工作组以及支撑单元等。创新研究组以重大成果和产出为导向，以推动本所创新性研究工作开展为目标，注重考核科研成果的原创性和应用价值；基础性工作组及支撑单元以服务质量和效益为导向，以不断提升服务国家科技能力为目标，注重考核服务能力和社会贡献。

3.加强各单位的自主性，鼓励进行自主创新

对科技人员的管理均属于各单位的自主行为，因此，政府从宏观层面加以引导和规范，确保科技人员的评价导向。用人单位最熟悉自己的科研队伍，最清楚本单位科研需求，给用人单位较大的自主权，有利于制度创新。在分类评价的探索中，充分放权给用人单位，根据评价的具体指标及过程，在符合规范的情况下制定具体细则。正因为中国农业科学院对院属研究所的科技评价工作给予了较大的自主权，才促使各所逐渐形成了有特色且行之有效的评价体系。

(三)建立“科技身份证”制度，使评价更准确更公开

科技评价体系改革，说到底是制度创新，但制度创新的实现，也需要借助科技创新，运用大数据分析、区块链技术和信息化手段，建立“科技身份证”制度，有针对性地解决职称评定、奖项评定等科技评价过程中涉及到的一系列问题。

“科技身份证”是指利用云计算和大数据理念以及区块链技术，汇聚能够360度描述科技人员的相关数据资源，给每一位科技人员建立一个数字系统，通过系统平台，科技人员终身对自己的信息进行维护，包括以实名制的方式注册、上传相关个人科研成果信息等。除了个人维护，该系统还可以和其他各类学术期刊、学术会议及专利系统贯通，科研活动及成果可由同行或活动主办方及成果管理方补充，实现分步式记账。依托“科技身份证”，评价者在科技管理平台系统中发布信息，科研人员根据自身情况，申请是否参加本次评价，或者推荐其他参评人一同参评。具体的操作方式是参评者通过平台系统报名，系统自动抓取相应的数据信息，生成符合本次评价标准的资料和证明，及时反馈到评价方。通过平台系统的反馈，评价方可以直观地看到参评人员的相关信息，依据相关的评价原则，遴选出合适的候选人，完成科技评价。除此之外，有助于实现科技成果评价“质”与“量”相结合。“质”的方面体现在科技工作者可选取自认为最具代表性的科研成果，在“科技身份证”系统中发布相关信息，以供系统识别抓取；“量”的方面是指系统中能实时准确抓取一定时间段和一定范围内科研成果的“数量”。“科技身份证”系统的设计应用，能够有效确保“质”与“量”的结合，提高科技评价的科学性、客观性。另外“科技身份证”可以分阶段公布相应的评选进度，适度延长评价结果的公示期，全社会参与监督评选流程，保障评价工作的公开透明。

除此之外，“科技身份证”综合科技工作者全方位的信息，有助于实现多种功能：一方面将科技评价活动中参评者和评价者的工作量化繁为简，打破传统意义上“一评价一资料”的模式；另一方面实现科技评价活动的“双结合”：主动评奖与被动评奖相结合；硬指标与软指标相结合，更有利于同行评议的开展，确保评价活动的公平公正。

(四)加强过程管理，建立“过程-结果”循环反馈机制

科技评价体系应该重视过程控制规范的研究。科技评价不仅关注评价结果，对评价过程也应给予相应重视。评价方式及内容的设定体现出对评价对象选取、创新过程监控、成果激励等方面的关注。科技评价的过程控制规范可以从活动组织规范、方案制定规范、实施过程中的质量控制规范、结果鉴定与检验规范等方面体现。

加强科技评价过程的监测与诊断。加强过程监测，利用“科技身份证”，通过信息化手段采集数据，构建完整的数据统计系统，反映工作进展，为管理决策提供数据支持。此外，邀请同行专家进行诊断性评估，深入分析评价对象的发展态势是否良好、学科布局是否合理、发展方向是否正确，明确未来发展的重点，重视对评价结果的应用，全面提升创新能力。

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