深圳市城市更新的拆迁补偿机制研究

魏凌 叶剑平 张帆

摘要：在城市的转型升级中，拆迁和补偿是新常态下城市更新的难题。文章在借鉴国内外拆迁补偿经验的基础上，深入分析深圳市城市更新中的拆迁补偿问题，即合约交易成本较高、拆迁冲突容易造成项目停滞和特殊产权主体拆迁困难。从制定法律法规、设置管理机构、优化工作流程、完善利益保障、健全监督检查等方面来构建城市更新的拆迁补偿机制，提高城市更新中拆迁补偿的科学性和合理性，推进城市更新项目实施，有效保障城市的发展需求。

关键词：城市更新；拆迁补偿；深圳市

一、 引言

拆迁补偿是指因开展城市更新而失去土地使用权的权利和因拆除被拆迁人房屋的损失而给予的补偿，城市拆迁的本质和最终落脚点是社会公众的生存与幸福，关系到居民的切身利益；分配和交换引起的利益冲突，是城市房屋拆迁产生纠纷甚至爆发社会冲突的经济根源。解决城市更新过程中的拆迁利益纠纷，有效推进城市更新项目实施，对城市更新拆迁补偿标准及相应拆迁利益纠纷解决机制进行研究和设计极具必要性和紧迫性。本研究旨在研究国内外拆迁补偿制度以及深圳拆迁补偿案例的基础上，尝试提出构建城市更新拆迁补偿机制的新思路，为破解城市更新过程中遭遇的困境提供理论依据和政策建议。

二、 城市更新的拆迁补偿

城市更新办法确定了城市更新流程，流程包括：开发商进入→政府立项→规划编制→拆迁谈判→开发建设。首先，拆除重建类的开发主体需经占建筑物总面积2/3以上且占总数量2/3以上的权利主体同意改造，方可向政府申请立项。其次，由开发主体提供单元规划草案与拆迁补偿方案，并进一步拿到100%的权利主体签订的拆迁协议才能够正式纳入城市更新计划，后续的审批、确权、登记等工作则由政府主导完成，其中在更新专项计划阶段，政府与企业也存在建立合约的过程。在整个城市更新中，政府将更新单元、更新主体、更新后土地利用、更新补偿、更新进度的详细情况进行公示，使原产权所有者和社会了解项目后续如何开发。

严格的监管是利益平衡的保证，深圳市的城市更新主管部门对违纪违法行为实行监督管理。城市更新拆迁补偿标准能有效解决拆迁过程中遇到的标准缺失问题，对于开发主体来讲，标准的确定使其在与原权利人开展拆迁谈判时具有充分的政策依据，而对于原权利人而言，标准的制定更有利于其维护自身合法权益。然而拆迁补偿标准预期的作用能否得到充分发挥，关键还在于配套的制度保障措施是否得力。

深圳市的更新补偿保障机制构建主要有以下三方面的原则和内容：建立协商程序，畅通和有效的利益表达渠道，健全社会救助援助体系。例如拆迁实施单位在拆迁现场设立举报箱及监督电话，接受群众监督和投诉，监督部门根据群众投诉及具体情况可以直接查处相关违纪违法案件；促进平等交易。平等交易是进行有效协商、保护各方利益的前提，这就需要从法律规范层面对补偿的基本面进行明确、清晰和权威的界定；尊重市场规则。拆迁补偿的根本还在于各方利益能否取得平衡，深圳城市拆迁补偿价值或补偿标准、补偿方式、补偿金额、生产要素所有权买卖、土地出让的招标拍卖行为等技术活动，都以市场为基础加以展开。

三、 城市更新拆迁补偿的问题

1. 达成合约需较高的交易成本。深圳市的城市更新制度建设虽然已经在全国处于前列，但拆迁合约达成仍然面临较长的时间成本、经济成本和制度成本。主要表现在，第一，城市更新实行“政府引导、市场运行”，强化了市场的主体地位，拆遷补偿安置由拆迁双方协商确定，不制定指导性补偿标准，也不发布依据客观成本和合理开发利润测算的补偿标准，而市场自发谈判形成的补偿标准缺乏强制性约束力，由于信息不透明，两者报价可能很悬殊，开发主体提出较低的补偿标准，而原权利人则由于不了解而漫天要价。一旦突破任何一方的底线，那么整个项目就只能僵持下来，项目难以推进，影响总体实施进度。第二，在流程方面，深圳市的城市更新办法确定了城市更新流程，并通过全数决的形式（即100%签订补偿协议才能确定实施主体）赋予了原业主对城市更新的否决权。从现有流程看出，深圳市城市更新是先进入再整合，当整合情况不理想，开发商往往只有采用逼迁或强拆的手段才能挽回损失。

2. 拆迁冲突造成项目停滞。深圳城市更新中易产生拆迁冲突的“关键事件”，由于更新改造项目拆迁面积大，在拆迁过程中往往会碰到一些“钉子户”，关键冲突事件的发生需要花费大大超出市场价格的人力、物力、财力去协调解决。关键冲突事件的频发大大增加了旧城拆迁的风险，而一旦拆迁冲突产生，整个改造项目将无法推进，造成项目停滞。部分城市更新拆迁补偿案例的调查表明，“钉子户”拒绝签约拆迁，并非基于对补偿的不满，而是从开发主体进退两难的弱点出发，采取“拖延战术”来争取更多的补偿金，即出现投机行为；也有部分拒绝拆迁户是由于文化、风俗等原因，对旧居难以割舍。这种无法控制的关键事件导致拆迁成本非线性急剧上升，也限制了多数房屋所有权人对其财产的处分权，难于解决。

3. 特殊产权主体拆迁困难。在旧城拆迁当中，出现了一些特殊的产权主体，在深圳最有代表性的是国有企业物业主体，这一类物业由于自身的“国有”色彩，一方面，这一类主体在拆迁过程中关注国有企业资产安全问题超过经济利益，国有物业由于涉及到国有资产保值问题以及部分单位担心承担可能出现的国有资产流失的主题责任问题，因而难于用市场价格来引导其动迁行为。另一方面，这一类主体在整个项目拆迁补偿过程中起着至关重要的示范和引导作用，国有物业拆迁如若解决不好将会强化其他业主抗拒拆迁的行为。这种特殊产权主体的拆迁补偿谈判往往会陷入“不好谈”甚至“没法谈”的情况。

四、 城市更新拆迁补偿的对策

当前，在城市更新拆迁过程中，迫切需要解决的难题主要表现在拆迁利益纠纷（“钉子户”问题）、国有企业物业处置、开发主体进入和退出机制等方面。构建我国城市更新拆迁补偿机制，应该从以下几个方面入手：

1. 制定法律法规。

（1）合理界定城市更新中的“公共利益”。通过人大常委会列举式立法和“一事一议”合理判断城市更新项目对于实现城市规划、优化配置资源、提高土地利用效能、改善群众生活条件的效用，对具体项目给出是否属于“公共利益”项目的决议；《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》已将“城市更新”纳入“公共利益”范畴。依据此项规定对，当城市更新项目签订拆迁补偿协议的业主比例达到一定比例，出现“钉子户”问题漫天要价，且经协商无法达成一致时，可以援引“公共利益”支持大多数业主诉权，申请由司法机关作出裁决并依法实施强制执行，保障多数人利益的实现。具体比例，可以借鉴香港、台湾地区的相关规定，如对于强拆规模，可明确规定，签订拆迁补偿协议的业主比例必须达到95%以上，且最多不能超过5户等。

（2）制定《城市更新土地强制售卖条例》。基于对法律制度价值、《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等上位法精神的解读，建议制定《城市更新土地强制售卖条例》，“多数份数拥有人”可以申请由法律机构通过公开拍卖的方式强制售卖整个物业，进而获取物业所有权，进行更新开发，为城市更新消除法律障碍。当然，在拍卖过程中少数份数拥有人同样有权竞投该物业，以保证其权益得到双重保障。

申请强制售卖时，申请人应已拥有该更新单元不少于一定比例的不可分割数。比例的确定可借鉴新加坡经验，依据房屋使用年限，建立动态幅度比例，房屋使用年限越长，所要达到签订补偿协议的比例越低，具体比例设置如表1所示。

（3）制定《国有企业物业价值评估认定办法》。在评估国有物业价值时需充分考虑国有物业的未来增值收益空间，最大程度实现国有资产的保值增值效益，减少因国有资产流失风险带来的拆迁谈判“不好谈”甚至“没法谈”的情况。具体来看，开发主体可以依据“自主开发”、“合作开发”、“直接货币补偿”三种处理模式，向国有企业物业权利人提供各种模式的经济效益测算方案，由权利人根据风险和收益配比情况进行权衡利弊，选择最适合的补偿方式。

2. 设置管理机构。

（1）创新实施主体，成立股份合作机构。创新实施主体类型，成立股份合作机构，如共同出售委员会、住宅合作社等。城市更新可在占建筑面积2/3以上且占总人数2/3以上业主同意拆除重建之后，由街道办联合开发主体以及同意改造的业主成立住宅合作社，组建的住宅合作社作为拆除重建项目的前期主体，全权负责拆迁补偿协调工作。

（2）针对国有物业拆迁，成立城市更新国有资产管理机构。针对政府部门（国有企业）物业拆迁中出现的“不好谈”，甚至“没法谈”的情况，建议由深圳市财委和国资委联合成立城市更新国有物业管理机构，全权负责监督城市更新国有物业价值认定和转让处置工作。一方面，对国有物业的价值进行合理性认定，另一方面，由该机构督促相关政府部门（国有企业）委派代表及时参与拆迁补偿谈判，避免出现相互推诿、害怕担责而避开谈判的情况。

3. 优化设计工作流程。

（1）优化城市更新工作流程，完善开发主体进入、退出机制。深圳市的城市更新办法确定了城市更新流程，但在实际操作中，大部分项目基本上是按如下流程进行推进的：开发商进入→政府立项→规划编制→拆迁谈判→开发建设。从现有流程看出，深圳市城市更新是先进入再整合，當整合情况不理想，出现“钉子户”漫天要价拒绝签订协议时，开发商往往由于前期投入资金量大而处于进退两难的境地，只有采用逼迁或强拆的手段，才能挽回损失。根据深圳市城市更新特点，对原有更新流程可作出如下优化处理：由政府组织或原业主自己申请，征询改造区域居民意愿，需占建筑总面积2/3以上且占总人数2/3以上业主同意拆除重建，并提供身份证及房产证复印机以便申报；政府牵头成立股份合作机构，组织公开选择项目前期开发主体，在整个公选过程中充分听取民意，最终的招投标结果必须反映大多数民意诉求；开发主体编制更新单元规划草案和拟定拆迁补偿方案，并据此与原权利人展开拆迁补偿谈判，开展第二轮更新改造征询；民意整合成功，则前期开发主体既可以参与后续项目改造，申报成为实施主体，也可以将项目开发权转让给符合资质要求的其它开发主体；民意整合失败，则项目终止。

（2）引入第三方机构开展城市更新全过程评价。从国内外一些城市的情况来看，城市更新初期规划就开始保证公众实际参与的权利，社会评估贯穿在更新改造方案和实施的全过程之中，并进行后效评估。建议深圳市组织相关机构开展《城市更新社会评价体系研究》，建立城市更新项目的综合评价体系，根据综合评价的结果进行科学决策。具体操作中，可委托第三方专业机构对城市更新项目全过程进行社会评价，包括事前评价（评价项目必要性、可行性等）、事中评价（评价城市更新项目的具体实施情况）、事后评价（主要评价项目完成后的居民满意度、社会影响及效果等）。

4. 创新拆迁补偿的管理主体和补偿方式。应积极创新城市更新补偿的管理主体和补偿方式，在管理主体方面，可以成立股份合作机构、共同出售委员会、住宅合作社等多种主体。针对政府部门（国有企业）也可以成立城市更新国有物业管理机构，全权负责监督城市更新国有物业价值认定和转让处置工作。一方面，对国有物业的价值进行合理性认定，另一方面，督促相关政府部门（国有企业）委派代表及时参与拆迁补偿谈判，避免出现相互推诿、害怕担责而避开谈判的情况。

多种补偿方式增加了原产权主体的选择空间，例如对于国有企业权利人，在评估国有物业价值时应重点考虑最大程度实现国有资产的保值增值效益，减少因国有资产流失风险带来的拆迁谈判“不好谈”甚至“没法谈”的情况。开发主体可以依据“自主开发”、“合作开发”、“直接货币补偿”等处理模式，向国有企业物业权利人提供各种模式的经济效益测算方案，由权利人根据风险和收益配比情况进行权衡利弊，选择最适合的补偿方式。

5. 完善利益保障机制。城市更新拆迁补偿标准能有效解决拆迁过程中遇到的标准缺失问题，对于开发主体来讲，标准的确定使其在与原权利人开展拆迁谈判时具有充分的政策依据，而对于原权利人而言，标准的制定更有利于其维护自身合法权益。然而拆迁补偿标准预期的作用能否得到充分发挥，关键还在于配套的制度保障措施是否得力。

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作者简介：叶剑平（1961-），男，汉族，福建省沙县人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为土地政策与制度、房地产经营管理、住房政策、土地与城镇化；魏凌（1971-），女，汉族，湖北省荆州市人，深圳市规划和国土资源委员会宣传主任，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为土地政策与制度、房地产经营管理、住房政策、土地利用和管理；张帆（1986-），女，汉族，河北省保定市人，北京化工大学公共管理系讲师，中国社会科学院社会报站战略研究院博士后，研究方向为公共政策。

收稿日期：2018-01-10。