公共租赁房建设与管理问题研究

2018-05-15许惠斌

上海房地 2018年4期

文/许惠斌

公共租赁房是政府为中低收入人群和住房困难家庭提供的，由政府政策导向，各类社会主体参与投资建设的，由主管部门或委托企业统一管理运营的政策性租赁住房。此类住房一般具有规定的建设标准和规定的租金标准。大力发展公租房，能够有效缓解城市住房压力，满足中低收入群体的住房需求，为新就业人群和来沪务工人员提供基本住房，从而有效完善城市住房供应体系。公租房的建设与管理是引导城市住房建设、推动房地产市场供给侧结构性改革的必然举措，所以要不断加强公租房的建设与管理，切实解决在建设和管理过程中遇到的问题，有效推动公租房事业发展。

一、准确认识公租房建管难点，创新公租房建设与管理体系

（一）公租房建设与管理的难点问题

从生命周期上看，公租房可以分为建设与运营两个阶段。公租房的建设阶段是公租房的开发企业自获取资金至建设落成的全过程阶段。而运营阶段则是指公租房自落成之日起直至公租房拆毁的全过程。在建设阶段，公租房主要是依靠政府划拨和竞拍等方式获取土地，而其在后续建设方面与商品房并无二致，所以，公租房的建设难点在于建设资金方面。一般而言，在没有较为可观资金回报的前提下，建设企业很难获得市场融资。此外，目前建设企业新投资建设的公租房，其租金收入虽较市场租赁房的价格略高，但却不足以创造足够的回报率，这就决定了公租房无法获得足够的建设资金。而在运营阶段，由于公租房的稀缺性、特殊性和公益性，公租房的公平性受到社会各方面的广泛关注。无论是公租房准入门槛的设置方面，还是在其监管和退出机制的设计与落实方面，都吸引了大量的社会目光。所以，在其准入、配租、租赁、退出、监督的管理上，公租房的管理者都需要倾尽大量的心血。综上所述，公租房的建设与管理主要有两个方面的重点与难点，其一是资金的获取，其二是分配的公平。如果不能很好地解决这两大问题，则公租房无法实现其制度的价值，更可能引发房地产市场混乱。

（二）公租房建设与管理体系设计

公租房的建设与管理是一个复杂的系统工程，其涉及财政、民政、规土、房管、社保、银行等多个部门的协同与配合，更关系到多项政策制度的贯彻落实。所以，在其建设与管理上，应加强统一领导，建立统筹规划、统筹建设、公开分配、公开管理、公开运作的机制，使公租房的建设与管理在阳光下运行。一般而言，其体系具体如下：

1.决策体系。决策是公租房建设和管理的核心，是由政府有关部门为公租房提供包括土地、资金、政策等在内的一系列保障。房管部门是全市公租房行政决策和管理的主要机构，负责公租房的配套制度和建设计划的编制与协调。

2.执行体系。执行是公租房建设和管理的重点，目前而言，上海市的公租房建设和管理由市属国企负责，其主要职责是按照房管部门的要求与安排，具体实施公租房建设、供应和租赁管理。其与商品房销售市场租赁房管理有着本质区别：公租房的运营更多体现的是国企所担负的公共服务职能，而并非作为企业的营利职能，所以不能以国有资产的保值升值为目的。

3.监督体系。监督是公租房建设和管理的保障，监督制度体系的建设首要在于建立健全房屋信息的共享共用机制和监督惩处机制，要根据准入要求，加大对申请公租房人群的收入和住房情况的监督，防止各种虚假申报、转租、浪费公租房的情况发生。

二、拓展公租房建设融资渠道,创新公租房保障路径

（一）积极拓展公租房融资渠道

近年来，全国各地掀起了建设保障房的浪潮。数据显示，上海将在“十三五”期间，建设4500万平方米约55万套保障房，此外，上海还将建设4250万平方米约70万套的租赁住房，这需要庞大的资金支持。相比其他保障性住房，公租房的建设任务更重，其所需的资金也更多。此外，公租房的租金低、管理成本高也使公租房的管理困难重重，因此，积极拓展公租房的融资渠道、加快构建多元化的公租房融资体系已是迫在眉睫。

1.财政资金。财政资金是公租房建设的主要资金来源，其中不仅包括中央和上海市财政的专项补助资金，还包括年度财政预算资金以及土地净收益中的部分资金。在上海的地方财政资金中，每年度都会有用于支持公租房建设的专项资金。此外，在上海土地出让净收益中也有部分资金是用于公租房建设的，所以要切实提高这一部分在土地收益金中的占比，使更多的土地收益金能够用于公租房的建设。

2.银行信贷资金。尽管2010年以来，国家多部委都出台了鼓励金融机构支持公租房建设的贷款政策和制度，但由于来自于银行的公租房信贷资金盈利有限，所以银行对公租房建设的支持力度较小。因此，未来要加大对银行信贷资金的政策支持，例如通过政府担保、财政贴息、租金补贴、税费减免甚至其他市属资金业务补贴方式，使银行加大对公租房建设的信贷资金支持力度，引导银行信贷资金进入公租房建设中。

3.公积金收益投入。公积金作为政府统筹的资金来源，可以将其日常收益用于公租房的建设过程中。目前，上海的公积金贷款管理由建设银行和农商银行负责，可以将这部分资金的收益投入到公租房的建设过程中，银行只获取相应的租金收益，其运营可交由地产集团等开发企业负责。

4.保险基金资金。众所周知，保险基金资金一般都具有长期性，尤其是在上海保监局出台相应的制度规定后，三年期以内的保险基金等陆续被取消。而公租房项目与保险基金相似，都具有投资长期性。所以，可以积极鼓励国有保险基金公司参与到公租房的建设过程中。在参与的途径方面，可采取两种方式:其一为保险基金机构直接融资，利率按当时国有商业银行长期贷款利率标准下浮一定比例执行，逐年调整；其二为由参与建设的信托机构向保险机构进行间接融资，定向发行可流通证券，从而获取资金。

5.房地产投资信托基金。房地产投资信托基金，即目前经常所提及的REITs，是目前国务院所提出的一种新的融资渠道，旨在以发行收益凭证的方式进行类似于众筹的活动，而所获得的资金由专业投资机构进行房地产投资管理，并将所获得的收益分配给投资者。上海可以加大对REITs的尝试力度，鼓励更多的社会机构和个人参与到公租房的信托基金投资中，从而获得相对稳定的收益。这种方式将有力地引导民间资本参与到公租房的建设中，也有助于降低金融的系统性风险。

(1)经过多年研究，我国罐用铝材生产技术不断提高，通过调整铝材中合金元素成分、对铸锭进行熔体处理和均匀化处理、控制轧制和退火工艺中织构的比例以及控制第二相粒子的形状和分布，可生产出高质量、低制耳率的板材.

6.由地方政府发行地方债券。发行地方债券是地方人民政府的一项固有权利。上海作为国际大都市，金融资本雄厚，民间资本充足。上海市政府可以尝试发行用于公租房建设的专项债券，这种债券相对而言成本较低，安全性较高，可以不断滚动发行，是一种支持和保障公租房建设的重要路径。由上海市政府发行支持公租房建设的地方债券，可以有效集中在上海域内的各种民间资本，为公租房建设提供稳定的资金支持，且上海市政府稳定的债券偿还能力能够有效降低民间资本的顾虑，使其更积极地涌入公租房建设领域。

7.特许权融资模式。所谓特许权融资模式，是以地方政府为引导，以开发企业或建设企业为参与者，通过市场行为，进行资金的配置和优化。在公租房的建设过程中，可以积极引用这种模式以解决在公租房建设前期的资金问题。这种方式类似于过去公路建设的融资方式，即由企业进行垫资建设，而后其所有权暂时由企业掌管，以便收取利润，而收取利润的期限由企业和政府签订合同确定，在合同期满后，由政府收回所有权。在前期的建设过程中，由政府和企业共担风险。这种特许权融资模式对于当前的上海公租房建设有着一定的参考价值，可以作为一种建设资金的补充渠道。

8.优化土地出让金的收取方式。当前，土地出让金的收取是在土地拍卖成交后，由房地产开发企业一次性全额缴纳的。这种方式对公租房的建设殊为不利。未来在上海公租房土地出让金的收取上，可以采取分批收取甚至划拨的方式进行，将土地出让金的缴纳金额降低至企业能够接受的范围，使企业的资金最大限度地投入到公租房的建设过程中，例如重庆市由政府先行划拨商业物业用地，待建成后再收取土地出让金，北京市采取的做法是土地出让金年租制，即可以分七十年进行缴纳。这些做法都可以为上海公租房建设所借鉴。如此不仅能缓解建设企业或开发企业的资金压力，还能鼓励企业加大对公租房的建设力度，投入更多的建设资金。

9.多措并举筹集房源。公租房并非只有建设一条道，筹集现有房源或在新建商品房时配建公租房等也是筹集房源、缓解城市住房压力的有效途径。要在制度上积极鼓励各类社会主体参与到公租房的建设过程中，给予相应的政策优惠和财政支持。例如，在新建商品房和城市更新的过程中，可以明确要求建设一定比例的公租房，规定公租房的面积、套数、套型、标准等在总面积等指标中的占比。在保税区、开发区、创意园区等来沪人员集中的区域，可以由区政府领衔，区财政局、区规土局、区房管局统一参与，引导建设公租房，以满足这一区域来沪工作人员的住房需求。此外，市、区政府应允许国有单位和集体单位利用自有土地建设公租房。在满足本单位住房需求的前提下，剩余房源由所属市、区政府统筹安排。

（二）认真落实货币化补贴政策

当前，世界各国有许多关于住房保障的优秀案例、成功做法，然而由于各国的实际情况不尽相同，其做法也自然各不相同。通过对各国案例和做法的总结分析不难发现，货币补贴是各国目前所推行的主要方式。一般而言，只有在住房严重短缺的情况下，政府才会通过直接建房的形式增加住房供给，而在一般情况下，大多采取货币化补贴的方式缓解城市居民的住房压力。德国是最早采用货币化补贴的西方国家，其规定全家收入不能支持租赁住房的家庭可以享受货币化补贴，补贴的资金由联邦政府和州政府共同承担。

1.货币化补贴的形式不仅能有效提高资金的利用效率，还能极大程度地扩大公租房的覆盖范围。我国自实行住房商品化以来，建立了大量的福利住房、售后公房、商品房，住房严重短缺的局面已经被根本性扭转，这为推行货币化补贴创造了极为有利的条件。

推行公租房货币化补贴具有很多优点。首先，货币化补贴对于政府而言，在短期内成本较低。此外，若投入同样数量的资金解决中低收入家庭的住房问题，货币化补贴较实物补贴等覆盖面更大，可以使更多的家庭享受住房福利。货币化补贴还可以满足不同收入水平的住房需求，通过对不同经济水平的家庭进行不同金额的货币化补贴，可以使相关家庭自主选择适合的房屋，灵活选择租房位置，从而最大程度地契合自身家庭的要求。

所以，在公租房的日常管理中，要充分考虑到政府在实际决策工作的难度，同时要切实满足中低收入家庭的不同住房需求，从而发挥货币化补贴的优势，使其在实现社会资源公平分配的情况下，保证公租房发挥其应有的经济价值和社会价值。

三、公正公平分配公租房，不断加强公租房的监管

公租房作为一种准公共产品，其面临的最大问题即由于监管制度的缺失而不能切实保证公租房分配的公正与公平，无法有效发挥公租房的保障作用，所以要切实加强公租房的监管。

（一）完善配租制度，实现程序公平

公租房的配租首先应以收入水平作为主要指标。目前，上海的公租房配租以常住户口和居住证作为前提条件，只有取得常住户口或有两年以上居住证才可以申请公租房。这是由于目前公租房“僧多粥少”的现状。在未来公租房建设力度不断加强的背景下，这一限制必将被打破。此外，人才是城市发展和进步的动力源泉，要想留住人才，住房问题是需要切实解决的问题。所以，着眼未来，公租房的配租不应局限于户口和居住证，而应更加关注人才和家庭的实际情况，将新进沪工作人员和刚毕业但未取得常住户口的大学生也纳入其中，他们是上海城市未来的建设者，要使他们能够享受同等权利，而不应因户口和居住证将他们拒之门外。

其次，公租房的建设和配租制度要更加注重公平、公正和公开。无论是在规划建设，还是在投入使用，都应该向社会公开，以确保公租房的建设和配租能真正符合规划需要，符合租户需要。尤其是在配租的过程中，政府主管部门要加强监管，设计完善相应的流程规范，积极落实相关监督举措，彻底杜绝各种虚假申报等情况的发生，使公租房能真正惠及需要的人群。

其三，建立健全多方监督公示制度。将公租房状况和申请人状况在公安、社保、民政、银行、社区等多部门进行公示，联网审核，以确保申请人的状况真实有效。

最后，积极建立动态的公租房审核机制。通过动态监管，实时监管，及时了解配租对象的经济状况，及时调整配租人员名单和货币化补贴金额。

（二）健全监管制度，完善个人征信与退出机制

首先，通过未来财税体制改革，建立健全家庭财产收入申报制度，及时了解公租房申请家庭的实际财务状况和收入水平，及时为公租房申请家庭提供配租和货币化补贴，对于不再满足公租房申请条件的家庭要实行及时清退和暂停补贴的举措。

其次，建立健全完善的公租房统计制度和个人档案制度。通过公租房管理平台实行租户的全方位管理，便于政府主管部门实际了解公租房的供求状况和公租房申请家庭状况，从而对解决中低收入群体住房问题进行科学决策，更加有效地推动公租房的建设与发展。

其三，完善公租房的监管退出机制。对于一些经济状况改善而不再符合公租房申请条件的家庭或者是收入水平提高后货币化补贴应有所降低的家庭，政府主管部门要加强后期审核机制，对于应调整货币化补贴的家庭，及时调整其货币补贴金额，对于已经不再符合公租房申请标准的家庭，应及时予以清退，应将拒不清退者记录在市经信委、市文明办等的个人信用档案中，并依法强制清退。

最后，要加强违规租赁的惩处机制。对于违规使用公租房的承租人或承租家庭应进行严厉惩处，在取消其租赁资格的同时，可以在一定期限内取消其申请资格，并处以一定罚金。

（三）优化定价制度，加强人性化服务

公租房作为解决中低收入家庭住房问题的社会福利政策，要充分考虑申请家庭的实际情况，精准施策。正如习近平总书记所提出的“精准扶贫”理念，作为一项社会福利政策，公租房的定价机制不能与市场租赁机制相同，要在切实保障公租房运营成本和利润的前提下，实现其保障作用。所以，在公租房的定价制度上，要因户施策、因房施策，在充分考虑家庭收入、住房条件等实际情况后，一户一年一价，动态调整租金。只有这样，才能真正使公租房政策发挥最大的、可持续的效用。