政府工作报告中的“房地产新时代”

文/邵明浩

2018年3月5日上午9时，第十三届全国人民代表大会第一次会议开幕，国务院总理李克强的政府工作报告将对“两会”的关注推向了高潮。

从2014年到2018年，总理的政府工作报告中都不乏对房地产领域的关注——发展共有产权房，分类指导，因城施策，支持居民自住改善需求，坚持住房居住属性，遏制热点城市房价过快上涨。每一年，政府工作报告中都有一些新词汇、新提法，引导着房地产行业健康发展，那么2018年的政府工作报告，在房地产领域又有哪些“新意”呢？

一、调控主基调方面

政府报告原文：“因城施策分类指导，三四线城市商品住宅去库存取得明显成效，热点城市房价涨势得到控制。”

解读：从2014年中央提出“针对不同城市情况分类调控”的指导意见以来，因城施策的调控理念在每一年的政府工作报告中都有充分的阐述，已然成为中央政府实施房地产市场调控的主基调。

经过多年的探索和发展，因城施策的调控主旋律已经逐渐成熟：对于房地产市场过热的一、二线城市采取抑制投资、投机的政策，对于房地产库存量较大的三、四线城市采取多种渠道去库存的温和鼓励政策。

因城施策的根源在于国内城市之间的差异，这里既有东部、中部、西部地区房地产市场发展阶段不同的差异，也有大、中、小城市吸引人才能力不同的差异。这些差异带来的既有同一时间点不同城市土地市场、房地产市场成交量、成交价格的不同，也有不同城市不同客群购房目的的不同和对市场发展预期的不同。认识到这些不同，才能制定出不同的调控政策，确保各个不同的城市房地产市场的平稳健康发展。

通过将具体政策内容和实施时机的决策权下放，中央层面既实现了微观层面短期房地产市场的基本稳定，又实现了腾出精力搭建房地产市场调控长效机制的目的，可谓一举两得。

二、城市发展方面

（一）安居宜居——一多层次住房体系

政府报告原文：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，落实地方主体责任，继续实行差别化调控，建立健全长效机制，促进房地产市场平稳健康发展。支持居民自住购房需求，培育住房租赁市场，发展共有产权住房。加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让广大人民群众早日实现安居宜居。”

解读：继续弱化商品住宅的地位，属于对过去多年来单纯发展商品住宅市场的纠偏。以目前商品住宅市场表现来看，这种纠偏依然有存在的必要。目前搭建的多层次住房体系包括以下几个方面：1. 棚改体系，主要面对城镇的原住民。这一群体的住房条件最为恶劣，所以大的方针是“拆”。政府报告提出“启动新的三年棚改攻坚计划，今年开工580万套”。目前棚改项目主要集中在三、四线城市，而通过货币化程度较高的棚改还能很好地解决这些城市住宅库存量较高的问题。2. 廉租住房体系，主要面对无房的城镇人口，该群体一般收入偏低，是社会托底保障和社会救济的对象，稳定该群体对于社会稳定将起到很好的作用。3. 租赁住房（公租）体系，主要针对外来人口，起到吸纳和留住人才（劳动力）的作用，是城市发展人才储备和商品住宅市场长期健康发展的蓄水池。4. 共有产权体系，主要针对中等偏低收入人群，是从流动人口转变为本市固定人口的重要手段，未来将会出现更加灵活的共有产权住房形式，成为中等偏低收入群体购房的重要手段。5. 商品住房体系，经过十多年的发展，其规模已经非常庞大，未来不论一、二线城市还是三、四线城市，都有萎缩的迹象。通过多层次住房体系的建设，各类城市不同需求的人群都有对应的供给产品，住宅市场会更加健康稳定。

（二）新型城镇化——一重视城市发展质量

政府报告原文：“今年再进城落户1300万人，加快农业转移人口市民化。优先发展公共交通，健全菜市场、停车场等便民服务设施。有序推进‘城中村’、老旧小区改造，完善配套设施，鼓励有条件的加装电梯。加强排涝管网、地下综合管廊等建设。”

解读： 新型城镇化是人的城镇化，所以其核心是解决人的问题。城镇化得人口主要由两方面组成，一是已经居住在城镇中的，二是从农村转移到城镇中的。

首先，已经住在城镇中的人群并不一定住得好，所以政府工作报告要求，优先进行城市基础设施、生活设施配套，让已经在城镇中的人安居，只有这样的城镇对于农村人群才具有吸引力。

其次，转移农村人口。虽然城镇有吸引力，但已经富裕起来的农村人口不可能像父辈一样义无反顾地迁移。所以，转移农村人口也分为两个维度：1.就地城镇化，对于有条件的区域可以成建制地将农村转变为城镇。2.在各项权利平等的基础上，用就业机会吸引人口。城镇的最大吸引力是基础配套设施更好、各类发展机会更多。在解决了户口等约束性问题之后，对于有大量工作机会（产业转移所致）的城镇来说，吸引农村人口转移的难度并不大。

三、农村发展方面

（一）土地改革——一积极稳妥推进

政府报告原文：“落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革。”

解读：农村财富无法显性化是造成城乡差距不断拉大的主因，解决该问题的思路就是让农地与国有土地同地同权同价。

虽然思路清晰，但推进起来却十分复杂。首先要在法理上对农村土地的产权进行重新梳理。比如将被承包土地的产权梳理为所有权、承包权和经营权，即将经营权从承包权中剥离出来，该项权利在法理上的创新，其意义无异于“二次土改”。又比如今年政府工作报告中提到的探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革，是使农民拥有的另一宗财富显性化在法理上的有益尝试。

其次，在理顺了两类农民主要权利的法理关系之后，还要保障这两类权利长期稳定。特别是随着第二轮土地承包周期已经进入中后期，这种预期管理更加显得急迫。因为，不论是农民的土地承包权以及从中剥离出来的经营权，还是农民宅基地资格权以及从中剥离出来的使用权，其期限都依附于主权利，如果主权利期限较短，附属权利的价值也就荡然无存了。所以今年的政府报告提出了第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，主要是为了满足农民长期拥有该权利的预期。

第三，对土地承包经营权、宅基地使用权进行定价，目前通过流转的形式在一些地方进行试点，随着试点的增加，可逐步形成土地承包经营权、宅基地使用权流转市场，从而为农民财富显性化奠定基础。

（二）农地发展——一保护与修复

政府报告原文：“加强生态系统保护和修复，全面划定生态保护红线，完成造林1亿亩以上，耕地轮作休耕试点面积增加到3000万亩，扩大湿地保护和恢复范围，深化国家公园体制改革试点。”

解读：近年来，国家对生态环境保护的力度逐渐加强，体现在从宏观规划到微观具体实施的方方面面。比如，在宏观规划把控方面，从2012年首次提出生态保护红线到2017年技术成熟全面落地只用了5年时间。在体系建设方面，以公园为抓手的城乡绿色体系全面铺开，规模从大到小的国家公园、郊野公园（区域公园）、城市公园、地区公园、社区公园在各级城市全面开花，人民生活环境显著改善。而在具体实施细节方面， 耕地轮作休耕试点也在按部就班地进行中。所谓耕地轮作休耕，就是让耕地在生产的过程中得到很好的养护，让其具有可持续保持生产的能力。与之相辅相成的还有耕作层剥离技术的应用。

从宏观生态保护红线设置到中观公园体系建设再到微观耕地保护技术的应用，均涉及大量农村农地，农村农地是生态系统保护和修复的主战场。国家对农地的保护也不仅仅着眼于不被占用、数量不减少的初级状态，而是更加关注农地的质量，更加关注对农地的可持续利用。换言之，若现存的高品质农地能够持续为我们提供保质保量的各类农作物，将低效的、无法改良的农地置换成建设用地也就没有了后顾之忧。

四、城乡统筹方面

政府报告原文：“改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴。”

解读：目前，不少大中型城市在城市土地与农村土地相互转换中均设有一些管理约束机制。比如一幅政府收储的建设用地挂牌出让需要配套建设用地指标。而在城市发展边界划定、城市建设用地总量接近上限的城市，新增一幅建设用地还需要考虑建设用地增减挂钩（即增加一幅建设用地的前提是减少相同面积的建设用地）。当然，征用耕地进行建设就更麻烦了，除了考虑建设用地增减挂钩，还要考虑耕地占补平衡（即占用一幅耕地的前提是增加相同面积、相同品质的耕地）。而对于建设用地转换为耕地，近年来也有了政策通道，即所谓的建设用地减量化，将建设用地复垦补充耕地。

按照现行规定，不论是建设用地转换成耕地，还是占用耕地进行建设，所有涉及指标的问题只允许城市内统筹，其意图是防范东部经济发达城市向中西部贫困城市购买大量建设用地和耕地占补指标。这个思路在城市发展边界未划定之前可以扭转城市“摊大饼”的发展模式，减缓“大城市病”突出爆发的进程。但近年来，不少大中型城市纷纷划定了城市发展边界，在城市发展边界之内进行发展，如果再不放开相关指标的管控，反而会影响这类城市规划再调整和城市更新的步伐。所以，在2018年政府工作报告中，我们看到建设用地指标可以跨区域调整，这有利于都市圈核心城市发挥自身的角色功能，有利于中国“大都市+大自然”城市发展模式的形成。

结束语

回顾2018年政府工作报告，在涉及房地产领域的新名词、新提法的背后是房地产领域机制、体系建设的逐步成熟与完善。从城市到乡村、从土地到物业、从生态到金融，房地产十余个方面的内容虽分散在报告的诸多章节之中，却有着清晰的脉络，在房地产从业人员的脑海里易组成一个有机的整体。

城市中的房地产要满足人民群众安居宜居的需求，为此需要搭建多层次的供给体系，也要因城而宜、因城施策。乡村要实现环境美丽、生活美好。环境美丽要求更重视生态保护，生活美好要求更好的社会基础设施配套和人们群众更多的可支配收入，而人民群众的可支配收入更多地来源于存量财富的显性化，所以需要对代表隐形财富的土地进行三权分置，形成同权同价的流转市场。城市与城市、城市与乡村之间的统筹，既要重视彼此的联系，又要注重彼此的区别。

每年的“两会”都会给我们丰富的资讯和信息，这些信息将指导房地产行业更稳健地发展。通过“两会”的指引，特别是对政府工作报告中相关内容的全面解读，我们更有信心面对这纷杂迷离的市场。