基于CV值的城市应急管理能力差异性分析

李 柯, 谭柱森

(武汉理工大学 管理学院，湖北 武汉 430070)

突发事件可分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件[1]。不同类型的突发事件，其发生机理、作用方式和受灾对象存在巨大的差异，这些差异导致应急管理工作的侧重点有所不同：有的突发事件重在事前预防；有的突发事件则无法预知和避免，只能把应急管理的重点放在事中处置和事后恢复上；还有的突发事件从事前预防到事中处置再到事后恢复都是重点。如果忽略这些差异而采取相同的措施进行应对，不仅会造成资源的浪费，还会削弱应急管理的效果。所以应急管理能力的建设要考虑不同突发事件的差异性。

学术界关于应急管理能力评价的研究较多，评价方法也比较成熟，但是在指标体系构建方面主要以定性指标为主，采用专家评分的方式进行量化，没有避免主观性对评价结果的影响。并且缺乏对不同地域、不同灾害的应急管理能力差异性的研究。因此，在分析应急管理要素的基础上建立多维度、全过程的指标体系，对城市应急管理能力进行综合评价，运用变异系数法分析应急管理能力的地域差异和过程差异，根据差异性的分布特点提出增强应急管理能力的建设性意见。

1 多维度、全过程的城市应急管理能力评估指标体系

基于应急管理的全过程，从整合社会资源共同应对突发事件到整个应急过程的运作机制以及贯穿始终的应急资源供应3个方面，将应急管理能力的要素简化为三大模块，即组织体系、运作机制和资源保障体系。在组织体系方面，蒋珩等[2-3]阐述了应急组织体系对应急管理能力建设的重要性，认为应急管理能力建立在科学合理且功能完备的应急管理组织体系的基础上；在运作机制方面，《国家突发公共事件总体应急预案》提出“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”，要“完善突发事件应急管理机制”；在资源保障体系方面，国内外学者通过对应急设施选址问题[4-5]、应急物资调度问题[6]、物资设施与配送的集成优化问题[7-8]、应急物资保障系统[9]等进行研究，认为应急物资在应对突发事件中占有极其重要的地位，应急物资保障能力的高低决定着能否成功地应对突发事件。

考虑到应急管理能力对于不同灾害的差异性，首先，从灾害维度划分城市应急管理能力并分别对其进行评价，即城市的自然灾害应急管理能力、事故灾难应急管理能力、公共卫生事件应急管理能力和社会安全事件应急管理能力；其次，对每个灾害维度，基于突发事件的过程管理，从事前预防能力、事中处置能力、事后恢复能力3个方面建立指标体系；最后，对各个应急反应阶段，从组织体系、运作机制和资源保障体系出发，考虑数据的可得性与真实性，分别提炼若干核心指标建立城市应急管理指标体系。由于三级指标属于定性指标，包含的信息非常丰富，不易直接衡量，因此选取易量化的指标对其进行测量，如用火灾相关数据衡量事故灾难应急处置效果。各指标的测量方式借鉴宋英华[10]的研究，最终指标体系如表1所示。

表1 城市应急管理能力指标体系

2 我国城市应急管理能力差异性分析

2.1 典型城市与研究方法

选取2014年GDP排名前5的60个城市作为样本，样本城市分布在华东地区、华南地区、华中地区、华北地区、西北地区、西南地区、东北地区、港澳台地区8个地区。指标数据来源于城市统计年鉴、消防年鉴及应急管理办公室官方网站。

采用变异系数法对60个城市进行应急管理能力差异性分析。变异系数法又称“标准差率”，是衡量观测值变异程度的统计量，反映的是单位均值上的离散程度[11-12]，变异系数法消除了均值和单位对观测数据的影响，是比较变异程度最常见的方法[13-14]。变异系数记为CV(coefficient of variance)。其计算公式为：

(1)

(2)

(3)

(4)

根据均值和标准差计算各指标的变异系数CVj和基于变异系数得到的客观权重

(5)

(6)

计算城市应急能力指数的关键是指标权重的确定，为了综合考虑主观与客观因素，采用指标组合赋权的方式，即：

(7)

将式(7)代入式(8)求解z的极小值，对β求一阶导数并令一阶导数为0，解得β=0.5，说明当主观权重和客观权重各占50%时组合权重效果最好，最后计算城市的应急能力指数Fi：

(9)

2.2 我国典型城市综合应急管理能力地域性差异分析

运用式(9)对各城市应急管理能力进行综合评估，采用变异系数法计算各地区应急管理能力的变异系数，结果如表2和图1所示。

表2 我国典型城市综合应急管理能力地域性差异性

图1 我国典型城市综合应急管理能力指数评价值

表2与图1反映出应急管理能力总体差距较小，其均值主要介于0.3～0.4之间。华南地区的均值最高，反映出华南地区整体应急管理能力最强；港澳台地区紧随其后；应急管理能力平均水平最低的是东北地区，其均值仅为0.291；华南地区的应急管理能力差异最大，其变异系数值为0.316，说明华南地区有待进一步加强区域内互联互通，做到应急管理能力的协同提升；港澳台地区的应急管理能力差距最小，反映出该区域各城市的应急管理能力普遍较高。

2.3 不同灾害类型城市应急管理能力地域差异性分析

为了进一步分析不同灾害应急管理能力的地域差异性，对样本城市不同灾害种类的应急管理能力分别作地域差异性分析，结果如表3所示。

2.3.1 自然灾害应急能力地域性差异分析

自然灾害应急管理能力平均水平最高的地区是华南地区，其均值为0.399，华南地区经济比较发达，在自然灾害应急能力的培养上基础强硬。另外，该地区处于环太平洋地震带，并且台风频发，受自然灾害威胁较大，所以政府比较重视自然灾害应急管理能力的建设，在对抗自然灾害的实践中找到了提升自然灾害应急管理能力的方法。但华南地区的自然灾害应急管理能力差距最大，发展极不平衡，其变异系数为0.294。自然灾害应急管理能力平均水平最低的是东北地区，其均值为0.285，该地区自然灾害发生的可能性较小，政府在自然灾害应急管理能力建设上投入不够，导致其得分较低。从变异系数来看，西北地区各城市的能力值相当，差异性最小，变异系数仅为0.088。

表3 不同灾害应急管理能力的地域差异性

2.3.2 事故灾难应急能力地域性差异分析

事故灾难应急管理能力最强的地区是港澳台地区，该地区均值最大，达到0.439。受西方思想影响，该地区的应急管理体制机制比较健全，且有强大的经济实力作支撑，相关的基础建设和资源比较充裕。华北地区的事故灾难应急管理能力仅次于港澳台地区，华北地区是中国的政治中心，国家在事故灾难方面扶持比较大，再加上经济发展水平较高，使得该地区的事故灾难应急管理能力较强。事故灾难应急管理能力平均水平最弱的是东北地区。从变异系数来看，华南地区远远高于其他地区，达到0.309，体现了事故灾难应急管理能力发展的不平衡性，港澳台地区事故灾难应急管理能力差异最小，变异系数为0.107。

2.3.3 公共卫生事件应急能力地域性差异分析

华南地区的公共卫生事件应急管理能力最强，并且差异比较大。华南地区人口众多，是公共卫生事件的高发区。一方面，华南地区传染疾病比较常见；另一方面，部分人在利益驱使下制造出有害于社会的公共卫生事件。2016年3月，国家食品药品监督管理总局公布了2015年涉案金额高、性质恶劣的十大食品安全典型案例，其中4起发生在华南地区。华南地区各个政府在应对公共卫生事件的过程中逐渐建立了比较完善的公共卫生事件应急组织体系，并且资源保障也在不断提高，应急能力较强。东北地区的公共卫生事件应急管理能力较弱，均值为0.250，各城市间的差异最小，亟需得到整体提升。

2.3.4 社会安全事件应急能力地域性差异分析

西北地区的社会安全事件应急管理能力均值最低，只有0.299，并且变异系数比较小，为0.156，说明本地区的各个城市普遍面临着提高社会安全事件应急管理能力的重任。我国领土面积广，加之地理条件因素，西北地区与其他地区距离较远，联系相对来说不太紧密，文化差异比较大，社会安全事件频发。故西北地区在应急能力的建设方面，还需要进一步加强。相比于西北地区，华南及华北地区的社会安全事件应急管理能力较强，但是差异也较大，能力发展不均衡，存在少数城市能力值偏低的情况。

2.4 城市应急管理能力全过程差异性分析

基于应急管理的全过程，将整个应急管理分为事前、事中、事后3个阶段，分别计算样本城市每种灾难每个阶段的应急管理能力的变异系数，结果如表4所示，据此分析不同阶段应急管理能力的差异性。

表4 应急管理能力全过程的差异性分析

2.4.1 事前预防能力差异性分析

4种灾害中，社会安全事件事前预防能力的差异性最大，其变异系数值达到0.623，说明针对社会安全事件的预防，各城市间存在巨大差距；社会安全事件事前预防能力的均值最小，为0.200，体现了人口大国在预防社会安全事件方面的难度。当然这与当地的文化和精神文明建设密切相关，反映了政府构建和谐社会的能力。变异系数可以作为对应指标的权重，变异系数越大则对应指标的权重也越大，由此可得社会安全事件应急管理全过程中，事前预防能力最为关键，是此种灾害的应急管理能力建设的重点。

2.4.2 事中处置能力差异性分析

事中处置能力最强的是社会安全事件，其均值达到了0.455，并且其变异系数最小，说明各政府特别重视对社会安全事件的处理。4种灾害的事中处置能力最大值出现在事故灾难应急管理中，其值为0.777，但是其均值仅为0.322，反映出各城市存在事故灾难事中处置能力不足且发展不均的现象。公共卫生事件的事中处置能力差异性最大，其变异系数值达到了0.417，表明在提高事中处置能力时，应该重点针对公共卫生事件。

2.4.3 事后恢复能力差异性分析

事后恢复能力普遍较好且差距较小，由于各种灾害的事后恢复能力评估要素极为相似，都是从人力、财力、物力的基本情况出发，所以对每种灾难的事后恢复能力的评价采用相同的指标，造成4种灾害的事后恢复能力的均值和变异系数相同，分别为0.518和0.206。4种灾害的事后恢复能力的均值均大于事前预防和事中处置能力，从侧面体现我国在应急管理能力的建设上轻预防、抓应对、重善后的特点。

3 我国城市应急管理能力差异性原因分析

3.1 相关政策和法律的影响

政府出台的相关政策和法律是指导当地应急管理能力建设的关键因素，决定了应急管理体制机制建设的方向，虽然我国在政府的领导下，整体上建立了一案三制的体制机制，也建立了完备的应急管理法律法规，但不同的地区仍有不同的政策指引，应急管理法律法规建设的侧重点也各不相同，这些因素造成了应急管理能力的差异性。

3.2 经济发展水平

对综合应急管理能力指数与经济发展水平(用GDP代表)做相关性分析，发现二者存在显著正相关(相关系数R=0.78，sig=0.00)。说明良好的经济发展状况是应急管理的强大后盾，较高的应急管理能力又为经济发展提供了可靠的保障。作应急管理能力指数-GDP指数矩阵，如图2所示。根据应急管理能力指数与GDP指数得分情况，样本城市被分为4类：危险型城市、脆弱型城市、安全型城市和稳固型城市。说明不同种类的城市由于经济实力不同，应急管理能力对应地产生了差异。其中稳固型城市是经济发展和应急管理能力都比较理想的城市类型。

图2 应急管理能力指数-GDP指数矩阵

3.3 地理位置

地理位置决定了突发事件的空间分布，造成应急管理能力的区域差异性。突发事件中自然灾害受地理位置影响最为明显，我国领土面积大，地形地貌差异大，不同地域遭受的灾难也不同，因此造成了应急管理的差异性。江涛等[15-16]研究了地质灾害空间分布特点，认为灾害具有明显的空间分布差异性。公共卫生事件、社会安全事件和事故灾难也与地理位置有关，如气候炎热的地区容易产生疟疾等传染疾病，偏僻隐蔽地带是社会安全事件高发区等。因此地理位置是造成应急管理差异性的重要原因之一。

3.4 应急文化差异

文化差异也是导致应急管理能力差异的重要原因之一，如李昊青等[17]认为应急文化可分为应急物质文化、应急精神文化、应急制度文化和应急行为文化，其共同影响应急管理能力的建设。汪云等[18]将应急文化分为消极预防-主动应对型、消极预防-被动应对型、积极预防-被动应对型和积极预防-主动应对型4种，对于应急管理的全过程，不同的应急文化有不同的侧重点，造成了应急管理能力的过程差异性。

此外，人口因素、灾害本身的性质等因素也会造成应急管理能力的差异，众多因素合起来对应急管理能力产生作用，使得应急管理能力必然存在差异性。

4 结论

通过变异系数对应急管理能力进行分析，发现我国典型城市的应急管理能力存在地域性差异，不同地区的应急管理能力侧重点不同，且发展的均衡性也不一样，对于同一种灾害而言，不同阶段的应急管理能力存在差异性。从应急管理能力地域性差异和过程性差异的角度出发，有针对性地提出几点增强应急管理能力的建议。

(1)加强互联互通，实现跨地域合作。应急管理能力的地域性差异表现为某种灾害的应急管理能力在该灾害多发地段发育良好，并与该区域的政治、经济、地理文化等要素有着密切联系。不同地区有不同的应急管理能力特长，各城市间应该加强地区间的互联互通、开展交流与合作、建立共享机制。①充分借鉴其他区域的应急管理体制机制，学习应急管理经验，做到取长补短，争取应急管理能力全面发展；②实现资源共享，借助其他地域的资源优势弥补自身的弱点，实现应急管理资源与经验的跨区域利用，在提高资源利用率的同时做到应急管理能力的均衡发展。

(2)综合提升应急管理全过程能力。应急管理能力过程差异性反映了各个城市对应急管理每个阶段的不同重视程度，不同的应急管理文化和灾害本身的特点导致了这种差异。从基于全过程的应急管理能力评估指标体系中可以发现，应急管理的事前、事中、事后每个阶段都至关重要，在应对突发事件的实际工作中也是如此，事前预防能够做到有备无患，强大的事前预防能力能够减少反应时间，提高应急工作的效率。事中处置能力关系到救灾质量，是应急管理的重中之重。快速、高效的事后恢复能力关系到社会的稳定，是应急管理工作必不可少的部分。因此在提升应急管理能力的过程中，应该避免“偏科”的现象，培养“积极预防-主动应对型”应急管理文化，全面、综合提升全过程的应急管理能力。另外，应该以应急管理的基本要素为出发点，完善组织体系和运作机制，建立快速、准确的资源保障体系，综合提升城市应急管理能力。

参考文献：

[1] 池宏，计雷，陈安，等.突发事件应急管理[M].北京：高等教育出版社,2006:53-68.

[2] 蒋珩，佘廉.区域突发公共事件应急联动组织体系研究[M].武汉：华中科技大学出版社,2014:595-598.

[3] 陈安，上官艳秋，倪慧荟.现代应急管理体制设计研究[J].中国行政管理,2008(8):81-85.

[4] CANBOLAT M S, MASSOW M V. Locating emergency facilities with random demand for risk minimization[J]. Expert Systems with Applications,2011,38(8):10099-10106.

[5] MURALI P, ORDF, DESSOUKY M M. Facility location under demand uncertainty: response to a large-scale bio-terror attack[J].Socio-Economic Planning Sciences,2012,46(1):78-87.

[6] 李双琳，马祖军，郑斌，等.震后初期应急物资配送的模糊多目标选址-多式联运问题[J].中国管理科学,2013,21(2):144-151.

[7] ÖZDAMAR L , DEMIR O. A hierarchical clustering and routing procedure for large scale disaster relief logistics planning[J]. Transportation Research Part E Logistics & Transportation Review,2012,48(3):591-602.

[8] NAJAFI M, ESHGHI K, DULLAERT W. A multi-objective robust optimization model for logistics planning in the earthquake response phase[J]. Transportation Research Part E Logistics & Transportation Review,2013,49(1):217-249.

[9] 周愉峰,马祖军,王恪铭.应急物资储备库的可靠性P-中位选址模型[J].管理评论,2015,27(5):198-208.

[10] 宋英华.应急管理蓝皮书:中国应急管理报告[M].北京：社会科学文献出版社,2016:36-48.

[11] 付红艳.关于变异系数、偏度系数和峰度系数的U统计量检验法[D].长春：吉林师范大学,2014.

[12] ALBATINEH A N, KIBRIA B M G, WILCOX M L, et al. Confidence interval estimation for the population coefficient of variation using ranked set sampling: a simulation study[J]. Journal of Applied Statistics，2014,41(4):733-751.

[13] AERTS S, HAESBROECK G, RUWET C. Multivariate coefficients of variation: Comparison and influence functions[J]. Journal of Multivariate Analysis, 2015(142):183-198.

[14] LORENZO J C, YABOR L, MEDINA N, et al. Coefficient of variation can identify the most important effects of experimental treatments[J]. Notulae Botanicae Horti Agrobotanici Cluj-Napoca,2015,43(1):83-98.

[15] 江涛,杨奇,张强,等.广东省干旱灾害空间分布特征[J].湖泊科学,2012,24(1):156-160.

[16] 强菲，赵法锁，段钊.陕南秦巴山区地质灾害发育及空间分布规律[J].灾害学,2015(2):193-198.

[17] 李昊青，刘国熠.关于我国应急文化建设的理性思考[J].中国公共安全:学术版,2013(2):34-39.

[18] 汪云，迟菲，陈安.中外灾害应急文化差异分析[J].灾害学,2016(1):226-234.